Эволюция форм индикативного планирования

В. 2.6. Содержание и эволюция форм индикативного планирования

Индикативное планированиеявляется наиболее распространен­ным средством регулирования социально-экономического разви­тия в условиях рыночной экономики. Оно представляет собой ме­ханизм координации интересов и деятельности государства, пред­приятий, домохозяйств в условиях рынка.

Существуют различные подходы к индикативному планирова­нию. Можно выделить четыре основных подхода, которые нашли применение в практике прогнозирования и регулирования соци­ально-экономического развития в условиях рынка.

Первый подходосновывается на представлении об индикатив­ном планировании как макроэкономическом планировании при самостоятельно хозяйствующих субъектах — предприятиях. Напри­мер, китайские экономисты считают, что планирование в Китае носит не директивный, а индикативный характер, поскольку дея­тельность государственных предприятий осуществляется в условиях экономической самостоятельности. Оно представляет собой макро­экономическое планирование, основанное на сочетании частного и государственного секторов экономики при доминировании госу­дарственного сектора.

При таком подходе индикативное планирование представляет собой процесс формирования системы индикаторов — парамет­ров, характеризующих развитие экономики страны, соответствующих определенной государственной социально-экономической по­литике, и системы мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения указанных пара­метров.

Второй подходоснован на том, что индикативное планирование выполняет информационно-ориентирующие и мотивационные фун­кции. Индикативное планирование состоит в том, что государство в интересах всего общества, с учетом потребностей регионов, а также субъектов рынка разрабатывает планы экономического раз­вития всего народного хозяйства, включая частный сектор, уста­навливает конкретные хозяйственные ориентиры, включая макро­экономические параметры и обеспеченные ресурсами структурные показатели. Тем самым государство с помощью индикативного пла­нирования мотивирует заинтересованное участие, как предприни­мателей всех форм собственности, так и регионов страны в реали­зации планов, важных для общества.

Такой подход к индикативному планированию нашел распрос­транение в ряде развитых стран. Например, в Японии общегосу­дарственное экономическое планирование носит индикативный характер. В стране разрабатываются общегосударственные планы социально-экономического развития, которые формально не явля­ются законами, а представляют собой программы, ориентирую­щие и мобилизующие отдельные звенья экономической структуры на выполнение этих программ в общенациональных интересах.

Третий подход,нашедший применение во многих странах, ос­новывается на том, что индикативный план содержит обязатель­ные задания для государства и госсектора. Частные предприятия ориентируются на индикаторы плана и на планы самого мощного хозяйствующего субъекта в рыночной системе — государства, не­смотря на то, что это для них не обязательно. Соответственно госу­дарственный план представляет собой систему показателей, как для централизованного управления, так и для косвенного регулирова­ния различных секторов экономики. Она включает в себя ориенти­рующие показатели — контрольные цифры, имеющие информаци­онное значение для предприятий, отраслей и регионов, а также директивные показатели в форме государственных заказов и эко­номических регуляторов, включая цены, налоги, процентные став­ки, экономические нормативы.

Четвертый подходосновывается на том, что индикативное пла­нирование — это механизм координации действий и интересов государства и других субъектов экономики. Помимо информации хо­зяйствующих субъектов такое планирование выполняет координа­ционную роль, оно предполагает согласование деятельности цент­ральных органов, регионов и предприятий в процессе самостоя­тельной разработки каждым из них своих планов.

Этот подход распространен в практике индикативного планиро­вания во Франции. Правительство воздействует на экономическое развитие в большей степени путем координации и обеспечения ин­формацией, чем путем принятия решений и выдачи указаний. Французская практика основывается на обмене планами и информа­цией между правительством и частными предпринимателями, в ходе которого выявляется схема экономического роста, включающая вза­имно совместимые по линии правительственных организаций планы.

