Государственный сектор в макроэкономике

Введение

Формирование жизнеспособного госсектора, несмотря на актуальность проблемы, происходит медленно. Обозначить болевые точки в данной области, очертить правовые и организационные мероприятия, необходимые для повышения эффективности управления госсектором, определить принципы и концептуальные положения, которыми целесообразно руководствоваться при его реорганизации, установить трудности при разработке механизма регулирования госсектора – таковы задачи данного реферата.

Трехсекторная модель экономики

Под госсектором следует понимать совокупность юридических лиц, управление которыми осуществляется государством через органы, под муниципальным – совокупность юридических лиц, управление которыми осуществляется органами местного самоуправления, и к частному сектору относятся юридические лица, не входящие в состав государственного и муниципального секторов, а также физические лица, ведущие хозяйственную деятельность без образования юридического лица.

Государственный и муниципальный секторы в совокупности образуют так называемый общественный сектор страны. В зарубежной практике для обозначения границ госсектора используются, как правило, более конкретные критерии. В ряде случаев к нему относят предприятия, участие государства в капитале которых составляет более 50%, но нередко применяются и менее жесткие нормы.

Во Франции существует ежегодно обновляемый официальный перечень госпредприятий, к числу которых относятся юридические лица с государственным участием более 30% (включая филиалы).

В Турции, где относительно эффективный госсектор сформирован сравнительно недавно, все предприятия делятся на две группы – государственные экономические предприятия (ГЭП) и государственные экономические организации (ГЭО). ГЭП определяются как юридические лица с принадлежащим правительству капиталом, действующие в соответствии с принципами рыночной экономики, а ГЭО – как юридические лица с принадлежащим правительству капиталом, занимающиеся производством и распределением конкретной продукции, объем, ассортимент и цены которой устанавливаются государством (ГЭО, как правило, относятся к монополиям). И те, и другие имеют “трехзвенную” структуру, т.е. состоят из хозяйственных единиц, весь капитал которых принадлежит государству (establishments), дочерних организаций, где государство владеет более 50% капитала (sudsidiaries), и образований с долей участия государства 15-50% (participarations).

В большинстве стран Запада используется понятие двухсекторной экономики: с точки зрения участия государства в деятельности хозяйственных структур национальная экономика, как правило, делится на государственный, или общественный (public) и негосударственный, или частный (privat) секторы.

В Китае применяется иная классификация – все предприятия по имущественной спецификации разделяются на три группы – государственные, негосударственные, смешанные.

Состав государственного сектора

Уточняя данное выше общее определение госсектора, к его хозяйствующим субъектам можно отнести: • государственные унитарные предприятия; • государственные учреждения; • акционерные общества, в уставном капитале которых более 50% голосующих акций находятся в государственной собственности; • дочерние предприятия, чьи головные (материнские) компании входят в состав госсектора; • предприятия, входящие в холдинг, головная (материнская) компания которого относится к госсектору.

Масштабы и отраслевые приоритеты формирования госсектора

Мировой опыт свидетельствует, что при любом политическом режиме госсектор служит ключевой экономической опорой страны и составляет важнейшую область государственного управления. Его масштабы и структура в отдельных странах зависят от состояния национального хозяйства, исторических и социальных условий и традиций. Вопрос о том, в каких отраслях участие государства наиболее целесообразно, решается в рамках конкретной модели, предполагающей определенные отраслевые приоритеты и “национальный” взгляд на роль госсектора.

В странах ЕС на государственные хозяйственные объекты приходится около 11% работающих на найму, 10% вновь созданной стоимости и более 13% валовых инвестиций в основные фонды. Эти показатели дифференцированы по странам – удельный вес госсектора колеблется от 17,6% в Финляндии и 15,4% в Австрии до 5,7% в Нидерландах и 2,7% в Великобритании.

Как правило, госсектор доминирует в определенных базовых отраслях, хотя степень государственного участия в них может варьироваться. В Италии, например, крупнейшие государственные компании контролируют в основном черную металлургию, электротехническую и судостроительную промышленность. В Испании государство установило строгий контроль в области производства электроэнергии. В Великобритании госсектор доминирует в угольной промышленности и ядерной энергетике. Во Франции его роль наиболее значительна в электроэнергетике, аэрокосмической, электронной, химической промышленности, металлургии, автомобилестроении.

