Общие тенденции развития.

Период Империи в отечественной литературе однозначно охарактеризован как период расцвета бюрократизма и централизации в управлении страной. Другой, казалось бы, неизбежный вывод, который вытекал из этого определения, заключался в наличии жесткой и строго иерархической системы органов управления, что, однако, не относится к самому типу власти. Вместе с тем давно уже было замечено, что подобная картина совершенно далека от истины. Российская империя ни в один из своих периодов двухсотлетней истории так и не смогла стать окончательно жестко унитарным государством с единым центром управления. Наоборот, все время ее существования можно наблюдать своеобразное соревнование и на государственном и на местном уровнях двух противоположных тенденций: централизации и децентрализации. Несмотря на прилагаемые усилия в пользу той или другой, ни одна из них - так и не приобрела главенствующего положения, судя по всему, они находились в стабильном равновесии по отношению друг к другу, что во многом может считаться самостоятельной тенденцией в местном управлении периода Империи.

Такая своеобразная тенденция зародилась уже при основании Империи. П.Н. Милюков совершенно верно указал, что реформа местных учреждений при Петре Великом повлекла за собой резкую децентрализацию управления [Милюков. 1892. С. 531]. Преемники Петра снова сделали упор на централизацию, что, однако, им в полной мере сделать так и не удалось; фактически пришлось восстанавливать старую, еще московскую систему управления с вкраплением в нее административных начал, выработанных петровской реформой. Причем в начале века децентрализация учреждений выражалась не только в создании автономных от политического центра властных и вполне самостоятельных единиц, но и в том, что при Петре впервые в России была заложена основа к участию сословных учреждений в деле государственного управления.

В литературе этот факт почему-то принято оценивать положительно, так сказать, как прогрессивный, хотя внимательному исследователю, ясно, что тот сословный порядок управления, который был принят в России, на самом деле превращал сословия в государственные органы управления. Существующие в России сословия не были противопоставлены государству с самого начала своего возникновения, следовательно, они не отражали и не могли отражать тот индивидуалистический дух частности, который имеет форму произвола отдельной личности, пусть и собранной корпорацией. Отсюда слабость демократии как фундаментального условия общества в России.

В период правления до Екатерины II тем не менее эти тенденции еще сказывались, правда, не столь ярко и от этого не столь опасно, не случайно поэтому дворянство (дворянская по преимуществу историография) так не любило эпоху правления Анны Иоанновны - именно в это царствование состоялось своеобразное возвращение старомосковского духа управления, когда дворянство наказывалось наравне со всеми остальными людьми в государстве, причем без всякого внимания к тому, что шляхетство уже начало себя мыслить в этот период как особое, т.е. благородное, сословие. При Елизавете мы наблюдаем мероприятия правительства, направленные к смягчению духа предыдущего царствования и от этого столь приятного дворянству, не случайно ее царствование называлось в литературе "золотым веком". Вместе с тем старомосковские принципы воеводского управления, особенно в так называемых городовых областях, продержались в России вплоть до введения в 1784 г. Учреждения для управления губерниями Всероссийской Империи 1775 г.

Реформа областных учреждений при Екатерине II во многом совпала с возобновлением политики децентрализации Петра I. При Екатерине практически исчезают органы центрального отраслевого управления (так называемые коллегии), ведомство которых переносится на губернские учреждения. Так, ведомство Каммер- и Ревизион-коллегий переводится в губернские казенные палаты, Юстиц-коллегия превращается в губернские палаты уголовного и гражданского суда. Причем последняя согласно ст. 115 Уч. губ. представляет собой соединенный департамент Юстиц- и Вотчинной коллегий. Центральное управление, таким образом, низводится на уровень местного. При этом правительство снова повторяет опасные заблуждения Петра - вводит участие сословных учреждений в местное управление, но уже на более прочной основе, издав специально для этого две Жалованные грамоты: дворянству и городам.

При Павле и особенно при Александре I положение резко меняется, и это несмотря на заверения Александра, что править он будет "по заветам бабки своей". Правил он скорее по заветам отца, правда, в более спокойной и приемлемой для дворянства форме. При этих монархах складывается практически современная система центрального управления и при них же возникает так и не решенная до сего дня проблема соотношения между централизацией и децентрализацией в деле местного управления, вернее, допустимого предела того и другого принципа на местах. Одновременно формируется порядок, просуществовавший вплоть до 1917 г.: центральные, по преимуществу великорусские, губернии управляются посредством жесткого полицейского надзора, значительно ослабленного, впрочем, введением в этих же губерниях в 1864 г. земских учреждений, с одной стороны, с другой - установлением различных режимов "благоприятствования" местным особенностям. Кроме того, в значительной степени губернатор - "начальник губернии", по легальному определению, - продолжал оставаться лицом, правившим достаточно автономно, поскольку обладал как значительной дискреционной властью по отношению к населению губернии, так и независимым положением по отношению к центральным органам власти.

Другой характерной чертой, повлиявшей на дело управления местностями, была неопределенность критерия, на основе которого проходило размежевание областей. Может показаться парадоксальным, но в основе административного деления Империи при Петре лежал не экономико-географический фактор, принятый современной наукой рационального районирования территории, а старый фискальный интерес московской эпохи, возведенный в абсолют. Губернии создавались с таким расчетом, чтобы каждый образованный административный округ формировал налогами (оплачивал ими) с доходов своего населения, как сейчас бы сказали, определенную статью государственных расходов.

Екатерининские реформы были не лучше. Критерием здесь было количество населения, поэтому размежевание проходило довольно механистично. В дореволюционной литературе отмечалось, что только область Всевеликого войска Донского имела историческое происхождение - это на всю Империю; хотя истины ради надо заметить, что вопрос размежевания всегда и везде во всех странах представляет собой большую проблему, разрешение которой имеет под собой далеко не всегда исторические основания. Прекрасным примером для иллюстрации этого может служить Франция, разделение которой на департаменты при Наполеоне I похоронило под собой старую, историческую систему деления, сформировавшуюся еще в эпоху Средневековья, при этом были разорваны вековые связи, но одновременно с этим нация была соединена в одно административное целое.