Губернские учреждения.

В период Империи старомосковское выражение "со-товарищи" приобрело особый институциональный смысл. Товарищи, иначе соратники начальствующего лица, составляли ближайший круг его помощников, назначение которых, кстати, подлежало ведению той власти, которая назначила само начальствующее лицо. Нередко товарищам начальника при назначении поручалось ведать отдельным от компетенции их патрона кругом вопросов, хотя в общем смысле они предназначались именно в помощь, с той целью, чтобы их руководитель сам распределил между ними обязанности. Именно благодаря во многом неформальности отношений между начальником и его заместителем, обусловленных исторической традицией, в России вплоть до 1917 г. последних продолжали именовать "товарищами". Например, заместитель министра тогда назывался "товарищем министра".

 

* * *

 

Товарищем или порутчиком губернатора был вице-губернатор, должность которого появилась практически одновременно с должностью самого губернатора. Первоначально вице-губернатору поручалось иметь надзор за отдельными ветвями губернского управления, нередко он управлял непосредственно провинциями в составе весьма тогда обширных губерний. Однако в 1736 г. его положение более или менее укрепляется и он прочно занимает место второго лица в губернии. Произошло это, напомним, потому, что в указанном году губернаторам начинают назначать на постоянной основе специальный штат помощников, из которых к 1775 г. формируется самое важное губернское учреждение, а именно губернское правление, каковое с указанной даты формально возглавил губернатор (ст. 94 Уч. губ.). Вице-губернатор заседал в Казенной палате (ст. ст. 12, 117 Уч. губ.) Таким образом, вице-губернатор полностью взял на себя финансовое управление губернией. Должность вице-губернатора соответствовала 5-му классу (статский советник) Табели о рангах (ст. 48 Уч. губ.).

До 1775 г. немаловажным органом управления являлась губернская канцелярия в качестве органа, подчиненного непосредственно власти губернатора. Канцелярия формировалась из прежнего аппарата дьяков, состоявших при местных властях еще в московский период. На это, кстати, указывает название одного из актов, которым регламентировалась деятельность этого бюрократического органа: Наказ земским дьякам 1720 г. Губернская канцелярия подразделялась на столы (так назывались тогда отделы ведомств), работу которым распределял сам губернатор, он же назначал служебный персонал канцелярии, хотя законодатель старался сохранить это право за Сенатом (Указ 1737 г.). В дальнейшем старый бюрократический принцип узковедомственного подхода взял свое, и губернская канцелярия не была вовсе упомянута в Учреждении для управления губерниями, но сохранилась вплоть до упразднения должности губернатора.

Начиная со второй половины XVIII в. губернская канцелярия представляла собой орган непосредственной власти губернатора. Возглавлялась она правителем канцелярии и разделялась на специальные отделения (столы) во главе со столоначальниками. Чиновников в ней ниже 8-го класса по Табели о рангах назначал непосредственно губернатор. По ведомственной принадлежности, а не по штату к ней прикомандированы были два чиновника по особым поручениям: один из них старший, другой младший (ст. ст. 461 и 462 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). Канцелярия была просто необходима губернатору для письмоводства по огромному кругу дел, входивших в его компетенцию.

Из правительственных органов управления на уровне губернии в первую очередь заслуживает упоминания губернское правление. Именно оно согласно определению закона являлось подобием правительства регионального уровня: "Правление губернии есть то место, которое управляет в силу законов именем Императорского Величества всею губерниею, обнародует и объявляет повсюду в подчиненных оному областях законы, указы, учреждения, повеления и приказания Императорского Величества и выходящие из Сената и из прочих государственных мест на то власть имеющих" (ст. 95 Уч. губ. 1775 г.). Именно эта статья екатерининского акта послужила источником ст. 446 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г. Однако в реальности значение губернского правления может быть оценено в основном как орган совещательный при губернаторе.

