Ограничения и обременения права собственности на земельные участки в границах населенных пунктов

Проблема ограничений права собственности на земельные участки имеет свою специфику на территории населенных пунктов, обусловленную необходимостью достижения баланса частных и публичных интересов при осуществлении правового регулирования землепользования и застройки. Как отмечалось рядом ученых, «город представляет собой особую организацию пространства, в котором, в силу его физической плотности, интеграции функций и динамичности развития, часто возникают проблемные ситуации технического, организационного и социального плана (прокладка магистралей со сносом строений, реконструкция и капитальный ремонт существующего фонда застройки с отселением жильцов, санация, расчистка и благоустройство территории и пр.). При этом типичными становятся многочисленные ситуации, когда частный или групповой интерес препятствует общественно необходимым мероприятиям, и наоборот, под видом общественной необходимости ущемляются права и интересы конкретных горожан и общества».[163]

В дореформенный период, когда существовала лишь исключительная государственная собственность на землю, проблема ограничений прав собственников земельных участков в границах населенных пунктов не возникала в виду отсутствия таковых. С началом земельной реформы возможность правомерного ограничения прав собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов впервые была предусмотрена в ст. 54 ЗК РСФСР 1991 г., согласно которой их права могли быть «ограничены в интересах других природопользователей, а также в случаях, предусмотренных настоящим кодексом и законодательством республик, входящих в состав РСФСР». Однако из данной нормы оставалось совершенно не ясным, во-первых, кем и в каком порядке могли быть ограничены права землепользователей, а во-вторых, почему названные ограничения могли осуществляться только законодательством республик, а не всех субъектов Российской Федерации.

Впоследствии попытка урегулировать основания, порядок и правовые последствия установления ограничений прав на земельные участки была предпринята в Конституции России, а также в земельном и градостроительном законодательстве Российской Федерации и субъектов РФ. Причинами появления соответствующих правовых норм стало осознание представителями органов власти всех уровней теории социальной функции собственности, необходимости ее служения общественным интересам.[164] Однако до настоящего времени в федеральных нормативно-правовых актах отсутствует четкое разграничение понятий «ограничения», «обременения» и «пределы» осуществления правомочий собственников земельных участков.

На наш взгляд, следует согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том, что ограничения права собственности не могут состоять в изъятии из его содержания тех или иных правомочий. При ограничении правомочие, подлежащее ограничению, не исключается из права собственности, но не может быть осуществимо в полном объеме. Поскольку правомочие, подлежащее ограничению, не исключается, а остается в содержании права собственности, при отмене ограничения происходит не новое приобретение этого правомочия, а восстановление возможности осуществления его в полном объеме. В этом заключается существенное отличие ограничения от границ права собственности. Граница указывает, каких полномочий нет в праве собственности; ограничение – какие из входящих в содержание правомочий стесняются (сужаются) в осуществлении. Таким образом, по своей сути ограничения права собственности касаются не права, а лишь его осуществления.[165]

Из этого следует, что разница между пределами (границами) и ограничениями права собственности как правовыми категориями заключается в том, что установление пределов осуществления права собственности не предполагает возможности не собственника вторгаться в сферу юридического господства собственника. Категория ограничения существует, если стеснения собственника обусловлены внешним воздействием, вторжением третьих лиц в сферу юридического господства собственника путем предоставления им возможности осуществления отдельных его правомочий.[166]

На указанное обстоятельство неоднократно обращалось внимание в юридической литературе. Как справедливо указывала М.С. Сотникова, целевое назначение и тесно связанное с ним разрешенное использование земельных участков не являются ограничениями права собственности в силу своей юридической природы. Дело в том, что определение целевого назначения земельного участка предполагает установление пределов (границ) реализации правомочий собственника земельного участка. Никакого сужения его правомочий по причине вмешательства извне не происходит, поскольку изначально ему предоставляется земельный участок с четко обозначенными границами и набором дозволений и запретов по его использованию и охране.

При этом уточнение таких параметров происходит посредством определения параметров и видов разрешенного использования земельного участка. Например, целевое назначение категории земель населенных пунктов заключается в том, что они служат местом размещения жилых, промышленных, общественно-деловых и иных объектов. Правовая конструкция «целевое назначение» более никакой информации не содержит. Непосредственное же использование земель населенных пунктов может происходить только в случае конкретизации целевого назначения применительно к отдельным территориальным зонам и земельным участкам в результате установления для них видов разрешенного использования. Это осуществляется посредством принятия Правил землепользования и застройки (муниципального правового акта), которым осуществляется разделение территории городского округа (поселения) на территориальные зоны, для каждой из которых устанавливается градостроительный регламент. Последний определяет параметры и виды разрешенного использования всех участков, попавших в соответствующую территориальную зону: тип постройки (жилая, общественно-деловая, промышленная), параметры намечаемого строительства (этажность, наличие на участке вспомогательных объектов, процент застройки участка). Если речь идет о предоставлении такого земельного участка в собственность (аренду) гражданам (юридическим лицам) на торгах, то орган местного самоуправления заранее определяет эти параметры на стадии формирования земельного участка. Для сельскохозяйственных угодий и ряда других категорий земель градостроительный регламент не устанавливается (или на них не распространяется), и разрешенное использование для них определяется в ином порядке.

