Критерии отбора проблем для программной разработки

Классификация целевых программ

Как следует из теоретических исследований и подтверждено многолетним отечественным и зарубежным опытом, наиболее удачной формой реализации программно-целевого подхода в управлении объектами и процессами социально-экономической природы, самым универсальным инструментом программно-целевого управления экономикой служат целевые программы.

В самом общем виде целевая программа представляет совокупность намеченных к планомерному проведению, согласованных по содержанию, скоординированных в пространстве и во времени, обеспеченных ресурсами разнохарактерных мероприятий (действий), направленных на решение насущной проблемы, которое не может быть обеспечено без концентрации усилий и средств для достижения поставленной цели.

В этом несколько пространственном определении подчеркиваются следующие признаки, свойства целевых программ:

─ программность, характеризуемая наличием плана проведения комплекса взаимосвязанных, согласованных программных действий;

─ целеориентированность, выражаемая направленностью программных мер на достижение цели в виде решения единой, общей проблемы;

─ комплексность в виде сочетания разнообразных мер, обеспечивающих решение программной проблемы;

─ ресурсообеспеченность, отражающая подкрепление программных действий ресурсами в необходимом количестве, концентрацией ресурсов в рамках программы;

─ результативность (эффективность), проявляющаяся в том, что успешное решение программной проблемы не может быть достигнуто другими, непрограммными способами, без проведения программных мер и сосредоточения ресурсов.

Целевые программы являются средством повышения научной обоснованности планово-управленческих решений благодаря тому, что усиливают их целевую ориентацию, углубляют проработку способов и вариантов путей достижения долговременных целей, позволяют полнее увязать цели с ресурсными возможностями, дают более детальное представление об этапах последовательного решения проблем.

Основное назначение целевых программ ─ ускорить социально-экономические процессы, ведущие к решению наиболее важных проблем экономического и социального развития, сократить сроки достижения тех целей, которые имеют первостепенный характер для общества в целом.

В свете этой главной задачи целевые программы служат средством реализации принципа ведущего звена в управлении, создания приоритетов стратегически важных для экономики страны, региона, отрасли линий развития, обеспечения структурных сдвигов, обусловленных требованиями интенсификации производства, концентрации ресурсов на наиболее значимых направлениях научно-технического и социального прогресса.

Разделение целевых программ на группы, виды, классы в соответствии с разными классификационными признаками рассматривалось и предлагалось целым рядом исследователей программно-целевого управления. Несмотря на это общепринятая классификация целевых программ так и не создана, что обусловлено в первую очередь крайним разнообразием видов программ и множеством характеризующих их признаков.

Наиболее естественным следует признать разделение целевых программ на классификационные группы в соответствии с их целевой ориентацией, характером и природой проблем, которые призваны решать программы. По виду целей, достижению которых призвана служить программа, и типу решаемых программой проблем выделяются следующие виды целевых программ:

─ социальные (социально ориентированные) программы направлены на решение проблем социальной природы, повышение степени удовлетворения материальных и духовных потребностей, рост уровня и совершенствования образа жизни, изменение характера и облегчение условий труда, претворении принципа социальной справедливости, уменьшение различий и сближение уровней жизни разных групп и слоев населения, улучшение распределительных отношений, социальное обеспечение. К социально ориентированным относятся целевые программы, непосредственно связанные с развитием культуры, образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, обеспечением потребностей в жилье, коммунальных услугах, коммуникациях, повышением доходов людей и семей, улучшением демографической ситуации, решением проблем переселения, миграции, защитой социально уязвимых слоев населения.;

─ научно-технические, инновационные программы нацелены на развитие фундаментальных и прикладных научных исследований, продвижение в области научно-технического и технико-технологического прогресса, освоение достижений науки и техники, их применение в экономике с целью повышения эффективности производства, качества продукции, товаров, услуг, повышения их конкурентоспособности. К этому классу относятся программы, направленные на решение важнейших научно-технических проблем, освоение и широкомасштабное внедрение принципиально новых видов техники и технологии, комплексное осуществление крупных научно-технических проектов отраслевого и межотраслевого характера с охватом всего цикла «наука ─ техника ─ производство ─ применение»;

─ инвестиционные программы и крупные инвестиционные проекты программного характера связаны с долговременным, стратегическим вложением капитала с целью обеспечения устойчивого развития, роста экономического потенциал, укрепления положения страны, ее регионов на внутренних и мировых рынках, создание предпосылок существования будущих поколений людей, повышения эффективности функционирования экономики. Программы этого класса охватывают освоение новых территорий, зон источников природных ресурсов, создание, строительство крупных производственных объектов, модернизацию, обновление основных средств производства, развитие производственной инфраструктуры;