Существенная характеристика госсектора – его опора на крупные хозяйственные структуры. Так, все АЭС Великобритании подчинены компании “Нуклеар электрик”, где государство выступает как единственный акционер. Значительную роль крупные государственные промышленные группы играют в экономике Франции. В списке 30 крупнейших в мире по размерам активов компаний, находящихся в госсобственности, французские группы “Томсон” (аэрокосмическая промышленность и оборона), “Аэроспасьяль” (аэрокосмическая промышленность), “Газ Франции” и “Электрисите Франс” (энергетика) занимают видное место.

Группа “Томсон” является по существу государственным холдингом (государство владеет 75% активов). Она находится на 1-ом месте в Европе и 3-ем месте в мире по производству электронной продукции военного назначения и 4-ом месте по производству бытовой электроники. Группе “Аэроспасьяль” принадлежит 1-е место во Франции и 3-е в Европе среди производителей аэрокосмического оборудования. Государство владеет здесь 62,2% капитала непосредственно и 20% через другую компанию со 100%-ным государственным участием. На долю государственной компании “Электрисите Франс”, в которую входят 54 АЭС, приходится 90% производства электроэнергии и 95% электроснабжения. Она является монополистом не только в производстве и распределении электроэнергии, но и в ее импорте и экспорте. Монопольное положение компании сохраняется прежде всего для того, чтобы обеспечить в перспективе долгосрочное планирование атомной энергетики.

Наличие крупных государственных компаний повышает управляемость национальной экономики. Во Франции, например, государство, формируя наиболее рациональную структуру госсектора в промышленности, устанавливает контроль прежде всего над крупными компаниями, занимающими ведущие позиции в новых и новейших наукоемких высокорентабельных отраслях. В результате оно получает возможность определять направления и контролировать развитие стратегически важных отраслей производства в интересах всего общества.

Существование подотчетных государству крупных компаний облегчает процесс регулирования, перенося центр тяжести на методы “точечного” управления отдельными предприятиями. Россия, к сожалению, в ходе приватизации постепенно теряет подобные преимущества, однако пока еще эти возможности достаточно широки, что предполагает активизацию средств корпоративного управления государственными компаниями.

Место госсектора в экономической политике

Находящийся под непосредственным контролем государства госсектор дает возможность использовать меры прямого административного регулирования в отличие от общих мер макроэкономического регулирования, относящихся преимущественно к косвенным методам. Это позволяет максимально сильно и точно воздействовать на объемы, структуру (ассортимент) и цены производимой продукции, а также оперативно внедрять в практику стратегические решения. Предприятия госсектора обладают большими возможностями в формировании долгосрочной производственно-инвестиционной стратегии.

Для каждого такого предприятия действует своя система целей, в соответствии с которой строится деятельность государства по регулированию его работы. Нормативно-правовое обеспечение этой регулирующей функции государства в отношении предприятий госсектора целесообразно закрепить в законе о государственном секторе экономики, разработку проекта которого необходимо начать в ближайшее время.

Представляется, что в перспективе развитие госсектора должно идти по следующей схеме. Ряду отраслей (энергетике, железнодорожному транспорту, связи, судо-, авиа- и ракетостроению, ВПК) необходимо иметь высокую долю госсектора, а некоторые из них могут даже полностью состоять из госпредприятий. Иными словами, следует применять принцип концентрации госсектора в стратегически важных отраслях. Во всех остальных секторах его доля может быть небольшой, а в отраслях, не имеющих стратегического значения, – вообще отсутствовать. Особого подхода, требуют отрасли социальной сферы (медицина, образование, наука, культура), при развитии которых наряду с мировыми тенденциями необходимо учитывать национальные особенности и традиции.

Государство может иметь собственность (например, акции) в различных отраслях, однако если его участие составляет менее 50%, то предполагается лишь получение коммерческого дохода в соответствии с этой долей. Само участие государства в коммерческой работе предприятий частного сектора должно строиться по принципу вложения средств в наиболее рентабельные производственные объекты. Хотя подобная деятельность никакого отношения к госсектору как таковому не имеет, тем не менее нужно наладить ее мониторинг наряду с мониторингом работы госсектора.

Чтобы проводить активную государственную политику в отношении смешанных предприятий госсектора, нужно определить орган, курирующий их деятельность, а также механизм принятия и согласования решений между разными ветвями власти. Проведение решений в жизнь должно происходить в соответствии со статусом хозяйственной структуры со смешанной формой собственности, т.е. путем голосования акционеров.

Для ликвидации возможных организационных и правовых коллизий между разными ветвями власти по поводу управления смешанными предприятиями госсектора надо детально разработать соответствующий механизм и институционально закрепить его в нормативно-правовых актах. При разработке политики по реформированию госсектора полезно обратиться к зарубежному опыту в отношении принципов его формирования.