Поэтому существующая конструкция целевого назначения и разрешенного использования представляют собой не ограничения права собственности (публичной или частной), а пределы реализации полномочий правообладателя земельного участка. Несомненно, приняв Правила землепользования и застройки орган местного самоуправления ощутимо сужает свои возможности по произвольному распоряжению муниципальными (или неразграниченными государственными) земельными участками. Однако юридическая природа этого сужения все-таки не позволяет включить его в категорию ограничений. Это есть предусмотренный федеральным законом вариант реализации правомочий муниципального собственника, определяющий параметры и характер использования публичной собственности в интересах населения.[167]

Выявив соотношение ограничений и пределов, сформулируем классификацию ограничений права собственности на земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, что позволит в дальнейшем придерживаться определенной системы, а также сформулировать ряд предложений по совершенствованию гражданского и земельного законодательства.

Попытки проведения такой классификации неоднократно предпринимались еще в дореволюционной цивилистической науке. Так, К.П. Победоносцев в своих трудах отмечал, что «ограничения собственности бывают … или необходимые и общие или случайные и частные (условные). Необходимые и общие устанавливаются законом относительно всех имуществ или имуществ определенного разряда, вследствие необходимости государственной, или для пользы общей, или для пользы некоторых лиц. Ограничения эти предполагаются в самом определении права собственности, где сказано, что оно есть власть: в пределах, законом установленных. Пределы эти обозначаются свойствами юридической или экономической природы имущества…».[168]

Г.Ф. Шершеневич писал, что ограничения права собственности состоят или а) в обязанности собственника чего-либо не делать из того, что он мог бы по содержанию права собственности делать, или b) в обязанности что-либо терпеть со стороны других, чего он, по содержанию права собственности, мог бы не допускать, но никоим образом не в обязанности что-либо делать, так как это не было бы уже ограничением содержания права собственности.[169]

Известный дореволюционный цивилист К.Д. Кавелин подчеркивал, что есть «ограничения, которые создают особые виды права собственности. Такие ограничения - не результат других имущественных прав, ни общих условий государственной и общественной жизни, а либо вызваны особыми государственными видами и соображениями, либо представляют следы бывших когда-то юридических отношений, которые впоследствии существенно изменились и удержались в виде ограничений полного права собственности».[170]

Применительно к целям и задачам настоящего исследования является целесообразным проведение следующей классификации: по содержанию ограничения права собственности на земельные участки разделяются на ограничения права юридического распоряжения и ограничение права пользования объектом права собственности.[171] По властному органу, непосредственно принимающему решение об установлении ограничений, выделяются судебные органы, а также органы исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органы местного самоуправления. По сроку действия ограничения бывают бессрочными или установленными на определенный срок.

По субъекту права собственности, земельный участок которого подвергается ограничениям, можно выделить ограничения права частной собственности, государственной (Российской Федерации или субъектов РФ) и муниципальной собственности. Так, например, по мнению А.А. Соколовой, «ограничения права муниципальной собственности представляют собой предусмотренные законом правила, понуждающие муниципальные образования воздерживаться от определенных действий, механизмы, устанавливающие препятствия для не законных действий несобственников в отношении муниципального имущества в целях защиты прав и интересов населения».[172]

Т.В. Дерюгина полагает, что «специфика ограничений для муниципальной собственности заключается в том, что в соответствии с п. 3 ст. 56 ЗК РФ указанные ограничения устанавливаются актами органов местного самоуправления, то есть сам собственник вправе устанавливать или не устанавливать ограничения в отношении своей собственности».[173]

Думается, что для последнего толкования данной нормы нет оснований. Дело в том, что орган местного самоуправления, конечно, может принять нормативный акт, который бы ограничивал его правомочие распоряжения муниципальным земельным участком. Такие акты постоянно принимаются на практике, например, о создании особо охраняемых природных территорий местного значения. В этом случае орган местного самоуправления действительно будет стеснен в возможности предоставить такой муниципальный участок, например, гражданам для строительства. Однако едва ли это будет являться самоограничением муниципалитета как собственника – скорее, это будет всего лишь вариантом реализации его прав как собственника.

На наш взгляд, ограничения муниципальной или государственной собственности (в отличие от частной собственности) касаются преимущественно правомочия распоряжения земельным участком. Это обусловлено тем, что органы местного самоуправления (равно как и органы государственной власти) непосредственно не занимаются хозяйственной деятельностью на земле. Ограничения в распоряжении государственными или муниципальными земельными участками прямо предусмотрены в ст. 27 ЗК РФ (ограничения оборотоспособности земельных участков). Кроме того, например, орган местного самоуправления стеснен в возможности предоставления муниципального земельного участка под застройку физическим и юридическим лицам в зоне, где документами территориального планирования и градостроительного зонирования строительство запрещено (например, в охранной зоне федеральной особо охраняемой природной территории или зоне экологического бедствия). Возможность органов местного самоуправления в предоставлении земельного участка в частную собственность также сужается и в случае установления публичного сервитута органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (например, в случае необходимости прокладки федеральных нефте- или газопроводов).

В качестве примера ограничений государственной собственности на землю можно выделить конструкцию права общего природопользования, позволяющую гражданам пользоваться без особого разрешения водными объектами (для купания, забора воды без применения технических средств), собирать грибы, ягоды и иные дары леса, бурить скважины на первый водоносный горизонт при постройке колодцев и т.д. Таким образом, правомочия государства-собственника ограничиваются в общественных интересах.

По отраслевому признаку установления ограничений прав земельных собственников необходимо различать:

1. Конституционно-правовые ограничения. Конституция Российской Федерации установила в статье 55 (часть 3), что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, ограничение прав должно быть соразмерно конституционно значимым целям защиты соответствующих прав и законных интересов.

