Вопрос 1 Цели и задачи реформирования бюджетного процесса. Концепция бюджетирования, ориентированного на результат
Взвешенная и ответственная бюджетная политика, бюджетные правила и процедуры, обеспечивающие прозрачность, подотчетность и результативность бюджетных расходов, – необходимое условие экономического развития и, следовательно, реализации стратегических приоритетов развития страны. [65]
Исходя из этого положения, сформулирована главная цель проводимой Правительством РФ бюджетной реформы, федеральные и региональные органы власти, а также органы местного самоуправления, реализуя закрепленные за ними полномочия, должны формулировать четкие цели развития страны, региона или муниципального образования, отвечать перед обществом за достигнутые результаты, обеспечивать преемственность и предсказуемость бюджетной политики, прозрачность своих бюджетов.
Предпосылки для достижения этой цели заложены еще в первом десятилетии XXI века, когда был принят ряд федеральных законов, реализация положений которых позволила привести обязательства органов власти и самоуправления в соответствие с их финансовыми возможностями и провести методологическую и организационную модернизацию системы исполнения бюджета, обеспечившую эффективный внешний контроль за исполнением бюджета путем:
• разграничения расходных обязательств и ликвидации «необеспеченных мандатов», общий объем которых в 1,6 раза превышал возможности бюджетной системы;
• создания Стабилизационного фонда, обеспечивающего «подушку безопасности» в случае снижения экспортных цен на нефть и сдерживание инфляции;
• стабильного закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней и введения объективных критериев распределения межбюджетных трансфертов;
• развития системы федерального казначейства, обеспечивающего кассовое обслуживание исполнения бюджетов в соответствии с едиными стандартами и процедурами.
Важным шагом в повышении результативности бюджетной реформы стала правительственная Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. (далее – Концепция), разработанная во исполнение Бюджетных посланий Президента РФ и утвержденная Постановлением Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 22.05.2004 г. № 249. В Концепции дан анализ сложившейся ситуации в бюджетном процессе, определены основные направления и перспективы бюджетной реформы, заложены фундаментальные изменения, направленные на создание системы эффективного управления общественными финансами.
Необходимость коренного реформирования бюджетного процесса , как указывалось в Концепции, была обусловлена отсутствием встроенных в бюджетный процесс механизмов среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявлялось в:
• разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных показателей;
• предоставлении бюджетных средств на основе индексации ассигнований прошлых лет без ясных критериев отбора финансируемых программ и мероприятий;
• отсутствии четких формулировок целей и результатов деятельности распорядителей и получателей средств;
• формальном характере применяемых методов программно‑целевого планирования;
• ограниченности полномочий и ответственности распорядителей и получателей бюджетных средств;
• преобладании внешнего контроля за соответствием фактических показателей плановым при отсутствии процедур контроля обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;
• громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации, и т. д.
Итак, с учетом сложившихся традиций бюджетного процесса и созданных в результате реализации начальных этапов бюджетной реформы благоприятных предпосылок в Концепции была сформулирована цель реформирования бюджетного процесса : создание условий для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики (рис. 13.1).
Сутью реформирования Концепцией было объявлено смещение акцентов от « управления бюджетными ресурсами (затратами)» к « управлению результатами » путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках среднесрочных ориентиров (рис. 13.2).
В рамках « управления затратами » бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.
В рамках концепции « управления результатами » бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую «привязку» к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана; формируется общая сумма ассигнований на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств; создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов; приоритет отдается внутреннему контролю; ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
Рис. 13.1. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. 
Рис. 13.2. Эволюция модели организации бюджетного процесса [66]
Таким образом, в основу новой организации бюджетного процесса положена модель « бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования », предусматривающая «распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально‑экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов». [67] Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.
Все изменения, которые начаты и продолжаются в настоящее время в бюджетном процессе, получили закрепление в бюджетном законодательстве, в поправках к Бюджетному кодексу РФ. В соответствии с Планом мероприятий Правительства РФ по реализации Концепции разработан и утвержден направленный на комплексное регулирование организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» от 26.04.2007 г. № 63‑Ф3.
Основными новациями данного закона являются:
• переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации – к формированию бюджетов на 3‑летний период;
• четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг с выполнением государственных (муниципальных) заданий, создание условий для возникновения учреждений новых организационно‑правовых форм и проведения реструктуризации бюджетной сети;
• упорядочение организации бюджетного процесса в соответствии с едиными принципами, переход к утверждению федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях, более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов;
• планирование расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и осуществление бюджетных инвестиций на основе разделения действующих обязательств и принимаемых обязательств с отражением каждой программы и объекта в составе ведомственной структуры расходов соответствующего бюджета;
• системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса;
• усиление стимулов для органов государственной власти и местного самоуправления по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами;
• утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации РФ Бюджетным кодексом РФ с одновременным расширением полномочий органов власти разных уровней по ее детализации, интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета.