В странах ЕС наличие госпредприятий считается оправданным в следующих случаях: • когда в рамках частного сектора не могут быть достигнуты условия макроэкономического оптимума (прежде всего в случаях естественных монополий), а также когда речь идет о необходимости содержать низкорентабельные или капиталоемкие, но нужные для общества производства и предприятия, куда частный сектор идти не хочет (инфраструктура, экологические предприятия, некоторые виды наукоемких производств и т.п.); • когда государство стремится контролировать те отрасли, которые оно считает важными для экономики или обороны страны, особенно если возникает угроза перехода соответствующих фирм под полный контроль ТНК; • когда государство хочет располагать инструментами регулирования хозяйственной, в частности инвестиционной, деятельности или модернизации экономики через соответствующие программы в области НИОКР; • когда необходимо обеспечить межотраслевое перераспределение ресурсов, если частные хозяйствующие субъекты не в состоянии это сделать; • когда требуется проведение целенаправленной региональной политики, связанной с освоением новых территорий и развитием отсталых районов, созданием там новых производств, объектов инфраструктуры и дополнительных рабочих мест.

В странах Латинской Америки в ходе проводимых реформ были сформулированы собственные дополнительные принципы для определения круга предприятий, которые целесообразно оставить в составе госсектора: использование предприятием невозобновляемых природных ресурсов (или контроль за таким использованием), невозможность разделения крупных фирм на мелкие, большой риск инвестирования, высокая социальная значимость предприятия, исторические традиции.

Масштабы и структура госсектора в определяющей мере зависят от оказываемой ему государственной финансовой помощи. Для ее получения предприятие должно удовлетворять ряду жестких принципов. Во Франции, например, численность рабочих, занятых на нем, не может превышать 2 тыс.; кроме того, оно должно принадлежать к новой или модифицированной отрасли промышленности, а также заниматься освоением современных технологий, приводящих к выпуску новой продукции, услуг или изменению их качества.

Основные показатели Системы национальных счетов, характеризующие экономику государственного сектора.

Для того чтобы определить насколько стабильна экономика и каковы перспективы ее роста применяются различные экономические показатели, а именно ВВП, инфляция, дефицит бюджета и т.п. Как они измеряются и что они говорят о состоянии экономики? Какая продукция производится в стране, в каком количестве и какие объемы расходов необходимы для поддержания расширенного воспроизводства? Какие производственные сектора представляют экономику страны и какие объемы поступлений можно от них ожидать?

На эти вопросы дает ответ система национальных счетов (СНС), в основе построения которой лежит следующий принцип: всякая деятельность считается производительной, если результат ее получает рыночную форму реализации.1 C помощью СНС можно выяснить соотношение между: производством и потреблением, накоплением и потреблением, затратами и выпуском продукции, ввозом и вывозом ресурсов, удельным весом и видами инвестиций, секторами экономики, межотраслевыми связями.

Для анализа объема деятельности государственных администраций в первую очередь используется показатель №1 процентного отношения государственных расходов к ВВП. Для проведения различия между внутренним и внешним продуктом в СНС используются два критерия и два способа измерения объема производства - валовой внутренний продукт (ВВП) и валовой национальный продукт (ВНП).

Система Национальных счетов в принципе не свободна от недостатков и имеет различные методы исчисления одних и тех же показателей. Например, ВВП рассчитывается двумя методами: производственным или методом конечного использования. ВВП (GDP), на основании производственного метода, может быть получен как сумма добавленной стоимости всех производственных единиц и чистых налогов. Созданная предприятием добавленная стоимость равна сумме факторных доходов до уплаты налогов.

GDP =W + OS (1)

где

W - сводный показатель заработной платы и других выплат

работникам.

OS - валовая прибыль производственных единиц от текущих операций (включая арендные платежи, платежи по процентам, амортизацию, налоги и прибыль после уплаты налогов).

Метод конечного использования позволяет получить ВВП путем суммирования всех доходов в экономике страны за данный период (факторные доходы плюс косвенные налоги).

GDP=W+ OS + ITS (2)

где

ITS - косвенные налоги за вычетом субсидий (то есть налог с продаж и другие налоги на хозяйственную деятельность, которые предприятия уплатили государству, минус трансферты, полученные предприятиями от государства).

ВВП, рассчитанный методом конечного использования, представляет собой сумму расходов на конечное потребление домашних хозяйств, органов государственного управления (организаций бюджетной сферы) и некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, валового накопления и сальдо экспортно-импортных операций. ВВП по рыночным ценам равен сумме затрат на конечные товары и услуги, то есть расходам на потребление плюс валовые инвестиции плюс чистый экспорт:

GDP=C+I+(X-M) (3), где

С - сумма частных и государственных расходов на потребление,

I - валовые частные и государственные капиталовложения в здания, оборудование и товарно-материальные запасы,

Х - экспорт товаров и услуг,

М - импорт товаров и услуг.

