Составление проектов бюджетов
Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива органов исполнительной власти. Осуществляют и координируют эту работу Минфин России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
Концептуальное значение для составления проекта федерального бюджета имеет Бюджетное послание Президента РФ, для бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов — основные направления бюджетной и налоговой политики на соответствующей территории на очередной финансовый год. Бюджетная политика должна способствовать поддержанию устойчивых темпов экономического роста, снижению социального неравенства, достижению высокой эффективности государственных расходов и результативности бюджетного процесса.
Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются: объем и темп роста ВВП в очередном финансовом году; уровень инфляции (отношение темпа роста цен — декабрь очередного финансового года к декабрю текущего).
Очевидно, что для составления проекта бюджета необходимы определенные сведения, к которым относятся данные:
• о действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве;
• предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из
бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
• видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной
системы РФ на другой;
• нормативах финансовых затрат на предоставление государственных
или муниципальных услуг, и др.
До разработки проекта бюджета составляется целый ряд социально-экономических и финансовых планов, которые в отличие от бюджета не утверждаются в форме закона, но имеют важное значение с точки зрения, во-первых, обоснованности бюджета, во-вторых, возможности определения результатов действия бюджетной политики.
Первостепенное значение имеет прогноз социально-экономического развития территории. Его разрабатывают на основе имеющихся данных и прогноза социально-экономического развития территории соответственно на последний отчетный период и до конца базового года, а также тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год Прогноз предшествует составлению проекта бюджета, основными его показателями являются: индекс потребительских цен; ВВП; объемы промышленной продукции, продукции сельского хозяйства, инвестиций в основной капитал, розничного товарооборота, импорта и экспорта, платных услуг населению; среднемесячная заработная плата; уровень прожиточного минимума; численность безработных; другие показатели.
В целях развития российских регионов осуществляется переход от малоэффективного выравнивания экономического развития регионов к созданию условий, стимулирующих субъекты РФ и муниципальные образования к дополнительной мобилизации имеющихся ресурсов экономического роста. Это должно достигаться путем повышения эффективности государственного управления, формирования и развития производственных кластеров, совершенствования межбюджетных отношений, направленного на стимулирование проведения реформ в регионах.
Реализация среднесрочных программ экономического развития требует расширения горизонтов бюджетного планирования на основе внедрения темы перспективного финансового планирования.
Перспективный финансовый план (ПФП) — это документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ субъекта РФ, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. ПФП разрабатывают в целях:
• информирования законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;
• комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;
• выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;
• отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.
ПФП разрабатывается исходя из необходимости создания условий для обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ и федерального бюджета, макроэкономической стабильности, предсказуемости и преемственности бюджетной, налоговой, таможенной, долговой и денежно-кредитной политики, исполнения действующих и принимаемых обязательств РФ1.
ПФП разрабатывается на три года: первый год — это год, на который составляется бюджет, последующие два года — плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики. ПФП формируется по укрупненным показателям бюджетной классификации, ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, при этом плановый период сдвигается на один год вперед.
ПФП разрабатывается в три этапа. На первом этапе формируются и одобряются основные показатели сводного финансового баланса РФ, а также сценарные условия (как правило, в двух вариантах — ожидаемом и базовом), включая основ макроэкономические показатели, параметры и приоритеты социально-экономичесого развития РФ на среднесрочную перспективу. На втором эmane разрабатываются и утверждаются основные показатели ПФП (не менее чем в двух вариантах), а также основные направления долговой политики. На третьем этапе утверждается окончательный проект ПФП, подготовленный на основе одобренного Правительством РФ варианта основных показателей ПФП. Цель составления ПФП - определение основных параметров (характеристик) .бюджетной системы РФ, в том числе федерального бюджета, а также установление предельных объемов бюджетов субъектов бюджетного планирования1 в плановом периоде. Для координации взаимодействия последних при разработке ПФП и проекта федерального бюджета создается Бюджетная комиссия.
В настоящее время все большую значимость в процессе разработки проектов бюджетов получают бюджетные целевые программы, в том числе федеральные и ведомственные. Раскроем эти понятия.
Бюджетная целевая программа — реализуемая (планируемая) субъектом бюджетного планирования (подведомственной ему федеральной службой или федеральным агентством) федеральная целевая программа, подпрограмма федеральной целевой программы или ведомственная целевая программа.
Федеральная целевая программа— увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития РФ.
Отдельная статья Бюджетного кодекса РФ раскрывает содержание долгосрочных целевых программ.Они разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом власти, представительным органом местного самоуправления. Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать: технико-экономическое обоснование; прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы; наименование ее заказчика; сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам.
Кроме данных программ, в последнее время усиливается роль и значение ведомственных целевых программ. Ведомственная целевая программа— утвержденный (планируемый к утверждению) либо выделяемый в аналитических целях субъектом бюджетного планирования комплекс мероприятий (направлений расходования бюджетных средств), способствующий решению конкретной тактической задачи субъекта бюджетного планирования.
