Александр III: новая частичная централизация

В период правления Александра III отмечается очередное изменение баланса "центр — регионы" в пользу центра. Очевидно, что эта тенденция стала реакцией на земские реформы Александра II, рост децентрализации и региональных свобод. Создание земств было одной из самых крупных уступок Российской империи региональным элитам и интересам. Региональные политические амбиции стали усиленно расти, одновременно с ростом как демократических настроений, так и обшей политической нестабильности в государстве (включая развитие левого движения). Политика Александра III, ассоциируемая с "контрреформой", имела свою проекцию в региональной политике.

Во-первых, создаются новые институты особого централизованного управления нестабильными территориями.Ранее для этих целей использовался институт генерал-губернатора, или наместника. Этот институт продолжает существовать и в конце XIX в. Генерал-губернаторства были характерны для инокультурных окраинных территорий (Финляндское, Варшавское, Виленское, Кавказское, Степное, Туркестанское) и слабо освоенной восточной периферии (Иркутское, Приамурское). Отчасти этот опыт использовался для столичных регионов (Московское и, с оговорками, Киевское). Но теперь центр развивает саму концепцию особого управления территорией, придавая ей юридическое оформление. В 1881 г. вводитсяинститут исключительного положения, который имеет два уровня — усиленной или чрезвычайной охраны. Центр получает право создавать "временно и в случае необходимости особый порядок управления для водворения полного спокойствия и искоренения крамолы". Режим усиленной охраны дает региональному руководителю право закрывать собрания, торговые и промышленные организации, запрещать газеты, арестовывать, высылать или штрафовать бунтовщиков. Режим чрезвычайной охраны передает всю власть генерал-губернатору или другому специально назначенному администратору. В развитие этой тенденции в 1892 г. вводится третий по силе режим особого управления — военное положение: вся полнота власти передается военным и их учреждениям.

Во-вторых, продолжаетсяразведение институтов выборного самоуправления на местах и судебной системы. В рамках судебной реформы была сохранена выборность местными самоуправленческими структурами мировых судей. При Александре III регионы лишаются и этой возможности. 12 июля 1889 г. вместо мировых судов возникает институт земских начальников.Они представляют местную дворянскую элиту, но назначаются губернатором и утверждаются министром внутренних дел (земские начальники обычно назначались по несколько человек на уезд, отвечая за определенные волости внутри уезда). Губернаторы осуществляют надзор за их деятельностью (возглавляя специальное губернское присутствие) и могут инициировать их смещение с должности.

Административная и судебная власти на местном уровне соединяются в лице подконтрольного центру земского начальника. Последний назначает волостных судей, получает право отменять приговоры сельских и волостных сходов, утверждать или отстранять от должности выборных крестьянами лиц, налагать на крестьян административные взыскания, приговаривать их к аресту и штрафу. Земский начальник осуществляет надзор за крестьянским самоуправлением, следит за расходованием мирских капиталов, занимается вопросами хозяйственного благоустройства и общественного порядка, наблюдает за нравственностью и поведением крестьян.

Появление земских начальников свидетельствовало о стремлении центра усилить контроль на самом низовом — волостном уровне после освобождения крестьян и в результате развития крестьянского и земского самоуправления на местах. Как результат, судебные функции на уровне волости были изъяты у местных выборных лиц и переданы местным же, но назначенным чиновникам, которым одновременно был поручен общий надзор. Выборный мировой суд функционирует на том этапе лишь в столицах и шести крупных городах (в остальных городах судьи назначаются министерством юстиции).

При этом крестьянское самоуправление, введенное при Павле, сохраняется. Базовой административной единицей является волость, которая делится на сельские общества. В последних проводятся сельские сходы и избираются сельские старосты. На волостном уровне собирается волостной сход (в него входят все должностные лица и выборные от каждых 10 дворов), действуют волостной старшина, волостное правление (старшина, сельские старосты, сборщики податей) и волостной суд.

В-третьих, ограничивается сфера компетенции земств.В 1890 г. земства лишились продовольственного дела. Распространение земств по стране шло отнюдь не последовательно. Так, в 1882 г. было отменено земство на Дону, которое просуществовало семь лет.

В-четвертых, развивается огосударствление земства. Институт земств почти не отделяется от централизованного государственного управления. Сотрудники земских управ становятся государственными чиновниками, управы получают класс должности и несут ответственность перед государственной администрацией. Губернатор имеет право властного надзора за целесообразностью деятельности земских учреждений (надзор осуществляется через губернское по земским делам присутствие). На уровне уездов с 1890 г. губернатор утверждает не только председателя управы, но и ее членов.

В-пятых, усиливается влияние дворянства как главной опоры центра в региональной элите. Стремясь ограничить политический вес иных региональных групп, центр намеренно увеличивает присутствие дворян в земских учреждениях. В результате переделки земского положения 12 июня 1890 г. гласные уездных собраний избираются уже не всем уездом, а по отдельным группам. Определяются три категории выборщиков — дворяне-землевладельцы, общинные крестьяне (не являющиеся собственниками земли) и прочие. При этом крестьяне имеют право только определять своих кандидатов, а выбирает их губернатор. Ценз для дворян был снижен, в то время как для мешан — повышен.

В-шестых, происходит огосударствление городского самоуправления. Городской голова также становится государственным чиновником. Для контроля на губернском уровне действует губернское по городским делам присутствие. Расстановка сил в городском самоуправлении тоже выправляется в пользу традиционной аристократии: в результате пересмотра городового положения 11 июня 1892 г. налоговый ценз на избирателей заменяется на имущественный, что было невыгодно торговцам и промышленникам.