Это конституционное положение корреспондирует нормам международного права, в соответствии с которыми при осуществлении своих прав и свобод человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом и необходимы для обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц, для охраны государственной (национальной) безопасности, территориальной целостности, публичного (общественного) порядка, предотвращения преступления, защиты здоровья или нравственности населения (добрых нравов), удовлетворения справедливых требований морали и общего благосостояния в демократическом обществе и совместимы с другими правами, признанными этими нормами (часть 2 статьи 29 Всеобщей декларации прав человека, пункт 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, пункт 2 статьи 10 и пункт 2 статьи 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также пункт 3 статьи 2 Четвертого протокола к этой Конвенции).

Названные ограничения могут распространяться и на собственников земельных участков, поскольку ч.2 ст. 36 Конституции России предусматривает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Приведенные конституционные нормы в части возможности ограничения прав собственников земельных участков в общественных интересах, а также для обеспечения экологической безопасности, конкретизируются в отраслевых федеральных законах и иных нормативно-правовых актах.

2. Градостроительные ограничения. Назначение градостроительного законодательства заключается в том, чтобы определить права собственников недвижимости в части видов разрешенного использования и параметров изменений (строительства) объектов недвижимости, а также обеспечить контроль за соблюдением этих прав. Из трех правомочий собственника недвижимости в населенных пунктах градостроительное законодательство регламентирует, прежде всего, право пользования. Виды разрешенного использования недвижимости (магазин, офис, жилье) и ее параметры (этажность, общая площадь и т.д.) определяют величину пользы, которую конкретный объект недвижимости может принести ее собственнику. Устанавливая такое право, градостроительное законодательство во многом предопределяет стоимость недвижимости не только на текущий момент, но и в будущем.[174]

Градостроительные ограничения закрепляются в разрабатываемой органами публичной власти градостроительной документации, включая документы территориального планирования и градостроительного зонирования. Так, если на схеме территориального планирования Российской Федерации в определенном месте запланировано размещение, например, объекта федерального транспорта (ч.3 ст.10 ГрадК РФ), то данный участок не может быть передан из федеральной собственности в частную посредством его отчуждения. Более того, если такой участок находится в частной собственности, предусматривается процедура резервирования для федеральных нужд, ограничивающая права собственника, в том числе и по распоряжения таким участком.

Не менее значимы и ограничения права распоряжения земельным участком, вытекающие из документов градостроительного зонирования – правил землепользования и застройки. Содержащиеся в них градостроительные регламенты определяют параметры и виды возможного использования территории для различных видов хозяйственного и иного использования. Устанавливаются градостроительные регламенты, в том числе, с учетом требований охраны объектов культурного и природного наследия. Выявление и постановка на государственный учет таких объектов (с необходимыми охранными зонами) может повлечь внесение изменений в карту градостроительного зонирования и повлечь наложение на собственников необходимых ограничений.

Согласно ст. 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 г., зоны охраны объектов культурного наследия включают в себя три разновидности: охранную зону; зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности; зону охраняемого природного ландшафта. При образовании, например, охранной зоны, в пределах этой территории устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

С учетом ограничений на использование территорий определяются функциональное назначение территорий и интенсивность их использования. Данные о видах использования территорий и об ограничениях на их использование включаются в правила землепользования и застройки.

На наш взгляд, градостроительно-правовые ограничения сужают возможность собственника осуществлять отдельные субъективные права в течение определенного времени, на определенной территории или по отдельным вопросам (параметрам и видам использования земельного участка) вплоть до их устранения. При этом само правомочие собственника по владению, пользованию и распоряжению участком как таковое не исчезает, но возникают затруднения (стеснения) при осуществлении указанных правомочий. При отмене нормативного акта, повлекшего установление ограничений (например, в случае отмены решения о государственной охране памятника истории и культуры, гибели особо охраняемого природного объекта и т.д.), правомочия собственника земельного участка восстанавливаются в полном объеме.

Земельно-правовые ограничения. К их числу следует отнести, главным образом, ограничения прав на земельные участки в публичных интересах, включая резервирование земельного участка. Земельно-правовые ограничения прав собственников (владельцев, пользователей) земельных участков обычно устанавливаются для обеспечения надлежащего функционирования объектов, расположенных на землях специального назначения (транспорта, связи и т.д.). Например, такого рода ограничения хозяйственной деятельности в целях обеспечения надлежащих условий эксплуатации автомобильных дорог и нормальной работы автотранспорта предусмотрены ст.25 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Интересующей же нас разновидностью данной группы ограничений является резервирование земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Как отмечал Р.Г. Аракельян, «резервирование земельных участков для государственных и муниципальных нужд представляет собой ограничение права собственности или иного вещного права граждан и юридических лиц в отношении земельного участка из состава земель поселений или земель сельскохозяйственного назначения».[175] Разделяя данный подход, вместе с тем отметим, что ЗК РФ не содержит запретов на резервирование и земельных участков и из состава иных категорий земель.

Резервирование земельных участков для публичных нужд является основанием для отказа в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в собственность гражданам и юридическим лицам. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных ст. 49 ЗК РФ, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и т.д.

Резервирование земель допускается в зонах планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий. Земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем семь лет. Допускается резервирование государственных или муниципальных земель и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог и других линейных объектов на срок до двадцати лет (ст.70.1 ЗК РФ).