─ экологические программы ориентированы на бережное использование природных богатств, охрану и предотвращение недопустимого загрязнении земли, водного и воздушного бассейна, Мирового океана, всемерное сохранение естественных природных условий существования людей;

─ программы безопасности направлены на обеспечение и повышения уровня следующих видов безопасности:

● оборонная (военная) безопасность, обеспечивающая подавление угрозы нападения и захвата территорий страны, нанесения военных ударов, совершения террористических актов;

● экономическая и финансовая безопасность, предусматривающая предотвращение экономических и финансовых кризисов, дефолта, обеспечение устойчивого функционирования экономики, сбалансированность бюджетов всех уровней, подавление угрозы превышения предельно допустимых значений внутреннего и внешнего долга, последовательную ликвидацию угроз криминализации и коррумпированности экономики;

● предотвращение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, создающих угрозу нормальному существованию людей и функционированию экономики, состоянию окружающей среды.

Наряду с выделением групп целевых программ, различающихся по виду цели и характеру решаемой проблемы, используется разделение программ по признаку способа действий, применяемых путей, обеспечивающих снятие, подавление, ослабление назревшей проблемы. Во главу угла при подобной классификации программ ставится объект действий, на преобразование которого направлены программные усилия.

По признаку способа действий могут быть выделены следующие виды программ:

─ производственные, решающие задачи подъема, расширения, увеличения производства определенных видов продукции, товаров, услуг;

─ ресурсные, направленные на развитие ресурсного потенциала, эффективное использование и экономию затрат трудовых, материальных, финансовых, информационных ресурсов, вовлечение в хозяйственный оборот вторичных ресурсов, освоение нетрадиционных ресурсных источников, комплексное, многоцелевое использование ресурсов;

─ отраслевые, ставящие своей задачей подъем, коренное развитие определенных отраслей и подотраслей экономики, отраслевых производств;

─ территориальные (региональные), ориентированные на осуществление обширного комплекса действий, мер, обеспечивающих социально-экономическое развитие региона с учетом его истории, национального состава населения, природных условий, сложившейся ситуации, возникших проблем;

─ маркетинговые, призванные поддерживать и интенсифицировать продвижение производимых товаров и услуг на рынки сбыта, способствовать приобретению и потреблению товаров, активизировать спрос на товары и услуги, осваивать новые сегменты рынка;

─ организационно-управленческие, направленные на преобразование и качественное совершенствование управления экономическими объектами, процессами, отношениями, модернизацию хозяйственного механизма, перестройку организационных структур;

─ внешнеэкономические, представляющие программы развития внешней торговли, сотрудничества и углубления мировых интеграционных процессов, осуществления совместных проектов.

По признаку временной протяженности (длительности действия) целевые программы принято разделять на следующие три группы:

─ долгосрочные (продолжительность свыше 5 лет);

─ среднесрочные (продолжительность от 3 до 5 лет);

─ краткосрочные (продолжительность до 3 лет).

Такое разделение целевых программ не имеет принципиального значения с точки зрения методов и организации их разработки, структуры и системы показателей.

Обладает выраженной целесообразностью и предметностью классификация целевых программ по признаку уровня их принадлежности или сферы, охватываемой действием программы. Группирование программ по уровням масштабности и значимости позволяет выстроить их иерархию. Четкая классификация программ по этому признаку в научной литературе и в изданных, принятых методических руководствах отсутствует, но в определенной мере разделение целевых программ по уровню их значимости и зоны действия практически имеет место. Так принято выделять следующие типы программ:

─ федерального уровня (федеральные программы), направленные на решение народнохозяйственных проблем развития всей экономики страны и социальной сферы или ее крупнейших регионов и распространяющие свое действие на все или многие сферы общественного производства, отрасли, регионы страны;

─ уровня субъектов Российской Федерации (региональные программы), призванные решать проблемы экономического и социального развития регионального уровня, охватывающие своим действием в основном экономику субъекта Федерации;

─ отраслевого уровня, направленные на решение проблем определенной отрасли экономики и содержащие мероприятия преимущественно отраслевого характера;

─ развития крупных городов, территориально-административных образований (муниципальные программы);

─ развития отдельных организаций: корпораций, акционерных компаний, государственных унитарных предприятий, финансово-промышленных групп.

Наряду с выделением программ разного уровня представляется полезным классифицировать их также по признаку масштабности. На роли критерия масштабности способны претендовать несколько показателей, включая суммарный или среднегодовой объем в денежном выражении намечаемой к выпуску продукции, общий объем затрат на осуществление программы, потребность программы в инвестициях и другое. Пока получил распространение показатель общего объема финансирования программы по годам программного периода и его доля, выделяемая из федерального бюджета. Эти показатели оцениваются на начальных этапах разработки программы или устанавливаются до разработки в виде исходного условия, ограничения.