К первоначальной функции правления следует отнести разрешение вопросов общего надзора (ст. 96 Уч. губ.) и оказание помощи в губернском исполнительном производстве, под которым понималась обыкновенная канцелярская процедура, еще и сейчас называемая в современном аппарате "исполнением бумаг". В XIX в. во время реформирования местного управления в 1845 г. и особенно в 1865 г. губернское правление получило более самостоятельное положение через передачу в его компетенцию особого круга вопросов. Изменен был и состав правления за почти полувековое свое существование. Вначале в него входили: губернатор (генерал-губернатор), два губернских советника (асессора), вице-губернатор, губернский прокурор, губернский стряпчий казенных дел, губернский стряпчий уголовных дел (ст. ст. 94 и 104 Уч. губ. 1775 г.). В конце XIX в. губернское правление состояло из губернатора, вице-губернатора, советников, губернского врачебного инспектора, губернского инженера, губернского архитектора, губернского землемера, асессора (ст. 442 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). При рассмотрении правлением особых мер по отдельным вопросам его присутствие расширялось за счет представителей от органов, обычно осуществлявших управление данными делами; например, при рассмотрении губернским правлением мер, касающихся дворянства, на его заседания (в общее присутствие) приглашались губернский и уездные предводители дворянства; при рассмотрении вопросов об управлении казенным имуществом приглашался управляющий казенной палаты и губернский чиновник Министерства уделов.

Компетенция губернского правления была весьма широкой (Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.):

- обнародование законов и указов;

- надзор за повсеместным исполнением законов;

- обращение к другим правительственным учреждениям в губернии;

- дела по охране общей безопасности, например поимка беглых преступников, пресечение нищенства и бродяжничества;

- дела по охране народного здравия;

- строительные и дорожные дела;

- общие административные дела;

- дела по судебной части.

Правление под председательством губернатора до 1864 г. рассматривало судебные дела по бесспорным взысканиям. Здесь же следует учитывать и то, что после 1890 г. губернское правление в лице губернского присутствия превратилось в судебно-административный орган, совмещающий в себе одновременно как судебную, так и административную власть по судебному же управлению.

Далее, следующим органом местного управления, предусмотренного Уч. губ. 1775 г. и сохранившегося вплоть до 1917 г., была казенная палата. Палата, по определению закона, была не чем иным, как "соединенным департаментом Каммер- и Ревизион-коллегий" (ст. 118 Уч. губ.). Позднее палата превратилась в обыкновенное местное отделение имперского Минфина. Структура палаты за время ее существования также пережила серьезные изменения. Так, если вначале она возглавлялась вице-губернатором, то после 1837 г. ее возглавил уже особый управляющий. Кроме того, первоначально в ее состав входили: директор экономии и домоводства, советник, два асессора, губернский казначей. После 1892 г. состав палаты был иной: начальники отделений (общим числом три отделения), секретарь, чиновник особых поручений, архивариус, экзекутор, в нерусских губерниях по штату полагался переводчик. Необходимо заметить, что согласно ст. 122 Уч. губ. "уездные казначеи подчинены казенной палате, которая их погодно и при смене считает и их счета проверяет". Позднее казначейство на местном уровне было представлено губернским и уездными казначействами (ст. 1072 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1876 г.). Казначейства подчинялись ведению Министерства финансов.

Главный предмет ведомства казенной палаты, в чем ей оказывали прямое содействие казначейства (ст. 123 Уч. губ.; ср. ст. 136 Там же), заключался в сборе государственных налогов и податей (ст. 119 Уч. губ. 1775 г.). Причем необходимо указать, что сама палата эти налоги не собирала, их собирали казначейства, палата же имела надзор за сбором налогов (ср. ст. ст. 136, 138 Уч. губ. и ст. 1035 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). Сравнение это небезынтересно, так как здесь мы видим довольно хороший пример своеобразного доверия государства своему населению. De iure казначей не имел власти собирать налоги, он их обязан был только учитывать и хранить. Налоговые суммы должны были добровольно уплачиваться населением (ст. 138 Уч. губ.). Порядок сбора был, таким образом, явочным, почти современным и цивилизованным, разъезд налоговых чиновников по налогоплательщикам был прекращен раз и навсегда.