Действие ограничений прав, установленных решением о резервировании, прекращается по следующим причинам: истечение указанного в решении срока резервирования земель; предоставление в установленном порядке зарезервированного земельного участка, не обремененного правами третьих лиц, для целей, установленных решением о резервировании земель; отмена решения о резервировании земель органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшим решение о резервировании земель; изъятие в установленном порядке, в том числе путем выкупа, зарезервированного земельного участка для государственных или муниципальных нужд; решение суда, вступившее в законную силу (п.10 Постановления Правительства РФ от 22 июля 2008 г. № 561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд»).

Особый порядок резервирования установлен в Краснодарском крае в связи с подготовкой и проведением Олимпийских игр. Его суть заключается в том, что Российская Федерация с 1 января 2008 года до 1 января 2014 года передает Краснодарскому краю осуществление полномочий по резервированию земель и изъятию земельных участков для федеральных нужд. Кроме того, предусмотрены дополнительные гарантии прав граждан, главным образом, в части их информирования о принятых решениях по резервированию и изъятию земельных участков, а также указано, что резервирование земель и изъятие земельных участков в целях размещения олимпийских объектов допускаются при отсутствии документов территориального планирования.[176]

Своеобразной разновидностью резервирования можно считать ограничение прав собственника предстоящим изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд. С момента государственной регистрации решения государственного или муниципального органа о таком предстоящем изъятии участка, собственник испытывает стеснения в осуществлении своих правомочий, например, в части застройки земельного участка или иных действий, связанных с повышением стоимости земли.

Проблемы резервирования земельных участков уже неоднократно попадали в поле зрения судебных инстанций. Так, граждане - собственники жилых домов, расположенных на земельных участках в г. Одинцово Московской области обратились в городскую администрацию с заявлением о предоставлении им в собственность соответствующих земельных участков. Администрация ответила отказом, мотивировав его резервированием данных участков для муниципальных нужд. В частности, решением Совета депутатов Одинцовского муниципального района Московской области от 2 марта 2006 г. № 21/6 «О резервировании территорий в городе Одинцово» в целях реализации генерального плана г. Одинцово земельные участки по ул. Интернациональной были зарезервированы для муниципальных нужд и, согласно генеральному плану, включены в территорию парка г. Одинцово.

Отказывая в удовлетворении заявленных истцами требований, суд первой инстанции, руководствуясь п. 9.1 ст. 3 Закона РФ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и п. 4 ст. 28 ЗК РФ, исходил из того, что не имеется законных оснований для признания за гражданами права собственности на спорные земельные участки, поскольку таковые зарезервированы для муниципальных нужд. Суд кассационной инстанции отменил решение суда первой инстанции, указав, что у суда не было оснований считать спорные земельные участки зарезервированными в установленном законом порядке, так как вышеназванное решение Совета депутатов Одинцовского района исключало резервирование земельных участков с объектами недвижимости, принадлежащими на праве собственности, а истцы на протяжении длительного времени владеют на праве долевой собственности жилыми домами и их право бессрочного пользования участками не оспаривается.

Кроме того, суд кассационной инстанции отметил, что суд первой инстанции в обоснование своего вывода о невозможности передачи гражданам в собственность земельных участков, зарезервированных для муниципальных нужд, не привел норм материального права, исключающих передачу в собственность земельных участков, находящихся на праве бессрочного пользования у граждан. Поэтому суд кассационной инстанции указал, что при новом рассмотрении дела суду необходимо исходить из положений п. 1 ст. 36 ЗК РФ об исключительном праве граждан - собственников зданий, строений, сооружений, на приватизацию земельных участков или приобретение права их аренды в порядке и на условиях, установленных ЗК РФ а также п. 9.1 ст. 3 Закона РФ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», предусматривающей возможность регистрации права собственности гражданина на участок, предоставленный до введения в действие ЗК РФ.

Отменяя определение судебной коллегии по гражданским делам Московского областного суда с оставлением в силе решения Одинцовского городского суда, суд надзорной инстанции сослался на те же доводы, что и суд первой инстанции и применил к отношениям сторон нормы п. 4 ст. 28 ЗК РФ, исходя из факта резервирования участков для муниципальных нужд.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации посчитала, что выводы суда первой и надзорной инстанции не основаны на нормах материального права, подлежащих применению к отношениям сторон. Согласно п. 9.1 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», если земельный участок предоставлен гражданину до введения в действие ЗК РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, этот гражданин вправе зарегистрировать право собственности на такой участок, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность. В силу п. 1 ст. 36 ЗК РФ граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с ЗК РФ. При этом абз. 2 п. 1 данной статьи ЗК РФ предусмотрено исключительное право граждан - собственников зданий, строений, сооружений на приватизацию таких земельных участков в порядке и на условиях, установленных ЗК и федеральными законами.

Таким образом, нормы ЗК РФ и Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» закрепляют право лица на получение в собственность земельного участка, находящегося в постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении этого лица, на котором находится принадлежащий этому лицу на праве собственности объект недвижимости, и не содержат ограничений указанного права в случае, если данный участок зарезервирован для муниципальных нужд. Приведенные нормы закона не были приняты во внимание судами.