Измерение ВВП по первому или второму варианту приводит к разным результатам, так как существуют разные источники. Поэтому статистические расхождения должны быт минимальными.

Другой критерий, используемый для проведения различий между внутренним и внешним продуктом - валовой национальный продукт (ВНП), основан на признаке собственности. ВНП (GNP) рассчитывается с помощью факторов производства (ресурсов, используемых в процессе производства - земля, труд, капитал), принадлежащих резидентам данной страны внутри и за рубежом. ВНП (GNP) равен ВВП плюс платежи из-за рубежа резидентам за использование факторов производства принадлежащих им и находящимся за пределами данной страны, минус платежи иностранцам за использование принадлежащих им факторов производства, находящихся на территории данной страны. Мерой экономического благосостояния является размер ВНП на душу населения (без учета затрат на досуг).

Разница между ВВП и ВНП называется чистый факторный доход из-за рубежа и может быть положительной или отрицательной.

GNP = GDP +YF (4)

или

GNP = C + I +( X - M) + Yf (5) где

Yf - чистый факторный доход, то есть доход, полученный из-за рубежа с использованием резидентных факторов производства за вычетом использования части дохода на оплату нерезидентных факторов производства.

Источниками измерения ВНП являются:

а) количество ресурсов имеющихся в распоряжении экономики,

б) эффективность с которыми работают производственные факторы,

в) изменение количества применяемых в производстве ресурсов.

Темп роста с которым растет реальный ВНП называют темпом роста экономики. Подсчитано, что если ВНП растет на 2%, то его размер удвоится через 35 лет.

Для отражения суммы валового объема производства и трансфертов из-за рубежа используется понятие валового национального располагаемого дохода (ВНРД). Поскольку чистые трансферты могут быть отрицательными (то есть выплаты трансфертов могут превышать поступления трансфертов), то величина ВНРД (GNDI) может быть меньше, чем величина ВНП.

GNDI = GNP + TRF = C + I +( X - M) + Yf + TRF (6),

номинальный ВВП за какой-либо год равен объему конечного производства товаров и услуг за этот год, выраженного в ценах текущего года. Реальный ВВП отражает то же количество конечных товаров и услуг, но их стоимость при этом измеряется в неизменных ценах базового года. Изменения номинального ВВП могут быть вызваны изменениями цен и/или объемов. Изменения реального ВВП отражают изменения объема конечного производства.

Функции органов государственного управления.

Основными проводниками политики государства являются центральное правительство, юрисдикция которого распространяется на территорию всей страны; правительства регионов, провинций, штатов, имеющих независимые от центрального правительства полномочия на части территории страны; местные органы управления, имеющие самостоятельные полномочия на территории более мелких административных единиц (областных, районных, сельских и т.п.); другие органы национальные власти, выполняющие какие-либо функции в сфере налогообложения и государственных расходов в пределах территории страны.

Органы государственного управления должны выполнять следующие функции:

Во-первых, обеспечение правовой базы и общественной атмосферы, способствующих эффективному функционированию рыночной системы. В данном случае речь идет о предоставлении законного статуса частным предприятиям, определении прав частной собственности, гарантировании соблюдения контрактов. Правительство устанавливает институциональные "правила игры", регулирующие отношения между предприятиями, поставщиками ресурсов и потребителями. Правительство выполняет функции арбитра в экономических отношениях, выявляет случаи нечестной практики экономических агентов и применяет власть для наложения соответствующих наказаний.

Во-вторых, защита конкуренции, которая является основным регулирующим механизмом. Когда монополия заменяет собой конкуренцию, продавцы могут воздействовать на рынок или манипулировать на нем ценами к собственной выгоде в ущерб потребителю и обществу в целом. В данном случае институциональные функции установления контроля над монополией выполняют государственные комиссии по регулированию цен, а также органы, устанавливающие стандарты на предоставляемые услуги.

В-третьих, перераспределение дохода и богатства. Рыночная система создает значительное неравенство в распределении национального продукта, поэтому задача правительства - институциональным путем уменьшить неравенство доходов через осуществление социальных выплат или через модификацию цен, устанавливаемых рыночными силами.

В-четвертых, корректирование распределения ресурсов с целью изменения структуры национального продукта. Издержки перелива возникают тогда, когда производители переносят часть своих издержек на население, издержки их производства оказываются ниже, чем если бы они их не переносили (загрязнение окружающей среды).