В совокупности утвержденная система поправок создает правовую основу для принципиально новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, внедрения современных принципов и методов финансового менеджмента, повышения самостоятельности и ответственности органов власти всех уровней и в конечном счете – повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами. Мероприятия по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы включают в себя, помимо реформирования бюджетного процесса, также реформирование бюджетного сектора, переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, совершенствование процедур исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая элементы управления ликвидностью единых счетов этих бюджетов, реформу межбюджетных отношений.
Таким образом, Россия наряду с большинством развитых стран и стран с развивающейся экономикой успешно проводит бюджетную реформу, направленную на реализацию принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами , к которым относятся: финансовая прозрачность; долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетов; эффективная и справедливая система межбюджетных отношений; среднесрочное финансовое планирование; бюджетирование, ориентированное на результаты. [68]
Продолжающаяся модернизация системы управления общественными финансами Российской Федерации, обеспечивающая в каждом бюджетном цикле все более полную и четкую реализацию перечисленных принципов, находит отражение в перспективном финансовом плане Российской Федерации на 2007–2009 гг. и федеральном бюджете на 2007 г. Федеральный бюджет на 2008 г. и период до 2010 г. впервые сформирован и будет исполняться на основе нового бюджетного законодательства и в соответствии с общепризнанными в мировой практике стандартами и процедурами.
В параметрах этих документов воплощено решение основной задачи бюджетной политики на среднесрочную перспективу – сохраняя макроэкономическую стабильность, сбалансированность и устойчивость бюджетной системы, обеспечить максимально эффективное и прозрачное использование бюджетных средств для достижения конечных, измеримых, общественно значимых результатов, которые, в свою очередь, ведут к дальнейшему увеличению финансовых возможностей государства.
Вопрос 2 Развитие программно‑целевых методов бюджетного планирования
Совершенствование и расширение сферы применения программно‑целевых методов бюджетного планирования, обеспечивающих прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики, заявлено Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. в качестве основного направления реформирования бюджетного процесса. Сутью программно‑целевого планирования как важнейшего компонента модели «бюджетирования, ориентированного на результат» является выделение бюджетных ресурсов в распоряжение администраторов бюджетных средств в зависимости от достижения ими запланированных целей и конкретных результатов деятельности, измеримых количественными и качественными характеристиками.
Реализацию поставленных задач предполагается осуществлять путем:
• предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;
• совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;
• использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;
• распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;
• расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.
Таким образом, одним из основных инструментов реализации на практике принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) становятся Доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее – Доклады). Они представляют собой документы, составляемые субъектом бюджетного планирования в порядке, установленном соответствующим органом исполнительной власти или самоуправления, и содержащие информацию о фактически сложившихся и планируемых целевых, финансовых, результирующих показателях деятельности субъекта бюджетного планирования. Другими словами, Доклады призваны стать документами, позволяющими увязывать цели, задачи и результаты деятельности субъектов бюджетного планирования с планируемыми и фактическими объемами бюджетного финансирования.
В качестве инструмента, позволяющего обосновать предлагаемые бюджетные ассигнования на среднесрочную перспективу с учетом всего комплекса факторов, в бюджетный процесс вводится новый документ – Обоснование бюджетных ассигнований ГРБС, призванный «углублять и конкретизировать работу ГРБС по внедрению методов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат». [69]
Обоснование бюджетных ассигнований определяется как факторный анализ изменения общего объема бюджетных ассигнований, а также количественная или качественная характеристика результатов использования бюджетных средств по каждому виду расходов в соответствии с представленным в Минфин России распределением предельных объемов расходов субъекта бюджетного планирования по главным распорядителям средств федерального бюджета, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.
В настоящее время программно‑целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ (ФЦП), а также федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП). В соответствии с Концепцией расширение сферы применения программно‑целевого планирования возможно и целесообразно за счет преобразования целого ряда расходов, формируемых в настоящее время по сметному принципу, в ведомственные целевые программы (ВЦП), имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения. Исходя из этого, ФЦП и ВЦП должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ (табл. 13.1).
Таблица 13.1 Общие требования к бюджетным целевым программам и их основные различия
С точки зрения организации бюджетного процесса именно ВЦП как основная форма реализации программно‑целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ , к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности; сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора; возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму). Исходя из этого, в перспективе предлагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных и ведомственных целевых программ. В рамках данного подхода будет обеспечено четкое разделение и оптимальное сочетание ВЦП как инструмента бюджетного планирования и ФЦП как инструмента экономической политики.