Что касается ссылки суда первой и надзорной инстанции на п. 4 ст. 28 ЗК РФ, то данная статья регулирует вопросы приобретения прав на участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, незанятых объектами недвижимости (курсив наш – А.А.) и допускает отказ в предоставлении в собственность граждан таких земельных участков в случае их резервирования для государственных или муниципальных нужд. В данном же случае к отношениям сторон следует применять положения ст. 36 ЗК РФ. С учетом изложенного, решение Одинцовского городского суда и постановление президиума Московского областного суда как принятые с существенным нарушением норм материального права подлежат отмене.[177]

Данное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ, к сожалению, прошло мимо внимания юридической общественности. Между тем, оно весьма примечательно хотя бы потому, что суд своим толкованием создал принципиально новую норму права. Согласно п.4 ст.28 ЗК РФ «не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев … резервирования земель для государственных или муниципальных нужд». Из содержания данной нормы при сколь угодно широком толковании никак не следует, что отказ в предоставлении в собственность земельных участков при резервировании возможен лишь при условии, что такие участки не застроены. Напротив, существующая практика резервирования показывает, что в большинстве случаев речь идет как раз о застроенных участках (достаточно вспомнить проблему резервирования в связи с реконструкцией центральной части г. Краснодара). При этом если исходить из логики суда, то всем гражданам, попавшим в зону резервирования, следует разрешить приватизировать свои земельные участки с тем, чтобы затем их выкупили за счет муниципального бюджета по более высокой цене. Однако такая позиция суда идет вразрез с теорией и практикой резервирования и сводит к нулю необходимость данной процедуры.

Завершая анализ резервирования, следует остановиться еще на одной часто возникающей на практике проблеме, не урегулированной должным образом законодательством. Она заключается в том, что нередко у органа местного самоуправления возникает необходимость зарезервировать для муниципальных нужд (например, строительства больницы) земельный участок, находящийся не в частной, а в федеральной (или региональной) собственности. ЗК РФ оставляет открытым вопрос о том, можно ли это сделать и по какой процедуре (аналогичной резервированию частных земельных участков или с наличием дополнительных согласительных процедур). На наш взгляд, следует предложить следующую модель рассуждений по данному вопросу.

1) если строительство муниципального объекта предусмотрено генеральным планом (который согласовали вышестоящие органы публичной власти в порядке ст.25 ГрадК РФ), то такое резервирование возможно. Как отмечалось в Определении Конституционного Суда от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П, при безвозмездной передаче в муниципальную собственность находящегося в федеральной собственности имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления необходимо учитывать волеизъявление органа местного самоуправления на такую передачу. Передача имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, с игнорированием волеизъявления органов местного самоуправления и объективной необходимости такой передачи для осуществления муниципалитетом своих полномочий, недопустима.

В Определении Высшего Арбитражного Суда РФ от 16 июня 2008 г. № 16490/07 «О передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» было указано, что лесной фонд является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Иное толкование приводило бы к несоразмерному ограничению права собственности Российской Федерации, поскольку означало бы, что прекращение права федеральной собственности на участок лесного фонда в результате автоматического перевода спорного участка из земель лесного фонда в земли населенных пунктов происходит по воле и в интересах муниципального образования в отсутствии согласия собственника - Российской Федерации и при игнорировании того, что лесной фонд представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода. Довод на ст. 8 Закона РФ «О переводе земель и земельных участков их одной категории в другую» о том, что перевод земель из земель лесного фонда в земли поселений осуществлен автоматически - посредством установления городской черты муниципального образования основан на неправильном толковании и применении этого Закона.

2) Сама по себе потенциальная возможность резервирования и последующего изъятия федеральных земельных участков в муниципальную собственность не означает, что такая процедура будет тождественна изъятию земельных участков у граждан и юридических лиц. Мы полагаем, что резервирование осуществляется по общей процедуре, а уже изъятие федерального земельного участка для муниципальных нужд, как указали высшие судебные инстанции в условиях существующего правового пробела, должно осуществляться при наличии взаимного волеизъявления сторон и с применением согласительных процедур (при недостижении согласия - в судебном порядке).

Совершенно иная ситуация будет в случае, если в генеральном плане муниципального образования не предусмотрено строительство муниципального объекта недвижимости на федеральных (региональных) землях. В этом случае в генеральный план должны быть внесены изменения, подлежащие согласованию с вышестоящими уровнями публичной власти в порядке ст.25 ГрадК РФ. При этом нужно иметь ввиду, что многие федеральные (региональные) земли муниципалитет не сможет зарезервировать в принципе, поскольку таковые изъяты из гражданского оборота и могут быть только в федеральной собственности (земли обороны, земли лесного фонда и т.д.).

Эколого-правовые ограничения. Данный вид ограничений прав субъектов земельных отношений является одним из наиболее распространенных и означает запрет причинения ущербаокружающей среде, посягающего на конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду.

Данная задача решается, во-первых, посредством создания территориальных экологических ограничений (в этой части эколого-правовые и градостроительно-правовые ограничения отчасти совпадают): а) посредством придания определенным территориям особого эколого-правового статуса (особо охраняемых природных территорий или зон экологического бедствия); б) установлением территориальных ограничений, вызванных осуществлением хозяйственной или иной деятельности (санитарные зоны, охранные зоны транспорта, связи и т.д.). Так, правомочия собственника ограничиваются при создании в городе любой особо охраняемой природной территории. Несмотря на то, что в границах населенных пунктов создание крупных особо охраняемых природных территорий (национальные парки, заповедники) не носит распространенного характера, такие примеры существуют (например, национальный парк «Лосиный остров» в городе Москва).