В-пятых, стабилизация экономики, т. е. контроль за уровнем занятости и инфляции, а также стимулирование экономического роста. Само по себе государство является “встроенным стабилизатором” экономики, выполняющим не только роль разработчика, но и корректировщика уже задействованных программ.

Экономические операции государственных администраций

Экономические операции государственных администраций классифицируются по двум критериям: а) операции осуществляемые за счет дохода, за счет капиталов и финансовые операции; б) двусторонние операции и односторонние. Оба эти критерия вытекают из комбинации пяти видов следующих операций:

Двусторонние операции за счет доходов (включают со стороны доходов – продажу товаров и услуг, со стороны расходов – расходы на персонал, на приобретение товаров и услуг для государственных администраций).
Односторонние операции за счет доходов (включают расходы, текущие трансферты государственных администраций другим секторам, доходы в виде получаемых трансфертов и налогов).
Двусторонние операции за счет капитала (т.е. расходов связанных с инвестициями).
Односторонние операции на счет капитала ( включают со стороны расходов – трансферты другим секторам связанным с инвестициями, со стороны доходов – полученные трансферты инвестиционного назначения, налоги, оказывающие влияние на капиталы).
Двусторонние финансовые операции ( за счет изменения финансовых активов и пассивов, как доходов, так и расходов)2.

Для обеспечения выполнения правовых норм функционирования рыночной экономики государство создает или изменяет следующие институты: центральный банк, торговые суды, банковский надзор, страховой надзор, антимонопольный орган, комиссии по ценным бумагам и биржам, налоговые администрации.

Любую операцию государственных органов можно рассмотреть как комбина-цию двух потоков определенного вида - один входящий, другой выходящий. Потоки подразделяются на пять категорий:

товары и услуги,
деньги,
нулевой поток или “ничего”,
договорные обязательства с фиксированным сроком других секторов по отношению к органам государственного управления,
договорные обязательства с фиксированным сроком органов государственного управления по отношению к другим секторам.

Т а б л и ц а 1

Матрица операций органов государственного управления

по видам входящих и выходящих потоков

Входящие потоки	Выходящие потоки
	Товары и услуги	Деньги	Нулевой поток	Договорные обязательства других с фиксирован-ным сроком	Договорные обязательства органов управления с фиксированным сроком
Товары и услуги	Бартер	Покупки	Трансферты, безвозмезд-ные средства, дарения	Платежи в счет погашения кредитов в виде товаров и услуг	Покупки, оплачиваемые в форме долговых обязательств
Деньги	Продажи, сборы, дохо-ды от собст-венности	-	Налоги, без-возмездные трансферты и дарения	Платежи в счет погашения кредитов	Заимствование
Нулевой поток	Дарения в виде товаров и услуг	Трансфер-ты, дарения и безвоз-мездные средства	-	Дарение или аннулирование задолженности по ссудам другим	Безвозмездная передача долга органов управ-ления другим
Договорные обязатель-ства других с фиксиро-ванным сроком	Продажи в кредит на договорных условиях с фиксирован-ным сроком или предо-ставление кредитов в форме товаров и услуг	Кредито-вание	Безвозмезд-ное получе-ние долга других	Рефинансиро-вание кредитов	Пополнение капитала предприятий путем выпуска государственных долговых обязательств
Договорные обязатель-ства орга-нов управ-ления с фиксиро-ванным сроком	Погашение долга в фор-ме товаров и услуг Продажа в обмен на го-сударствен-ные дол-говые обяза-тельства	Погашение долга	Аннулирование или безвоз-мездная пере-дача долга одних государ-ственных орга-нов другим	Погашение кредитов в форме госу-дарственных долговых обязательств	Рефинансирова-ние займов

Для построения аналитической схемы, отражающей денежные потоки, рассматриваются две графы: левая показывает поступления органов государственного управления, а правая - их платежи. Каждая графа отражает соответственно потоки, идущие в противоположном направлении. Кроме того, вводятся еще два различия:

а) между текущими и капитальными операциями (здесь охватываются потоки товаров и услуг, нулевой поток);

б) между операциями, производимыми в целях государственной политики, и операциями, производимыми в целях управления государственной ликвидностью (здесь охватываются потоки договорных обязательства других секторов и обяза-тельства самих органов с фиксированными сроками).