Многие французские экономисты считают, что переход к инди­кативному планированию позволил на демократической основе координировать позиции государства и частного бизнеса. Планиро­вание, основанное на принципах консультирования и согласова­ния, включающее участие на равноправных началах представите­лей различных групп — госслужащих, предпринимателей, профсо­юзов, союзов потребителей, позволяет получить план в результате многоступенчатых уточнений. В реализации такого плана заинтере­сованы все участники его создания. Вместе с тем плановые показа­тели не являются обязательными, а выступают в качестве эконо­мических индикаторов — носителей информации относительно ожи­даемой экономической конъюнктуры.

Индикативное планирование в такой форме выступает одновре­менно и институтом государственного регулирования экономики, и институтом саморегулирования, корректируя как дефекты ры­ночного механизма, так и изъяны прямого государственного вме­шательства в экономику.

На саморегулирование как важнейший результат индикативно­го планирования обычно обращают внимание при изучении опыта Японии. Опыт Японии характеризуется тем, что планово-прогноз­ные расчеты основываются на исследованиях реального состояния экономики. В процессе исследований выявляется система макро­экономических и микроэкономических показателей, факторов, определяющих эффективность капитала, труда и научно-техничес­кого прогресса. В результате находят удачное сочетание этих факто­ров на уровне всей экономики, в каждой отрасли, а также в реги­онах и в системе свободного предпринимательства.

Индикативное планирование— это механизм координации инте­ресов и деятельности государства и самостоятельно хозяйствующих субъектов, сочетающий государственное регулирование с рыноч­ным саморегулированием, механизм, который основан на разра­ботке системы индикаторов социально-экономического развития и включает определение его общенациональных приоритетов, целеполагание, прогнозирование, бюджетирование, программирование, контрактацию и другие процедуры согласования решений на мак­ро- и микроуровне.

Индикативное планирование включает налоговые и иные меры государственной поддержки хозяйствующих субъектов, участвую­щих в реализации плана. В нем принимают участие институты мест­ного самоуправления, управленческие органы корпораций, финан­сово-промышленных групп и других хозяйствующих единиц.

Исторически первой формой индикативного планирования ста­ла конъюнктурная форма, связанная с усилением влияния бюджета на темпы и пропорции экономического роста. Структурная пере­стройка экономики в развитых странах во второй половине XX в. вызвала необходимость согласования бюджетов с показателями на­роднохозяйственных прогнозов, на которых основывались оценки налоговых поступлений. Это привело к разработке среднесрочных и долгосрочных прогнозов.

Примерами могут служить "Десятилетний план удвоения наци­онального дохода" на 1961 — 1970 гг. в Японии, план под названием "Выбор путей экономического роста" на 1976—1985 гг. в Канаде, Прогноз Министерства труда на 1986—1995 гг. в США. В 60-е годы во многих странах с рыночной экономикой начали создавать спе­циальные плановые органы. Во Франции был создан Генеральный комиссариат по планированию, в Канаде — Экономический совет, в Японии — Экономический консультативный совет.

Вовлечение в систему индикативных планов частных предприя­тий и территориальных властей с использованием налоговых льгот, льготных кредитов, государственных программ и иных мер в рам­ках структурной политики породило структурную форму индика­тивного планирования.

Структурную форму индикативного планирования успешно ис­пользовали в Японии. На ее основе был разработан первый план комплексного территориально-отраслевого развития страны на 1960—1970 гг. Эта тенденция сохранялась в последующих планах.

Целенаправленные структурные изменения, включая развитие на­укоемких отраслей и территориальное размещение производства, оставались главным направлением государственной экономической по­литики Японии четверть века. После либерализации в начале 80-х го­дов финансовой системы Япония не отказалась от проведения актив­ной структурной долгосрочной политики. В действующем "Четвертом комплексном плане национального развития", рассчитанном на пе­риод до конца XX столетия, как и в трех предыдущих планах, сфор­мулированы основные цели развития всех областей жизни страны.

Главная цель японского планирования состоит в том, чтобы, исходя из существующих проблем страны и необходимости обеспе­чения ее безопасности, добиться многополярности использования ее специфических возможностей. Достижение этой цели предпола­гает ликвидацию чрезмерной концентрации населения, хозяйства, административных функций государства в основных районах стра­ны, многополярность развития территории в целях углубления свя­зей между отдельными районами, взаимодействия в международ­ном масштабе.