На основании анализа опыта осуществления ряда целевых программ предлагается ввести следующие градации программ по уровню масштабности:

─ сверх крупномасштабные программы, требующие полного объема финансовых вложений более 150 млрд. руб. и среднего объема более 15 млрд. руб. (в ценах 2000 г.);

─ крупномасштабные программы с общим объемом потребных финансовых ресурсов от 30 млрд. до 150 млрд. руб. и среднегодовым объемом от 3 млрд. до 15 млрд. руб;

─ среднемасштабные программы, требующие суммарного объема вложений от 3 млрд. до 30 млрд. рублей и среднегодового объема от 300 млн. до 3 млрд. рублей;

─ низкомасштабные программы, требующие общего объема финансовых вложений от 300 млн. до 3 млрд. руб. и среднегодового объема от 50 млн. до 500 млн. руб.;

─ маломасштабные программы с потребным объемом вложений до 300 млн. рублей.

Еще более важная и принципиальная проблема классификации целевых программ заключается в необходимости их разделения на группы в зависимости от роли, которую они играют в управлении экономикой страны и регионов.

Такая классификация в теории и практике программно-целевого управления по существу отсутствует, что наносит серьезный ущерб эффективному применению целевых программ в управлении.

По признаку роли целевых программ в управлении экономикой предлагается разделить их на два класса:

─ целеориентирующие программы;

─ целереализующие программы.

Целеориентирующие программы могут быть в соответствии со своей основной функцией в управлении названы программами-концепциями, поскольку они призваны ориентировать и обосновывать постановку целей на долговременную перспективу. Основные особенности разработки целеориентирующих программ, их структуры и содержания состоят в том, что они формируются в виде комплекса обобщенных мероприятий и синтетических показателей, не доводимых до явно выраженных адресных поручений исполнителям.

Роль целереализующих программ была обрисована выше, это основной «классический» тип целевых программ.

Таким образом, целевые программы призваны стать самым действенным средством координации деятельности отдельных отраслей, ведомств, организаций при решении проблем межотраслевой и межрегиональной природы. Применение целевых программ должно позволить найти эффективный путь решения важнейших социально-экономических проблем.

Прежде чем разрабатывать и выполнять программу необходимо уяснить суть проблемы, для решения которой необходима программа. Количество и масштабы объективно существующих, назревших социально-экономических проблем всегда намного больше возможностей реализации программ решения этих проблем.

Вследствие этого необходим строгий отбор проблем, принимаемых к программной разработке уполномоченными на то государственными органами. Неэффективные механизмы фильтрации предложений о программных разработках приводят к признанию программными многих проблем, которые, во – первых, могут быть решены без привлечения, использования программ и, во – вторых, выходят далеко за пределы возможностей ресурсного обеспечения программ как из бюджетных, так и внебюджетных источников.

Избыточность количества программ во многом обусловлена несовершенством рекомендуемых в официальных документах и применяемых на практике методов отбора проблем для программной разработки, что, в свою очередь, есть следствие низкого уровня научного обоснования таких методов, не доведенных до четких, количественно измеримых, объективных критериев отнесения проблемы к числу программных.

Изложим методику отбора проблем на основе сочетания количественных и качественных критериев, сведения их в единый интегральный критерий программного характера проблемы и учета ресурсных ограничений бюджетных и внебюджетных источников.

При отборе программных проблем из общей совокупности, предлагаемых к программной реализации можно использовать две группы критериев: общие и специальные. Обрисуем вначале общие критерии.

1. Критерий остроты, настоятельности про­блемы характеризует разрыв между объективно необходимым (нормативным) и сложившимся уровнями удовлетворения проблемной потребности. Количественно такой критерий К_н может быть выражен отношением разности между жизненно необходимым П_н и реально существующим П_р уровнями удовлетворения потребности к необходимому уровню:

К_н = (П_н ─ П_р) / П_н . (3.1)

Чем более настоятельна проблема, тем кри­терий K_н ближе к единице.

2. Критерий программного характера проблемы позволяет установить, насколько проблема нуждается именно в программном решении. Такой критерий К_п может быть вычислен в виде отношения разности между планируемым (нормативным, программным) уровнем удовлетворения потребности П_п, достигаемым в результате реализации программы, и прогнозируемым уровнем П_с, который сложится, если программа не будет принята и осуществлена, к программному уровню П_п. Прогнозируемый уровень удовлетворения потребностей П_с при отсутствии программы определяется путем экстраполяционного прогнозирования на намеченный период действия программы:

К_п = (П_п ─ П_с) / П_п. (3.2)

Наибольшее значение этого критерия равно единице и соответствует условиям, когда П_с = 0, т.е. без программы потребность вообще не будет удовлетворяться.