Для окончательного построения аналитической структуры в нижней части схемы вводится еще одна строка, отражающая общее влияние, оказываемое всей совокупностью поступлений и платежей органов управления на остатки наличных денежных средств и депозитов. Получившаяся аналитическая схема позволяет выделить шесть основных различий в природе операций органов государственного управления, связанных с денежными потоками, для того чтобы каждая операция была классифицирована по виду соответствующего потока, идущего в обратном направлении.

Аналитическая основа классификации операций органов государственного управления.

Основные различия, на которых строится аналитическая основа для классификации операций органов государственного управления базируются, на следующих понятиях: невозвратные или возвратные платежи и поступления, возмездные или безвозмездные операции, текущие или капитальные операции, финансовые активы или обязательства, операции в целях государственной политики или управления ликвидностью.

Под платежами подразумеваются валовые платежи, а в поступлениях показываются валовые поступления. Платеж или поступление считается возвратным, если возвратный поток имеет форму договорных обязательств с фиксированным сроком. Если обратный поток в виде договорных обязательств с фиксированным сроком отсутствует, то платеж или поступление считается невозвратным. Под различием между понятиями невозвратный и возвратный иногда подразумевается различие между понятиями нефинансовый и финансовый или неопределенный и определенный.

Возмездные операции предусматривают платежи на условиях компенсации, т.е. плательщик получает что-то в обмен. (Невозвратные поступления могут быть возмездными.) Безвозмездная операция не предусматривает получения взамен какого-либо эквивалента: никаких поддающихся количественному определению благ, продукции или услуг в обмен на осуществляемый им платеж плательщик не получает. Безвозмездные операции иногда могут называться односторонними, а возмездные - двухсторонними, тем самым отражается факт наличия или отсутствия компенсирующего потока.

Основой для проведения различия между текущими и капитальными операциями является критерий использования капитальных товаров в процессе производства в течение более одного года, представляя собой капитализированную текущую стоимость будущих доходов. Операции с капиталом включают поступления или платежи, связанные с приобретением, созданием или продажей нефинансовых активов, срок использования которых в производственном процессе составляет более одного года.

Капитальные активы (основной капитал) включают здания, гражданские объекты и оборудование невоенного назначения, а также землю. Валовое накопление основного капитала не включает государственных запасов товаров и состоит из платежей за приобретенные или созданные товары длительного пользования, которые применяются в процессе невоенного производства в течение более одного года.

Чистое накопление основного капитала представляет собой разницу между валовым накоплением основного капитала и его потреблением (амортизацией) за отчетный период.

Среди возвратных операций основное различие проводится между операциями, связанными с возникновением обязательств органов государственного управления по отношению к другим секторам, и операциями, ведущими к возникновению обязательств других по отношению к государственным органам. Такое разграничение необходимо, так как в величине финансовых активов и обязательств органов государственного управления существует значительная асимметрия, побуждающая эти органы пускать в оборот финансовые средства, находящиеся в их распоряжении.

В основе деятельности сектора государственного управления лежит принцип не получения прибыли, а выполнения определенных государственных задач. Проведение государственной политики требует от органов управления не только осуществления прямых невозвратных государственных расходов, но и проведения кредитных операций, ведущих к увеличению их финансовых активов. Однако целью кредитования, осуществляемого государственными органами, является не получение доходов, а решение вопросов экономической политики. Управление имеющимися ликвидными средствами на уровне органов управления субъектов или местных органов может осуществляться также с целью получения максимальной прибыли.

В целях разграничения финансовых активов, используемых для управления ликвидностью, и активов, предназначенных для выполнения государственной политики, операции с ликвидностью должны группироваться с операциями, включающими обязательства органов государственного управления.

В аналитическую структуру входят изменение остатков наличных денежных средств государственных органов между началом и концом отчетного периода, которые отражают общую сумму всех поступлений и платежей за данный период. Отрицательная величина показывает, что платежи превысили поступления. Положительная величина говорит о том, что сумма их платежей меньше суммы поступлений. Изменения остатков наличных денежных средств дают возможность определить:

источник и назначение всех платежей органов государственного управления,
источник и назначение всех поступлений органов государственного управления,
величину и характер всех платежей и поступлений органов государственного управления.

Т а б л и ц а 2

Классификация операций органов государственного управления

по характеру потоков

Поступления	Платежи
текущие	капитальные	капитальные	текущие
Сборы и платежи Поступления от коммерческих продаж	П Продажа капитала	Приобретение капитала	Зарплата рабочих и служащих Приобретения товаров и услуг Проценты
Во з м е з д н ы е
Налоги, Штрафы, конфискации, лицензии, текущие официальные трансферты	Капитальные трансферты из негосу-дарственных источников Официальные транс-ферты капитала	Капитальные трансферты	Текущие трансферты
Б е з в о з м е з д н ы е
Приобретенные в целях управления ликвидностью	Приобретенные в целях проведения государственной политики Выплаты в счет погаше-ния государственных кредитов, выданных в прошлом	Приобретенные в целях проведения государственной политики Валовое кредитование	Приобретенные в целях управления ликвидностью
Ф и н а н с о в ы е а к т и в ы
Заимствование	Погашение долга
О б я з а т е л ь с т в а

Определение национальных приоритетов экономической политики.