Эволюция к структурной форме планирования прослеживается во Франции. С начала 70-х годов индикативный план рассматрива­ется как план государства, производящего общественные блага, и метод координации действий зависящих от государственной поли­тики доходов и расходов отраслевых и региональных подсистем эко­номики. Другими словами, обязательные и прогнозные аспекты плана более четко разделены.

Под влиянием кризиса развития 70—80-х годов, который был связан со сменой доминирующих технологических укладов и углуб­лением постиндустриальных тенденций развития, индикативное пла­нирование в развитых странах трансформируется в стратегическую форму, для которой характерна гибкость, необходимая при быст­рых эволюционных изменениях в экономике. В стратегическом пла­нировании по сравнению со структурным планированием значи­тельно сократилась регламентация действий субъектов, сроков и количественных показателей планирования.

Во Франции идея стратегического планирования, суть которой — выбор главных приоритетов развития национальной экономики, впервые получила воплощение в десятом индикативном плане на 1989—1992 гг. В этом плане было установлено шесть главных направ­лений развития: укрепление национальной валюты и обеспечение занятости, образование, научные исследования, социальная защита населения, обустройство территории, обновление государственных служб. Каждое из направлений получило статус целевой государствен­ной программы, обеспеченной системой финансирования.

Американские власти определяют индикативное стратегическое планирование как "поиск новых решений для достижения успеш­ной конкуренции, развития всестороннего сотрудничества, макси­мального содействия продуктивности экономической политики, основанной на полном доверии и финансовой поддержке штатных и местных властей".

В 80—90-х годах масштабы структурного индикативного плани­рования в развитых странах стали быстро сокращаться. Это было обусловлено недостаточной гибкостью сложившейся формы струк­турного планирования. Кроме того, структурное планирование в известной мере способствовало развитию лоббирования интересов старых сокращающихся отраслей и неэффективно работающих го­сударственных предприятий.

Финансовые кризисы второй половины 90-х годов показали, что усиление роли рыночных механизмов по мере интернационализа­ции рынков увеличивает проблемы национальных кредитно-финан­совых систем. В связи с этим усиливается необходимость координа­ции действий хозяйствующих субъектов не только на националь­ном, но и на международном уровне. Поэтому многие экономисты прогнозируют усиление роли планирования экономики развитых стран в ближайшей перспективе.

Эволюция форм индикативного планирования от "конъюнктур­ной" к "структурной", а затем к "стратегической" в развитых стра­нах заняла несколько десятилетий. В Российской Федерации пока используются отдельные элементы, обычно входящие в конъюнк­турную, структурную и стратегическую формы планирования. Тер­мин "индикативное планирование" в законодательстве пока не ис­пользуется. Прогнозирование и планирование в различных сферах деятельности государства и государственного регулирования пока не объединены в общую систему.

Меры государственного воздействия на социально-экономичес­кое развитие могут осуществляться вне системы индикативного пла­нирования, но они несравнимо более эффективны в системе инди­кативного планирования.

Многие экономисты считают, что формирование системы ин­дикативного планирования в структурной форме представляется остро необходимым направлением развития хозяйственного меха­низма. Но они допускают возможность перехода к либеральной, стратегической форме индикативного планирования лишь после преодоления экономического кризиса и завершения периода технологической и институциональной модернизации российской экономики.

С этим нельзя согласиться. Как известно, именно в условиях кри­зиса и быстрых структурных изменений многие страны были вынуждены отказываться от неповоротливых, негибких систем и про­цедур структурного планирования. Наиболее эффективными оказались методы стратегического управления. Гибкость стратегического управления, принципы которого — невысокий уровень регламентации и незамедлительное принятие решений в ответ на возникающие опасности и выявляющиеся возможности, диктует необходимость использовать в российских условиях стратегическую форм индикативного планирования, в рамках которой целесообразно применять и элементы структурного планирования.