3. Критерий территориального охвата (масш­табности) характеризует относительную ве­личину зоны действия программы, охватываемой его интересами. Количествен­но такой критерий К_т выражается долей территории региона, для которой программа представляет интерес, на которую она распространяет своё действие:

K_т = S_n / S, (3.3)

где S_n ─ количество территориальных еди­ниц, входящих в зону интересов и действия программы;

S ─ общее количество территориальных еди­ниц.

Величины S могут измеряться количеством кра­ев, областей, либо площадью территории, либо количеством населения, проживающего на соот­ветствующей территории, а также другими обоб­щающими показателями.

4. Критерий отраслевой значимости пред­ставляет долю отраслей, на которые распростра­няет свое действие программы, заинтересованных в осуществлении программ­ы и поддерживающих ее. Критерий К_о мо­жет быть выражен в числовой форме по следую­щей зависимости:

К_о = N_n / N, (3.4)

где N_n — количество отраслей, на которые распространяется программа;

N — общее количество отраслей на террито­рии федерального округа.

5. Критерий бюджетной независимости про­граммы характеризуется долей средств, ресурсных потребностей программ­ы, удовлетворяемых за счет вне­бюджетных источников, т.е. не требующих привлечения ресурсов бюджета. Такой критерий К_бн может быть определен по формуле:

К_бн = Р_вб / (Р_вб + Р_б), (3.5)

где P_вб — объем ресурсных потребностей программы, удовлетворяемых из внебюджетных источников;

Р_б — объем ресурсных потребностей программ­ы, удовлетворяемых из бюджет­ных источников.

Если Р_б = 0, то К_бн = 1 и проект обладает самым высоким уровнем бюджетной независи­мости.

6. Критерий экономической эффективности программы характеризует прибыльность, окупаемость программы. Значение показателя К_эф может быть вычислено по формуле:

К_эф = T_N / (T_N + T_р), (3.6)

где Т_N - нормативный срок окупаемости ин­вестиционных проектов;

Т_р – реальный (расчетный) срок окупаемости финансовых вложений в программу.

Все представленные выше общие критерии постро­ены таким образом, что их значения изменяются в пределах от нуля до единицы. Нулевое значение наиме­нее предпочтительно, а чем ближе значение крите­рия к единице, тем больше оснований считать пробле­му достойной программной разработки.

Наряду с указанными общими критериями при решении вопроса о необходимости программной разработки проблемы следует учитывать специальные критерии качественного характера, свидетельствующие о наличии вклада предлагаемой программы не только в решение данной проблемы, но и в решение других важных проблем экономики региона, отрасли, хозяйствующих субъектов.

1. Критерий социального вклада (К_соц) характеризует воздействие программы на улучшение уровня и качества жизни в результате лучшего и более полного удовлетворения потребностей, увеличения доходов населения, расширения объектов социальной инфраструктуры, сокращения уровня разрыва социальных статусов различных слоев населения.

2. Критерий экономического вклада (К_эк) характеризует вклад предлагаемой программы в достижение экономических целей, таких, как экономический рост, подъем производства, увеличение занятости.

3. Критерий научно-технического вклада (К_нт) определяет, в какой степени программ способствует развитию науки и техники, росту научно-технического потенциала, повышению научно-технического уровня производства, выходу на высшие мировые достижения.

4. Критерий внешнеэкономического вклада (К_вн) отражает воздействие предлагаемой программы на улучшение платежного баланса страны, развитие экспорта, укрепление конкурентоспособности отечественных товаров на внешних рынках, уменьшение импортозависимости.

5. Критерий экологического вклада (К_экл) характеризует воздействие программы на улучшение среды обитания людей, применение природоохранных технологий, предотвращение вредных для человека и природы техногенных последствий и предотвращение техногенных катастроф.

Количественные значения показателей вклада предлагаемой программы в решение других социально-экономических проблем могут быть установлены лишь путем экспертных оценок, выраженных в баллах (табл. 3.3.1.).

Все перечисленные выше общие и специальные критерии отбора проблем для программной разработки можно свести к еди­ному интегральному критерию К_инт :

К_инт = К_н * К_п * К_т * К_о * К_бн * К_эф * К_соц * К_эк * К_нт * К_вн * К_экл (3.7)

 

Таблица 3.3.1.