Определение национальных приоритетов экономической политики является прерогативой главы государства. Обычно эти приоритеты содержатся в бюджетном послании президента и становятся отправными ориентирами разработки государственного бюджета. Приступая к формированию бюджета на предстоящий год, политики и должностные лица, то есть те кто непосредственно принимает участие в бюджетном процессе, в первую очередь проводят оценку общеэкономических воздействий предложенных главой государства приоритетов фискальной политики. Они ставят вопросы о правильности направления развития экономики, об удовлетворительности темпов этого развития, проводят оценку состояния внешнеэкономических связей, то есть торгового баланса, платежного баланса, состояние валютных резервов и т.д. В результате разработанный государственный бюджет представляет собой отражение того, на сколько правительство стремится установить баланс между экономической эффективностью, социальной справедливостью и индивидуальной свободой, то есть на сколько его реальное содержание соответствует причинам его существования, а именно как средства распределения фондов и бюджетных полномочий, как инструмент экономической политики, как средство для решения правительством социальных задач.

Установление приоритетов экономической политики не может быть эпизодическим фактором, связанным только лишь с моментом подготовки и оглашения бюджетного послания или оглашения национальной доктрины государственных финансов. Это должен быть отлаженный процесс выбора приоритетов. Важное место в нем занимает стратегическая направленность программ государственных расходов, которые рассматриваются в среднесрочной перспективе, поэтому ассигнования должны ставиться в зависимость от достижения этих стратегических целей. На уровне кабинета министров происходит оценка и установление межотраслевых приоритетов; оцениваются альтернативные варианты дополнительных затрат и дополнительной экономии с точки зрения того, как они согласуются с выбранными приоритетами. Отраслевые министерства действуют в условиях бюджетных ограничений, однако в рамках этих ограничений обладают свободой действий в перераспределении расходов. Они обязаны также представлять среднесрочные прогнозы расходов на свои программы и проекты. Такие прогнозы, или перспективные бюджетные предположения, переносятся в будущие бюджеты - при условии неизменности политики. Это значительно снижает издержки и позволяет сосредоточить внимание на изменении стратегических приоритетов, одновременно принимая меры к более рациональному использованию имеющихся ресурсов. Подотчетность обеспечивается практикой регулярных отчетов о результатах или итогах, важной ролью последующей оценки программ и проектов и жесткими рамками бюджетных ограничений, которые делают неизбежным выбор приоритетов.

Базы данных.

Для использования данных в контексте макроэкономического анализа они должны быть экономически структурированы в соответствии с принятой в стране системой отчетности о ведении хозяйственной деятельности.

В США в роли такого контекста выступают Национальные счета доходов и товаров (NIPA). Межведомственная структура Службы управления и бюджета и Бюро экономического анализа Министерства торговли (которые ведут эти счета) в январе месяце каждого года осуществляют “перевод” президентского бюджета в структуру NIPA. Служба управления и бюджета вносит в течение года в данные поправки, чтобы отразить в бюджетных проектировках изменения в политической и экономической ситуации, а также в прогнозах. Данные служат основой для последующего составления экономических прогнозов правительством.

Базы данных осуществляют сбор данных и организуют их в соответствии с так называемыми “функциями”. Согласно функциональной классификации, данные выстраиваются по направлению главной цели. Критерии выделения данных в отдельные категории:

Функция включает в себя направления деятельности, преследующие одинаковые цели и задачи большого государственного значения.
Функция может иметь непреходящее значение для нации, тогда средства выделяются в значительных объемах.
Большинство бюджетных счетов классифицируется по одной функции, по которой можно судить, на что преимущественно они расходуются. Крупные счета, обслуживающие более одной функции, могут подразделяться на более мелкие.
Функциональные направления деятельности относят к той или иной категории в соответствии с целью, которой они служат, независимо от министерства или ведомства, которые ими занимаются.

Срочные и долговременные бюджетные данные

В США к разработке долгосрочных прогнозов приступили в 1971 году, при этом начали собирать и изучать данные по широкому кругу вопросов. Со временем понадобились все новые и новые данные для использования в качестве исходного материала для прогнозирования финансовой ситуации на 5 лет вперед.