В проекте федерального закона о федеральном бюджете должны содержаться следующие основные характеристики бюджета:
• общий объем доходов и расходов, дефицит (профицит) бюджета;
• прогнозируемые доходы по подразделениям бюджетной классификации доходов бюджетов РФ;
• нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы РФ;
• расходы бюджета по подразделениям функциональной классификации расходов бюджетов РФ;
• общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;
• расходы и доходы целевых бюджетных фондов;
• объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий —по бюджетам, получающим указанную финансовую помощь;
• распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета;
• другие показатели, определенные Бюджетным кодексом РФ, законами субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.
В проекте федерального закона о федеральном бюджете должны быть определены источники финансирования дефицита бюджета, верхний предел государственного или муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом.
Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляются:
• прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год;
• инвестиционная программа на очередной финансовый год;
• план развития государственного или муниципального сектора экономики;
• структура государственного или муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;
• программа предоставления государственных или муниципальных гарантий на очередной финансовый год;
• оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;
• оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год;
• другие документы и материалы, предусмотренные бюджетным законодательством.
Важнейшим направлением реформирования бюджетного процесса является бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Это понятие определяет методы распределения и собственно распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных утвержденных плановых результатов предоставления услуг в соответствии со среднесрочными приоритетами, определенными для указанных отраслей, и в пределах прогнозируемых на среднесрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов1. Цель внедрения БОР в рамках среднесрочного финансового планирования заключается в повышении эффективности управления государственными (муниципальными) финансами, бюджетными потоками в субъектах РФ.
Для оперативного внедрения БОР при соблюдении принципов целесообразности (создание условий для достижения определенных целей социального и экономического развития),результативности (получение измеримого положительного социального и экономического эффекта без отрицательных последствий) и экономичности (достижение сопоставимых или более высоких целей при расходах на их достижение на уровне не выше тех, которые осуществлялись при применении сметного принципа) необходимо обеспечить:
*четкое понимание всеми участниками этого процесса предназначения и принципов БОР как системы эффективного менеджмента в сфере общественных финансов и услуг общественного сектора;
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по решению результативности бюджетных расходов» БОР должно стать доминантой бюджетного процесса в Российской Федерации.
• формирование комплексной методологической и организационно-методической основы практического применения БОР для составления проекта бюджета и среднесрочного финансового плана различными субъектами бюджетного планирования.
3. Рассмотрение и утверждение бюджетов
Порядок представления, рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяется:
• для федерального бюджета — Бюджетным кодексом РФ;
• бюджета субъекта РФ — законом субъекта РФ;
• местного бюджета — правовыми актами органа местного самоуправления.
Принимая во внимание принцип самостоятельности бюджетов, законодательным (представительным) органам власти субъектов РФ и местного f самоуправления предоставлено право самостоятельно определять процедуру рассмотрения проекта закона, (решения) о бюджете и его утверждения. При этом должно быть обеспечено рассмотрение и утверждение проекта закона (решения) до начала очередного финансового года.
Одновременно с проектом закона о бюджете на очередной финансовый год рассматриваются и утверждаются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.
На примере федерального бюджетаизложим организацию его рассмотрения и утверждения. Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект Федерального закона «О федеральном бюджете на ... год», одновременно представляя пакет документов, расчетов, прогнозных оценок, аналитических материалов, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, а также других показателей, дополнительно необходимых депутатам для конструктивного анализа бюджета.
Ст. 192 Бюджетного кодекса РФ регламентирует следующий перечень документов, необходимых для представления одновременно с проектом федерального бюджета (на очередной финансовый год):
—предварительные итоги социально-экономического развития РФ за истекший период текущего года;
—прогноз социально-экономического развития РФ;
— основные направления бюджетной и налоговой политики;
— план развития государственного и муниципального секторов экономики;
— прогноз Сводного финансового баланса на территории РФ;
— прогноз консолидированного бюджета РФ;
— основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального и консолидированных бюджетов субъектов РФ;
—национальные проекты, проекты федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета;
—проект федеральной инвестиционной программы;
—проект государственной программы вооружения (в рамках государственной программы вооружения, утверждаемой Президентом РФ на десятилетний период);
—проект программы приватизации государственных и муниципальных
предприятий;
—расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов
и дефициту федерального бюджета;
—проект программы государственных внешних заимствований РФ;
—проект программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам;
—проект структуры государственного внешнего долга РФ по видам
задолженности и с разбивкой по отдельным государствам;
—другие документы и материалы, предусмотренные бюджетным законодательством.
Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты следующих федеральных законов:
• «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ
о налогах и сборах» (при необходимости);
• «О бюджетах каждого из государственных внебюджетных фондов РФ»;
• «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон „ О бюджетной классификации Российской Федерации"» (при необходимости).