Введение
Начало XXI в. характеризуется активным процессом становления новой российской государственности, адекватным современному уровню развития общества цивилизованных институтов государственного управления и местного самоуправления.
Процесс этот идет в очень сложных условиях. Прежняя машина советского государственного управления разрушена, а институты нового демократического государственного управления и местного самоуправления, институты гражданского общества, механизмы их функционирования и взаимодействия еще только создаются. Само же российское общество переживает глубокий кризис, охватывающий власть и управление, экономику и социальную сферу, политику и мораль, государственное устройство и межнациональные отношения, другие сферы жизни.
Поиск путей становления новой российской государственности предполагает глубокое изучение учеными-обществоведами и практическими работниками современной российской действительности, определение разнообразных причин, детерминирующих те или иные негативные процессы, выявление способов их устранения и ростков нового, прогрессивного, заслуживающего внимания и поддержки, проведение большой научно-объективной практической работы по созданию эффективных институтов власти и гражданского общества, свободной рыночной экономики, демократической политики, правового государства.
Большое значение в этом отношении имеет и изучение накопленного огромного зарубежного опыта, причем не только высокоразвитых индустриальных, но и бывших социалистических стран, более или менее успешно решающих новые проблемы государственного строительства, социально-экономического и политического развития.
Особенно важен отечественный исторический опыт.
Российскому государству более тысячи лет, и все это время развивалось государственное и местное управление, у истоков которого стояли древнерусские князья Владимир Святитель (Владимир Красное Солнышко), Ярослав Мудрый и Владимир Мономах. История сохранила знаменитую дворцовую тетрадь — царскую кадровую картотеку и другие документы известного реформатора государственного управления Ивана IV Васильевича. Особенно большую роль в реформировании государственной и местной власти и управления сыграли Петр I, Екатерина II, Александр II, известные реформаторы управления М.М. Сперанский, П.А. Столыпин, С.Ю. Витте и другие. Начатая в 1864 г. земская реформа подняла крестьянскую Россию с колен, создала условия для новых радикальных реформ и превращения страны в могущественную мировую державу. Опыт земства содержит немало поучительного для поиска путей развития творческой инициативы, самоуправления и самоорганизации населения.
Нельзя не учитывать также позитивный и негативный опыт, приобретенный после 1917 г., когда в ходе двух революций прежние государственные институты, традиции, система государственной службы были заменены новыми. На обломках имперской российской государственности началось создание принципиально иной государственной системы, основанной на Советах трудящихся, идеологическом и политическом диктате, которая знала свои взлеты и падения. Учатся, как известно, не только на успехах, но и на ошибках.
После августа 1991 г. и особенно октября 1993 г. принимаются меры, чтобы как можно быстрее перейти к новой модели государственного, местного управления и самоуправления, преобразовать и создать заново государственную и муниципальную службу.
Центральное звено этой проблемы — кадры. Они — лицо власти. Современная власть России нуждается в новом поколении кадров, особенно чиновников государственного управления и местного самоуправления.
Для выполнения этой задачи развернута большая работа по созданию системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Ее основу составляют сейчас специализированные учебные заведения: Российская академия государственной службы при Президенте РФ; Академия народного хозяйства и Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации; региональные академии и институты государственной службы РАГС при Президенте РФ, которые уже в ближайшей перспективе будут ежегодно обеспечивать выпуск около 3 тыс. молодых специалистов с высшим образованием в области государственного и муниципального управления, до 7 тыс. госслужащих, прошедших переподготовку, и до 30 тыс., повысивших квалификацию.
Эти специализированные учебные заведения, особенно региональные академии и институты государственной службы, развиваются не только как учебные заведения, но и как одно из существенных звеньев механизма разработки и реализации единой кадровой политики Российского государства, механизма оценки, отбора, подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, продвижения руководящих работников государственной службы и органов местного самоуправления, становления и совершенствования российской государственности на основе новой Конституции Российской Федерации.
В систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для государственной и муниципальной службы входят также филиалы (отделения, факультеты, учебно-консультационные пункты) региональных академий государственной службы, учебные заведения субъектов Федерации (Башкирская академия управления, центры и курсы переподготовки и повышения квалификации работников органов государственного управления при большинстве субъектов Федерации и др.), а отчасти также около ста факультетов и отделений в высших учебных заведениях Минобразования России, готовящих специалистов по государственному и муниципальному управлению.
В 2000 г. Госкомвуз РФ утвердил новый государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования по специальности 06.10.00 «Государственное и муниципальное управление». Он предполагает обязательное изучение «Истории государственного управления в России» как общепрофессиональной дисциплины.
В соответствии с требованиями этого Госстандарта и подготовлен преподавателями Северо-Кавказской академии государственной службы предлагаемый учебник. В основу ее положены специальные курсы лекций, в течение последних лет читаемые в СКАГС, а также учебно-методические материалы кафедры истории и философии, разработанная ею рабочая программа новой учебной дисциплины.
Авторский коллектив выражает надежду, что данная работа позволит читателям глубже осмыслить российский опыт государственного управления, логику его развития в единстве с прогрессом общества, во взаимодействии всей совокупности объективных и субъективных, внутренних и внешних факторов, в конкретно-исторических условиях; понять, чем были вызваны к жизни, как функционировали, как и почему развивались, реформировались, исчезали (заменялись) различные системы государственного управления в России княжеская великокняжеская, царская, императорская, либерально-демократическая, советская; как и почему именно так заменена советская система современной системой государственного управления и самоуправления.
При этом авторы стремились также раскрыть характер, сущность, противоречия, степень эффективности, конкретные результаты, политические и социально-экономические последствия, позитивные и негативные уроки каждой из существовавших в России систем государственного управления.
Надеемся, что учебник позволит читателям не только обогатить свои научно-теоретические познания, но и поможет им лучше разбираться в проблемах становления и развития современной государственной системы управления и самоуправления в России, успешнее решать проблемы совершенствования и повышения эффективности управления с учетом исторического российского опыта.
В.Г. Игнатов, ректор Северо-Кавказской академии
государственной службы, заслуженный деятель науки РФ,
доктор экономических, наук, профессор
Глава 1
Научные основы изучения
истории государственного
управления в России
(Вместо введения)
Актуальность изучения истории государственного управления
Теоретико-методологические аспекты
Предмет и задачи учебного курса
Актуальность изучения истории
государственного управления
История России, ее государства — это исторический опыт народа, его социальная память, которая циркулирует в обществе, в том числе в виде монографий, брошюр и статей. В них содержится ответ на вопрос о причинах вызревания кризисов в обществе и путях их преодоления.