Данные, необходимые для исполнения бюджетаВиды данных, подлежащие сбору, отслеживанию, и проверке: - Ассигнования/Бюджетные полномочия

- Обязательства,

- Бюджетные данные по специализированным статьям и отдельным проектам

- Данные для оценки программ финансирования.

Практически все виды охарактеризованных выше данных необходимы для “запуска” и проведения бюджетного процесса. Они лишены одного исключительно важного элемента. Данные, о которых мы не сказали ни слова, это те, которые нужны, чтобы оценить, насколько эффективны различные программы правительства. Вопросы, на которые помогут ответить эти данные:

Кого обслуживает программа?
Насколько эффективно она проводится?
Каковы ее достоинства и недостатки?
Может ли именно с этой программой работать частный сектор или орган управления более низкого уровня?

Для каждой конкретной программы необходимы свои данные. Лучше всего справляется со сбором ведомство, которому поручено сопровождение программы, НО ведь помимо его сотрудников, остальные тоже должны иметь к ним доступ. Вряд ли стоит ожидать, что министерства и ведомства могут быть до конца объективными. Часто те, кто там работает, помогают создавать программы. Следовательно, они не будут оценивать их критически, как бы это делали независимые эксперты.

Проблема "прозрачности" в государственном секторе.

Проблема "прозрачности" в государственном секторе связана с открытостью и гласностью в отношении структуры и функций государственного аппарата, целей экономической политики. "Прозрачность" - беспрепятственный доступ к достоверной, полной, актуальной, доступной пониманию и отвечающей международным стандартам информации о государственных операциях - включая операции за пределами государственного сектора. "Прозрачность" необходима для того, чтобы электорат и финансовые рынки могли правильно оценить текущее и будущее экономическое положение государства.

"Прозрачность" позволяет рынкам определить, какие шаги правительство предприняло в действительности, и сравнить финансовые операции, предусмотренные бюджетами, с фактическими. Поскольку "прозрачность" в бюджетной сфере требует подотчетности, она усиливает демократическое содержание политики и укрепляет доверие граждан к своему правительству.

В апреле 1998 г. МВФ принял так называемый "Кодекс рекомендуемой практики по обеспечению фискальной прозрачности - декларация принципов".

"Кодекс" охватывает весь процесс формирования, исполнения и контроля бюджета. Он содержит четыре подраздела: "Четкость в распределении ролей и обязанностей", "Общедоступность информации", "Открытость процесса подготовки и исполнения бюджета и отчетности по бюджету" и "Независимый контроль состоятельности"3. В каждом из этих подразделов перечислены основные принципы, которые странам рекомендуется придерживаться.

Государственный сектор должен быть ясно отличим от остальной экономики, внутри государства должны быть четко определены роли в сфере политики и управления.
Должна существовать четкая административно-правовая структура управления в бюджетной сфере.
Полная информация о прошлых, текущих или предполагаемых фискальных мероприятиях государства должна быть достоянием гласности.
Принять публичное обязательство о своевременном опубликовании налогово-бюджетной информации.
В бюджетной документации должны указываться цели фискальной политики, макроэкономические условия, политика, положенная в основу бюджета, и возможные фискальные факторы риска.
Классификация и форма представления бюджетных предположений должна облегчать анализ политики и процедуру отчетности.
Должны быть четко определены процедуры исполнения бюджета и контроля за расходами.
Бюджетная отчетность должна быть своевременной, всеобъемлющей и достоверной; в ней должны быть указания на отклонения от бюджета.
Состоятельность фискальной информации подлежит независимому гласному контролю.

В "Кодексе" говорится о национальном ревизионном ведомстве, которое, по решению законодательного органа, уполномочено своевременно докладывать законодателям о финансовой состоятельности государственных счетов. Таким ведомством в РФ является Счетная палата.

1СНС используется в странах с рыночной экономикой уже несколько десятков лет(с 1968 года). В тех странах, где ранее применялось централизованное планирование использовалась Система материального продукта, в рамках которой показателем совокупного объема производства служил чистый продукт материального производства (ЧПМП). Своим происхождением ЧПМП был обязан таблицам "затраты-выпуск", которые составляли основу централизованного планирования. Различия между ЧПМП и ВВП, в основном, состоят в том, что в первом не учитывалась амортизация и значительная часть добавленной стоимости сектора нематериальных услуг.

2 Antuano Maruni I.,Fuentes Prosper V., Jordan Garduf J. La Ploltica Presupuestaria.\\ Poltica economica y actividad empresarial. Valencia. 1999. p.233.