Важно указать, что Министерство финансов имело в губерниях также еще один уполномоченный орган по сбору акцизов (ст. ст. 1 и 2 Уст. обак. сб. Т. V Св. зак. изд. 1893 г.). Акцизное губернское управление было учреждено в 1861 г. по весьма жизненному для России вопросу; в этом году, как известно, была отменена винная монополия, до этого представленная в виде винной регалии, подлежащей откупу. Акцизные сборы <1> исторически составляли весьма большую часть государственного бюджета, поэтому государство было крайне заинтересовано в эффективной деятельности подобных учреждений. В частности, заинтересованность государства выражалась в том, что акцизные чиновники были самой высокооплачиваемой категорией служащих в России. Важно отметить и то, что губернское акцизное управление подчинялось только министру финансов (ст. 21 Уст. об ак. сб. Т. V Св. зак. изд. 1893 г.). В состав этого органа входили: управляющий, необходимый штат ревизоров и техников, чиновники по судебной части, контролеры и надсмотрщики за акцизным сбором. Имеет смысл отметить, что именно акцизное управление следило за качеством традиционного для России горячительного напитка - водки.

--------------------------------

<1> Акцизным сбором в России помимо водки (алкоголя) облагались табак и сахар, довольно долго держалась соляная монополия, введенная Петром и отмененная только в середине XIX в.

 

По учреждении в 1837 г. Министерства государственных имуществ в ведомство этого органа перешли управление казенными крестьянами и непосредственный надзор за казенной недвижимостью на местах, в связи с чем в 1838 г. на местном уровне учреждается управление государственных имуществ.

Наконец, надо отметить, что общее совершенствование государственного аппарата Империи в XIX в. привело к сосредоточению общих контрольных функций в лице центрального ведомства - Государственного контроля. Как отмечают исследователи, ведомство Государственного контроля во многом складывалось из контрольной и надзорной функции губернских казенных палат, постепенно от них передаваемых в местные же органы, в свою очередь объединенные в 1836 г. в рамках единого, центрального бюрократического органа. Государственный контроль с самого момента своего появления рассматривался в качестве отдельного министерства. Существенное уточнение компетенции этого учреждения состоялось в 1866 г., когда оно получило право формальной финансовой ревизии всей отчетности всех органов государственной власти и управления Империи, в связи с чем в указанный год на местах появляются отделения Государственного контроля в лице так называемых контрольных палат (ст. 1134 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). Контрольная палата состояла из управляющего, помощника управляющего, старшего и младшего ревизоров, их помощников, секретаря, журналиста (ведущего журналы (протоколы) заседаний палаты. - М.И.), счетных чиновников. Важно указать, что палата проверяла не только законность расходования средств, но и их целесообразность.

При губернском правлении состоял также ряд иных присутствий, председателем которых был губернатор или уполномоченное им лицо. К таковым относились: присутствие по воинской повинности (учреждено в 1874 г. ввиду введения Воинского устава, регламентировавшего всеобщую воинскую повинность), губернский статистический комитет под руководством особого председателя, губернский и уездные училищные советы под председательством губернского и уездных предводителей дворянства и ряд других.

Однако местное управление, как мы его понимаем, не исчерпывалось только лишь губернскими учреждениями, согласно ст. ст. 16 и 17 Уч. губ. в губерниях учреждались особые административные единицы под названием уездов, которым полагалось свое уездное управление под контролем властей губернских. Однако приходится признать, что до 1775 г. этот уровень управления представлен был в основном воеводами с подчиненным им штатом чиновников. После указанной даты уезды управлялись сословными органами местного дворянства. После 1861 г. их место заступили волостные учреждения крестьян и уездное земство, последнее, как известно, относится уже к органам местного самоуправления.