Доходы, расходы и сбалансированность бюджетов
Как установлено Бюджетным кодексом РФ, доходы бюджета — это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ (бюджетным и налоговым) в распоряжение органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений.
К налоговым доходамотносятся предусмотренные налоговым законодательством РФ федеральные, региональные и местные налоги и сборы (см. параграф 6.1), а также пени и штрафы. Размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитывается в доходах соответствующего бюджета.
К неналоговым доходам относятся:
-доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов;
-доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов;
-средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
-иные неналоговые доходы.
К безвозмездным и безвозвратным перечислениям относятся перечисления в виде:
• финансовой помощи из бюджетов других уровней в форме дотаций
и субсидий;
• субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) из региональных фондов компенсаций;
• субвенций из местных бюджетов бюджетам других уровней;
• иных безвозмездных и безвозвратных перечислений между бюджетами бюджетной системы РФ;
• безвозмездных и безвозвратных перечислений из бюджетов государственных и (или) территориальных государственных внебюджетных фондов;
• безвозмездных и безвозвратных перечислений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований.
Каждый уровень бюджетной системы имеет специфические черты структуры бюджетных доходов. Так, основная часть доходов федерального бюджета (около 70%) формируется за счет налогов (табл. 3.7). Среди них преобладают косвенные налоги, или налоги на товары (работы, услуги): НДС, акцизы. Важным является налог на добычу полезных ископаемых (в основном нефть, газ). Большое значение в федеральном бюджете имеют также таможенные платежи (особенно экспортные пошлины на нефть). С 2005 г. в связи с изменением бюджетной классификации они отражаются как неналоговые доходы. Иные неналоговые доходы незначительны, что связано с явными проблемами в управлении и использовании федеральной собственности.
Доходы бюджета субъекта РФ также складываются преимущественно из налоговых поступлений, но в их составе преобладают прямые налоги: на прибыль, доходы физических лиц, имущество организаций (табл. 3.8).
Доходы местных бюджетов формируются в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ. Местные налоги (земельный и налог на имущество физических лиц) пока не играют важной фискальной роли. В доходы местных бюджетов частично зачисляются поступления от налога на доходы физических лиц: в бюджеты муниципальных районов — 20% суммы налога; городских округов — 30%; поселений — 10%.
Задачи по укреплению доходов бюджетов РФ заключаются в завершении налоговой реформы, усилении мер налогового администрирования, разработке стабильной схемы оптимального распределения налоговых доходов между бюджетами различных уровней, повышении эффективности использования государственной и муниципальной собственности.
Расходы бюджета — это денежные средства, направляемые на финансирование обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами,которые представляют собой обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности РФ, субъекта РФ, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда).
Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств — свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных этими органами договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.
Одна из важнейших задач современной бюджетной реформы заключается в четком и стабильном распределении расходных обязательств по уровням бюджетной системы, что позволит устранить необоснованные бюджетные обязательства, ликвидировать задолженности региональных и местных бюджетов перед юридическими и физическими лицами, обеспечить своевременное и полное финансирование для выполнения важнейших социальных гарантий граждан.
С целью более четкой увязки бюджетных ассигнований с оказываемыми за их счет государственными (муниципальными) услугами в законопроекте предлагается ввести и конкретизировать понятие «государственное {муниципальное) задание».Государственные (муниципальные) задания должны будут характеризовать объем, качество и условия оказания соответствующих услуг, под которыми понимаются не только услуги социального характера (образование, здравоохранение, социальное обеспечение), но и функции государства (местного самоуправления) по правовому регулированию, обеспечению обороноспособности и безопасности, контролю и надзору, планированию и т.д. Таким образом, в законопроекте предусмотрено создание правовой основы для формирования в качестве базовой единицы бюджетного процесса связки следующей цепочки: расходное обязательство — бюджетное ассигнование — государственное {муниципальное) задание.
Структурные особенности расходов бюджетов различных уровней обусловлены расходными обязательствами соответствующих органов власти, а также задачами проводимой политики.
Целями региональной бюджетной политики, а следовательно, и приоритетами расходования средств бюджетов субъектов РФ являются сферы Развития общественной инфрастуктуры и финансового обеспечения улучшения качества бюджетных услуг. Основные суммы бюджетных средств правляются в социальные отрасли: на здравоохранение, образование, социальную защиту населения. Немаловажную роль играют расходы на жилищно-коммунальное хозяйство.
Расходы местных бюджетов связаны в основном с благоустройством территории, коммунальным хозяйством, а также предоставлением социальных услуг на базе муниципальных учреждений (школ, дошкольных образовательных учреждений, небольших больниц, библиотек). Но и эти учреждения в большем объеме существуют за счет субвенций из бюджета субъектов РФ. Нередки случаи, особенно на уровне поселений, когда значительная доля расходов (до 50%) идет на содержание органов местного самоуправления. По мере развития последнего в Российской Федерации произойдет укрепление местных бюджетов, более четко обозначится их вклад в развитие экономики и социальной сферы соответствующей территории.
Согласно одному из принципов организации бюджетной системы РФ — принципу сбалансированности бюджетов — объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему его доходов и поступлений из источников финансирования бюджетного дефицита.