Во-вторых, введение ограничений, стесняющих правомочие пользования собственника, в связи с установлением экологических требований-предъявление к хозяйственной и иной деятельности обязательных условий, ограничений или их совокупности, установленных законами, иными нормативными актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. Такие требования могут предъявляться к хозяйственной или иной деятельности в различных сферах человеческой жизнедеятельности и отраслях экономики - промышленности, транспорте, обороне и т.д. и касаются, в том числе, экологических ограничений при строительстве хозяйственных объектов.

Правовую категорию «ограничения права собственности» следует четко отграничивать от смежной категории «обременения прав» на земельные участки. Гражданское и земельное законодательство предусматривает возможность обременения земельных участков правами третьих лиц как обязательственного (аренда, доверительное управление, рента), так и вещного характера (сервитуты, залог). Так, согласно ст. 586 ГК РФ рента обременяет земельный участок, предприятие, здание, сооружение или другое недвижимое имущество, переданное под ее выплату. В случае отчуждения такого имущества плательщиком ренты его обязательства по договору ренты переходят на приобретателя имущества. Обременением прав собственника земельного участка является также залог (ипотека), сервитут, аренда земельного участка (данный перечень не носит исчерпывающего характера).

Наиболее наглядно содержание обременений прав собственников земельных участков видно на примере сервитутов. Земельный сервитут как право ограниченного пользования чужим участком имеет многовековую историю и восходит к эпохе Древнего Рима, где уже во II-III в. нашей эры выделялись сельские сервитуты. Разграничение сервитутов на сельские и городские зависело не столько от того, в какой местности располагались участки, сколько от хозяйственного назначения господствующего участка.

В Российской империи порядок установления сервитутов получил свое развитие, в частности, в Соборном Уложении 1649 г., а непосредственно для городских владельцев недвижимости – Законом о постройке домов в Петербурге от 3 октября 1737 г. В Своде гражданских узаконений губерний Прибалтийских упоминалось около тридцати разновидностей вещных сервитутов, разделенных на сельские и городские (домовые). К числу последних относились: право опереть строение на стену соседа, право устраивать сток, выливать помои в чужой двор, право строиться выше соседского дома, право не позволять соседу застраивать открытый вид или препятствовать свету новыми зданиями и т.д.[178] В Германском гражданском уложении от 18 августа 1896 г. содержалась статья 81, посвященная сервитутам. Однако в современном российском законодательстве до сих пор нет не только четкой правовой базы установления сервитута, но и не определено соотношение понятий «обременение прав собственника» и «сервитут».

Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства» в разделе гражданского законодательства в качестве отдельного института было установлено «ограничение права собственности (сервитут)». Планом основных мероприятий по реализации федеральной целевой программы «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 – 2002 годы», проводимых в 1999 – 2000 годах предусматривалась «разработка публичных и частных обременений (сервитутов) в городах и других поселениях». Таким образом, в одном случае отождествлялись понятия «сервитут» и «ограничение права собственности», а во втором случае «сервитут» и «обременение прав».

Не лучшим образом происходило разграничение понятий «ограничение» и «обременение» прав собственников. Указ Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. утвердил бланк Свидетельства на право собственности на землю, одним из разделов которого являлось «Ограничения в использовании и обременения участка земли». Таким образом, данный нормативно-правовой акт различал ограничения и обременения прав на земельные участки.

Напротив, Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г. (равно как и ныне действующий Федеральный закон от 24 июля 2007 г. «О государственном кадастре недвижимости») упоминают об «ограничениях (обременениях)» земельных участков как о тождественных понятиях. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. содержит дефиницию «ограничения (обременения)», понимая под таковыми наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, концессионного соглашения, ареста имущества и других). Таким образом, сервитут, аренда и ипотека являются разновидностями ограничений (обременений) прав собственника, причем разницы между «ограничениями» и «обременениями» права собственности не прослеживается.

Согласно п. 2 ст. 19 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», члены указанных некоммерческих объединений обязаны соблюдать агротехнические требования, установленные режимы, ограничения, обременения и сервитуты. Таким образом, законодатель в данном случае установил, что это три разных правовых категории. Следовательно, сервитут не относится к разновидностям ограничений, а является самостоятельной правовой категорией. Такой же вывод следует из ст.ст. 56 и 56.1 ЗК РФ 2001 г., которые среди ограничений прав на земельные участки не упоминают сервитутов. Последний подход получил широкое признание и в науке. Так, О.И. Крассов предлагалразличать такие понятия, как «сервитут» и «ограничение прав», поскольку ограничения прав по использованию земельного участка являются неотъемлемым элементом правового режима земельного участка в силу его местоположения и устанавливаются в административном порядке. Сервитут может быть установлен по соглашению сторон или по решению суда, причем за использование участка, обремененного сервитутом, может взиматься плата. При установлении ограничений прав субъектов земельных отношений плата не взимается, однако в отдельных случаях могут возмещаться причиненные убытки.[179]

Напротив, А.А. Манукян считает, что «к ограничениям права собственности нормами частного права относятся сервитуты (ч. 3 ст. 216 ГК РФ)».[180]

По мнению В.П. Камышанского, ограничения, основанные на законе, по своему содержанию в принципе не отличаются от ограничений права собственности, связанных с сервитутом. Однако в отличие от ограничений, вызванных сервитутом, они возникают независимо от воли частных лиц на основании федерального закона. Кроме того, закон может установить ограничения в отношении любого имущества, а сервитут может обременять только объекты недвижимости. В отличие от ограничений, собственник земельного участка, обремененного сервитутом, вправе требовать от владельца сервитута соразмерную плату за пользование земельным участком.[181]