2.10. Николай II: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"

В конце своего существования Российская империя сталкивается с множеством вызовов. Одним из них является растущие политические амбиции на региональном уровне, выразителями которых становятся земства. Попытки центра ввести ограничения на деятельность земств, включить их в централизованную государственную систему управления имели свой обратный эффект, поскольку усилили консолидацию радикально настроенных земских деятелей и их настрой на борьбу. Земства пытаются стать полноценной региональной властью и, в частности, добиваются права на законодательную деятельность.

Региональное самоуправление оказывается в эпицентре самых принципиальных дискуссий. Допустив его развитие в 1864 г., царская власть всячески пытается его ограничить, опасаясь неконтролируемой деятельности и связанных с этим опасностей для политической безопасности империи. Деятельность Николая II позволяет говорить о продолжении тенденций, заданных его предшественником: дальнейшее развитие земства воспринимается как опасность для самодержавия.

В начале XX в. центр предпринимает ряд действий, продолжающих политику ограничения земств, особенно в экономической сфере. Продовольственное дело переходит в ведение региональных правительственных структур (губернские и уездные присутствия по крестьянским делам). В 1900 г. выходит запрет на повышение земских сборов выше определенной нормы. В 1902 г. земствам запрещают сбор статистических сведений о земельных имуществах.

По инерции распространение земской реформы в регионах России на том этапе продолжается. В 1903 г. земства были введены в шести западных губерниях, а также в геополитически неустойчивых Ставропольской, Астраханской и Оренбургской губерниях, находившихся на границах с Кавказом и Центральной Азией. Однако полномочия этих земств были изначально урезаны.

Несмотря на введение ограничений, земское движение продолжает развиваться на местах и становится важным политическим субъектом в стране. Земства консолидируются, создавая общероссийское лобби, выступающее за развитие демократических процессов и самоуправления на местах. Примечательным событием стал съезд земских деятелей в Петербурге в 1904 г. Земцы выступали за восстановление аутентичных земств в версии 1864 г., их подлинную самостоятельность и распространение на всей территории страны. Действия и выступления центральных властей показывают, что центр на том этапе не стремился развивать земские учреждения, но опасался негативной реакции элиты на их свертывание. Это неудивительно, поскольку нестабильность в стране нарастала, и в 1905 г. произошла первая русская революция. Прошедший в 1905 г. в Москве второй земский съезд вновь выдвинул целый ряд требований (в том же году в Москве прошел и третий съезд): среди них была отмена административной власти земских начальников.

В целом земцы лоббировали развитие российского парламентаризма и непосредственное участие представителей земств в парламентской деятельности. В результате им удалось обеспечить свое представительство на уровне центра: губернские земские собрания получили право делегировать по одному своему представителю в созданный в 1906 г. Госсовет. Таким образом, впервые в российской истории было создано определенное, хотя и слабое, представительство регионального самоуправления в общегосударственных политических структурах.

В сложившейся ситуации центр проводит непоследовательную политику, поскольку его отношения с регионами становятся менее сбалансированными, а управляемость по разным причинам снижается. Ощущая определенную конкуренцию со стороны земств на местах, центр продолжает усиливать институт губернатора. В деятельности губернатора увеличивается силовая составляющая. С 1904 г. губернатор стал председателем "особого совещания", в состав которого, в частности, вошли начальник губернского жандармского управления и прокурор окружного суда.

В тоже время центр идет и на уступки, пытаясь время от времени "выпускать пар". Правовое оформление влияния земств на общегосударственном уровне (в Госсовете) является важным критерием признания этой структуры центром в качестве политического партнера. В рамках земств были сделаны уступки крестьянам: в 1906 г. отменено назначение губернатором гласных от крестьян в земствах с восстановлением уездного избирательного съезда от сельских сообществ. Таким образом, был восстановлен один из элементов изначальной земской реформы Александра II.

Наконец, в 1912 г. было отменено еще одно "контрреформаторское" решение Александра III — в связи с восстановлением института мировых судей. Уездные земские собрания и городские думы вновь получили право выбирать мировых судей в губерниях (ограничителем со стороны центра стало назначение председателя мирового съезда министром внутренних дел). Но государство действовало постепенно, распространяя реформу от губернии к губернии. Мировые судьи были введены до войны в 13 губерниях, а к 1917 г. — в 20 губерниях. Соответственно, институт земских начальников был ослаблен, у них изымались судебные функции.

Неустойчивость растет и в отношениях центра с автономными государственными образованиями. Именно при Николае II центр впервые начинает проводить откровенно жесткую политику в отношении Финляндии. В 1899 г. царь присвоил себе право издания законов для Финляндии без согласования с сеймом. В 1903 г. генерал-губернатор получил здесь чрезвычайные полномочия. Но в 1905 г. на фоне Первой русской революции власть пошла на уступки: Николай II подписал манифест об отмене всех законов, принятых им после 1899 г. В 1906 г. сейм принял и царь утвердил новый сеймовый устав (порядок избрания сейма и пр.), определяющий основы политической системы в автономии. В 1910 г., однако, вышел новый царский указ, обозначивший тенденцию к ликвидации автономии. Финляндия практически оказалась в том положении, в котором на протяжении десятилетий находилась Польша.

На этом фоне в России отмечается активное развитие национальных движений, выступающих за автономию своих регионов. Популярность в этих движениях получают идеи федерализма, который обычно понимается в контексте обретения национальными окраинами политической автономии. Такие движения появляются уже не только в Польше, но и на Украине, в Закавказье, Центральной Азии и др. Их развитие существенно подтачивает политическое единство империи и легитимность самодержавной власти, явно не справляющейся с многочисленными политическими и региональными вызовами.

В целом на закате Российской империи в системе "центр — регионы" отмечается явное нарушение баланса, что стало одним из стимулов для последующих революционных изменений.

3. Отношения "центр — регионы" в советский период