Важным вопросом функционирования бюджетной системы любой страны является регулирование бюджетного дефицита. Дефицит бюджета (превышение расходов бюджета над доходами) характерен для бюджетов многих государств и не относится к числу исключительных финансовых лений. Причины его возникновения могут быть различными, например:
— из-за роста государственных расходов в связи с необходимостью струКТурной перестройки экономики и увеличения инвестиций;
—чрезвычайных обстоятельств;
—экономического кризиса;
—низкой эффективности государственного финансового управления; и т.д.
Последние две причины особенно требуют применения жестких мер,
направленных на устранение возникших явлений и сокращение дефицита бюджета, так как в противном случае могут усугубиться негативные экономические и социальные последствия.
Наличие значительного бюджетного дефицита было основной проблемой функционирования российской бюджетной системы в 1990-х гг. в ; период активных рыночных преобразований. Наибольший дефицит консолидированного бюджета России имел место в 1994 г. Он составлял 10,7% ВВП, более 28% расходов бюджетной системы. Федеральными законами < о федеральном бюджете России дефицит предусматривался вплоть до 2000 г. Однако к концу этого десятилетия его величина постепенно сокращалась, причем не только в относительном, но и в абсолютном выражении.. С 2000 г. федеральный бюджет составляется и исполняется с профицитом, т.е. с превышением доходов бюджета над расходами.
Наличие профицита федерального бюджета позволяет обеспечить " защиту бюджетной системы России от колебания мировых цен на нефть, так как «нефтяная» составляющая в доходах федерального бюджета имеет значительную часть. За счет профицита федерального бюджета формировался финансовый резерв, а с 2004 г. Стабилизационный фонд РФ. Он представляет собой часть средств федерального бюджета, которая образуется за счет превышения цены на нефть над ее базовой ценой и подлежит j обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета, если цена на нефть станет ниже базовой. К концу 2012 г. объем средств Стабилизационного фонда РФ составил более 2 трлн руб.
5. Развитие межбюджетных отношений :
i
Межбюджетные отношения — .это отношения между органами государственной власти РФ, государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но строиться они могут на разных основах (принципах). Условно принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти, федеративные бюджетные системы строятся на противоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов. Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма.
Бюджетный федерализм, или фискальный федерализм (от слова «фиск» — казна), — это система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом. Основная задача бюджетного федерализма заключается в выборе в конкретных экономических и политических условиях наиболее эффективной модели бюджетных отношений. Для этого прежде всего необходимо четко и на постоянной основе распределить расходные обязательства между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать эффективную систему оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам.
В рассматриваемой концепции поставлены следующие основные задачи:
- укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ;
—создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований;
—создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;
- повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;
- оказание методологической и консультационной помощи субъектам целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации Реформы местного самоуправления.
Важное значение в построении межбюджетных отношений отводится межбюджетным трансфертам, которые представляют собой средства одного бюджета, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ. При этом передача средств может осуществляться как на безвозмездной основе (в форме дотаций, субвенций или субсидий), так и на возвратной (в форме бюджетных кредитов). В Бюджетном кодексе РФ даны следующие определения видов межбюджетных трансфертов:
• дотация — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах;
• субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;
• субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;
• бюджетный кредит — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.
Предоставление безвозмездных средств должно осуществляться через специальные фонды, формируемые в составе федерального бюджета для бюджетов субъектов РФ, в составе последних для местных бюджетов.
В составе межбюджетных трансфертов субъектам РФ наибольший объем средств концентрируется в Федеральном фонде финансовой поддержки, который предназначен для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Вторым по объему средств является Федеральный фонд компенсаций. В Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2012 году» вопросам совершенствования межбюджетных отношений посвящен целый раздел. В первую очередь для их решения:
• необходимо ввести ограничения по срокам принятия федеральных законов, изменяющих бюджетное и налоговое законодательство и влияющих на поступление налогов и сборов, зачисляемых в региональные и местные бюджеты. Такие законы должны приниматься не позднее чем за месяц до внесения в Государственную Думу проекта федерального бюджета на очередной финансовый год;
• следует усовершенствовать методику распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ с тем, чтобы снизить иждивенческие настроения и повысить мотивацию регионов к развитию собственной налоговой базы;
• при подготовке проекта федерального бюджета на очередной год необходимо проводить корректировку общего объема средств вышеуказанного Фонда в случае, если по итогам отчетного года фактический уровень инфляции превысил прогнозный;
следует разработать формализованную методику оценки состояния бюджетной дисциплины и регламент действий по отношению к ее нарушителям, включая уменьшение объемов перечисления им отдельных видов межбюджетных трансфертов;
• целесообразно пересмотреть порядок предоставления регионам финансовой помощи на развитие социальной и инженерной инфраструктуры, отказавшись от включения в федеральную адресную инвестиционную программу большей части объектов регионального и местного значения и передав соответствующие средства регионам в виде субсидий;
• следует предусмотреть субвенции из федерального бюджета, обеспечивающие исполнение субъектами РФ переданных им дополнительных полномочий• целесообразно в кратчайшие сроки утвердить методики оценки эффективности расходов региональных бюджетов в рамках исполнения как собственных, так и делегированных органам государственной власти субъектов РФ полномочий.
Таким образом, процесс совершенствования межбюджетных отношений в России вступает в новую фазу развития, направленную на повышение качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы страны.