Таким образом, не допустимо смешение понятий «ограничения», «обременения» и «сервитуты». Данные термины имеют ряд сходных признаков и ряд принципиальных отличий. К числу отличий относится, во-первых, различное решение вопроса о возмездности установления обременений, ограничений и сервитутов. Ограничения прав собственников земельных участков всегда безвозмездны, в отличие от возмездных обременений. Сервитут занимает особое место среди обременений прав на землю и может быть как возмездным, так и безвозмездным. Последний случай прямо предусмотрен ЗК РФ и распространяется только на публичные сервитуты. Во-вторых, ограничения права собственности могут быть установлены только федеральными законами и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, обороны и безопасности (т.е. в публичных интересах). Обременения могут быть установлены посредством договора между заинтересованными субъектами (договор об установлении частного сервитута), то есть, преимущественно, в частном интересе.

Как отмечала Т.В. Дерюгина, сервитут «отличается от ограничения права собственности по целям установления; субъектному составу; объектам, содержанию; возмездности». Поэтому «публичный сервитут не относится к категории прав ограниченного пользования чужим имуществом, ни к ограничениям права собственности, а занимает самостоятельное положение в системе вещных прав».[182] Аналогичную позицию высказывал и А.В. Копылов, полагающий, что публичные сервитуты не имеют ничего общего с сервитутами, известными римскому частному праву. Они представляют собой, по его мнению, «только ограничения права собственности в силу закона. Такие ограничения вообще не относятся к категории прав на чужие вещи, а составляют только пределы реализации права собственности».[183] Таким образом, публичный сервитут - это не вещное право, а ограничение других вещных прав.

Иной позиции придерживается А.А. Соколова, рассматривающая публичные сервитуты как обременения муниципальных земельных участков.[184] Однако с последней точкой зрения нельзя согласиться. Субъекты классического, частного сервитута всегда определены, а цель его установления – хозяйственная. В отличие от этого, субъекты ограничений, как правило, неопределенны, а цели ограничений указаны в ст. 55 Конституции. Кроме того, практический смысл разграничения рассматриваемых понятий будет если «под обременением мы будем понимать установление дополнительных прав на объект, а ограничениями считать сужение пределов субъективного права, не сопровождающееся установлением каких-либо дополнительных прав».[185]

В-третьих, ограничения права собственности касаются только недвижимости, а обременениям может быть подвергнуто и движимое имущество.

Сходство понятий «ограничения», «обременения» и «сервитуты» земельного участка заключается в том, что все эти категории включаются в его правовой режим, отражаются в государственном кадастре недвижимости, подлежат государственной регистрации и сохраняются при переходе прав.

Рассматривая земельные сервитуты как единую правовую категорию и выявляя их юридическую природу, необходимо остановиться на эволюции данного правового института в российском законодательстве.

ГК РФ содержит классическое определение сервитута. Согласно п.1 ст. 274 ГК РФ, сервитутом является право одного собственника земельного участка требовать от собственника соседнего земельного участка предоставления права ограниченного пользования соседним участком. Впоследствии отдельные, отрывочные упоминания о земельных сервитутах содержались в Федеральных законах «О мелиорации» от 10 января 1996 г.; «О товариществах собственников жилья» от 17 июня 1996 г.; «О гидрометеорологической службе»; «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. и т.д. Другие (кроме земельного) разновидности природоресурсовых сервитутов ранее были предусмотрены в Водном кодексе РФ от 16 ноября 1995 г. и Лесном кодексе РФ от 29 января 1997 г., но после принятия новых редакций указанных кодексов более не упоминаются.

Принятый в 2001 г. Земельный кодекс РФ решил ряд практических проблем, связанных с установлением земельных сервитутов. Безусловно, положительным является указание оснований и порядка установления и прекращения действия публичного сервитута, указание на способ его осуществления (наименее обременительный для земельного участка), установления гарантий прав собственников, владельцев, пользователей земельных участков. К их числу относится, во-первых, право указанных лиц при невозможности использования участка в связи с установлением публичного сервитута требовать его изъятия у них за выкуп с возмещением убытков от органов государственной власти или местного самоуправления, установивших сервитут, либо предоставления равноценного земельного участка. Вторая гарантия распространяется только на собственников земельных участков, обремененных публичным сервитутом. Она заключается в том, что если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа, установившего сервитут, соразмерную плату. Характерно, что для частного сервитута необходимость «существенных затруднений» закон не предусматривает.

Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. закрепил ряд своих особенностей установления и прекращения действия публичного сервитута. Во-первых, решение об установлении публичного сервитута (который закон рассматривает как разновидность обременения) принимается одновременно с принятием решения об условиях приватизации государственного или муниципального имущества. При наличии такого решения публичный сервитут является существенным условием сделки приватизации.

Во-вторых, публичный сервитут может быть прекращен либо его условия изменены в случае отсутствия (изменения) государственного или общественного интереса в нем, а также при невозможности или существенном затруднении использования имущества по его прямому назначению. Таким образом, в отличие от положений ст. 23 ЗК РФ, предусматривающей право граждан и юридических лиц требовать изъятия у них участка за выкуп в случае невозможности его использования, данный закон закрепляет обратную стратегию: требовать прекращения действия самого публичного сервитута.

Без четкого решения законодатель оставил и ряд других актуальных вопросов, создающих проблемы в правоприменительной практике и порождающих научные дискуссии. Так, трудно согласиться с мнением, что цена является существенным условием сервитутных договоров, поскольку в законе они определяются как строго возмездные (п.5 ст. 274 ГК РФ) и применить к ним правило п.3 ст. 424 ГК РФ не представляется возможным. Поэтому договор об установлении сервитута, в котором отсутствуют данные о его цене, не является заключенным и не может быть зарегистрирован.[186]

На наш взгляд, согласно п.5 ст. 274 ГК РФ «собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком». Таким образом, 1) собственник вправе (мера возможного поведения), а не обязан (мера должного поведения) требовать плату, а, следовательно, допускается безвозмездное установление и пользование частным сервитутом; 2) существенные условия договора о земельном сервитуте, отсутствие которых может повлечь отказ в его государственной регистрации, не упоминаются в ГК РФ. В связи с этим представляется дискуссионным вывод А.В. Копылова о невозможности регистрации безвозмездного договора об установлении земельного сервитута; 3) Земельный кодекс РФ не решает вопрос о платности (бесплатности) установления частного земельного сервитута, отсылая к «гражданскому законодательству», которое по данному вопросу фактически состоит из нескольких статей главы 17 ГК РФ.

Столь же актуальной остается и проблема проведения общественных слушаний, предусмотренных п. 2 ст. 23 ЗК РФ для установления публичного сервитута. Земельное законодательство не указывает механизм их проведения, а градостроительное законодательство предусматривает процедуру публичных слушаний при обсуждении градостроительной документации, причем очевидно, что в сферу их действия общественные слушания не попадают. Поэтому, на наш взгляд, является необходимым распространение данной процедуры на предусмотренные ст.23 ЗК РФ общественные слушания.

Несоблюдение процедуры общественных слушаний позволяет говорить о не установлении публичного сервитута. При этом по поводу юридического значения отсутствия общественных слушаний, предшествующих установлению публичного сервитута, в связи с отсутствием нормативно-правового регулирования порядка их проведения, судебная практика противоречива.

Так, в Постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 10 апреля 2003 г. № А12-17236/02-С43 отмечалось, что согласно п.2 ст.23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается с учетом результатов общественных слушаний. Данное требование закона не было выполнено ответчиком. Отсутствие порядка проведения таких слушаний не освобождает орган, устанавливающий публичный сервитут, от получения каким-либо образом мнения общественности по данному вопросу. В материалах дела не имеется документов, подтверждающих утверждение ответчика о вынесении им постановления в интересах местного населения (потребителей), а также предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность на территории истца. Суд признал установление публичного сервитута незаконным.

В Решении Арбитражного суда Волгоградской области от 12 ноября 2003 г. № А12-3209/03 С-35 отмечалось, что администрация г. Волгограда, как орган, принявший оспариваемый акт, не представила доказательств, подтверждающих, что публичный сервитут установлен для обеспечения интересов государства, местного самоуправления либо местного населения. Также не представлено доказательств, подтверждающих, что установление публичного сервитута осуществлено с учетом результатов общественных слушаний.

В Постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 3 июня 2003 г. № А12-10887/02-с6 суд установил, что на момент предъявления иска и рассмотрения дела порядок проведения общественных слушаний не установлен. Для разрешения конфликтной ситуации и в интересах граждан - членов других садоводческих товариществ, был установлен публичный сервитут. Такое право предоставлено органам местного самоуправления. Таким образом, установление публичного сервитута не нарушило права и законные интересы СНТ «Газовик» и не противоречит законодательству.

Как видим, отсутствие материалов общественных слушаний в разных случаях было истолковано судами в одном случае как имеющее, а в другом - как не имеющее юридического значения обстоятельство для разрешения дела по существу. Вероятно, такая ситуация продлится вплоть до принятия соответствующих федеральных (региональных) нормативно-правовых актов.

Отдельный интерес представляет упоминаемое п.3 и п.4 ст. 36 ЗК РФ право ограниченного пользования земельным участком, причем не понятно, является ли таковое сервитутом (частным или публичным?) либо же речь идет о введении новой разновидности прав на землю. Так, в соответствии с п.4 данной статьи, в случае, если помещения в здании, расположенном на неделимом земельном участке, закреплены за несколькими федеральными казенными предприятиями и государственными или муниципальными учреждениями, данный земельный участок предоставляется одному из этих лиц на основании решения собственника земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, а другие из этих лиц обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на закрепленные за ними помещения. По нашему мнению, в данном случае речь идет об установлении ограничений прав пользователя земельного участка в силу закона, что требует нормативного уточнения диспозиции данной нормы.

В заключении рассматриваемой темы заметим, что ст. 262 ГК РФ предусматривает еще одну модель публичного земельного сервитута, не называя его, впрочем, таковым. Согласно названной статье, граждане имеют право свободно, без каких - либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной собственности или в собственности местного самоуправления, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными нормативными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет беспокойства собственнику.

Названная конструкция, по нашему мнению, представляет собой аналог прекративших действие публичных лесных и водных сервитутов, которые государственной регистрации не подлежат и в натуре на местности в порядке землеустройства не определяются. Представляется, что среди упомянутых в ЗК РФ публичных сервитутов данная их фактическая разновидность не упоминается. Поэтому наиболее перспективным путем совершенствования законодательства о сервитутах будет исключение из их числа публичных сервитутов в их современном понимании (это ограничения) и включение в ЗК РФ и иные нормативные акты вышеуказанной разновидности публичных земельных сервитутов. Однако пока юридическая природа данной правовой конструкции не определена и мало исследована.