Асимметричная модель российского федерализма

 

Государственная стратегия по модификации федеративных отношений в 1990-е гг. в России повлекла асимметрию в российском федерализме. Принцип равноправия непоследовательно закреплен в Конституции РФ. Если ч.1 ст. 5 Конституции РФ провозглашает равноправие субъектов РФ, то ч. 4 ст. 5 закрепляет равноправие субъектов в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. При этом, как известно, республики Конституцией РФ характеризуются как государства. Ученые, оценивая конституционные положения, считают, что в российском государстве сложилось неравенство статусов субъектов федерации, например, что Республика Башкортостан по политическому рангу выше, чем рядом расположенная Оренбургская область, и не только потому, что в словосочетании «Республика Башкортостан» слово «республика» пишется с заглавной буквы, а в словосочетании «Оренбургская область» – слово «область» – с маленькой» [84].

Исследования привели А.Захаров к убеждению, что «асимметричная федерация» российского образца неизбежно влечет за собой, так называемый, лингвистический деспотизм, т.е. ущемление прав граждан в тех территориально-этнических образованиях, где язык «титульной» нации возведен в ранг государственного. Полагаем, что развитие национальных особенностей в полинациональных федеративных системах (в том числе в России) – обязательное условие предотвращения конфликтов на национальной почве. Избежать национального «деспотизма» (лингвистического, культурного и др.) возможно при условии высокой культуры государственного управления, когда соблюдаются и национальные, и наднациональные интересы.

Различия в правовом статусе позволяют считать, что в РФ сложилась модель асимметричного федерализма. Российскую модель федерализма И.А. Конюхова характеризует «нетрадиционной» асимметрией [85]. Мы разделяем позицию этого ученого: нормативное закрепление фактически разного статуса у членов российской Федерации наблюдается впервые. Вести речь о равноправии автономий в РСФСР представляется невозможным в силу отсутствия федерализма как такового. Асимметричная модель федерализма отражает специфику второго этапа федерирования российского государства, повлекшую конституционное закрепление особого статуса формирующихся национальных субъектов РФ, что вызвано стремлением политической элиты предотвратить возможные национальные и социальные конфликты.

Асимметрия правового статуса субъектов РФ отразилась во многих сферах федеративных отношений, в том числе и бюджетной. Специфика правового статуса национальных субъектов РФ позволила ряду республик (Якутии (Саха), Татарстану, Башкортостану) подписать федеральным Центром в начале и середине 1990-х гг.– специфические договоры, предоставляющие особые бюджетные льготы и режимы. Во избежание конфликтов были подписаны схожие договоры и с такими с некоторыми республиками и территориальными единицами: Свердловской, Калининградской областями.

Государственно-правовая практика должна стать базовым началом по исправлению некорректно прописанного принципа. Для этого важно определить критерии и основания для индивидуальной помощи по каждому региону, не влияющие на принципы федерализма. Сегодня бюджетная поддержка регионов зависит от усмотрения федерального законодателя, от утвержденных рабочей группой по совершенствованию межбюджетных отношений в России методик распределения средств из созданных федеральным законом о бюджете федеральных фондов и т.п. Уяснить фактические основания оказания помощи, факторы, определяющие ее размер, весьма проблематично: первоначально методики увязывались с индексом бюджетных расходов, затем с оценкой налогового потенциала территорий на базе показателя валового регионального продукта. Но в целях укрепления основ российской государственности должны быть найдены оптимальные группы факторов и справедливых целесообразных оснований распределения материальных ресурсов.

Правовой статус субъектов не должен быть разным. При этом следует отметить, что у членов федерации не должно быть абсолютного равенства в силу своего особого географического, демографического, экономического положения. В содержании принципа равноправия заключается единый подход ко всем членам федерации как равным партнерам. В статусе закреплено правовое положение члена федерации. Он не может быть у отдельных членов федерации большим или меньшим, поскольку они все своим вхождением в состав создают единое государство. Между Центром и членом федерации при решении конкретных проблемных вопросов последнего должны складываться отношения, учитывающие геополитические особенности каждого члена федерации, но правовой статус у членов федерации не должен изменяться. Наше видение статуса федерата обусловлено установившимися различиями в понятиях «равноправие» и «равенство».

Симметричных моделей федерации в мире нет, поскольку большинство федераций содержат элементы асимметрии. Асимметричная модель привносит немало проблем в российскую действительность.

Устранение причин асимметрии федерализма российским ученым видится по-разному. Сформировалось несколько направлений:

1). Построение нацие–государства – «постепенное формирование единой российской нации» и переход на территориальный принцип структурирования Федерации» [86].^. Анализируя эту идею, считаем нужным обратиться к российским реалиям, чтобы высказать свою гипотезу о структуре Российской Федерации. Во-первых, в России продолжается активное строительство и развитие собственной государственности в республиках: «люди разных национальностей признают своим государством Россию, а не Русь. Наравне с русскими они справедливо претендуют на право признаваться творцами, созидателями этого государства – Россия» [87], «республиканская» государственность исследуется в историческом аспекте [88]. Легальность государственности в республиках РФ вытекает из Конституции РФ и «является высшим юридическим признанием государства не только по форме, но и по сути» [89]^. Во-вторых, исследователи, анализируя перспективы создания «гомогенного нацие-государства во многонациональных государствах, считают, что сделать это демократическими средствами практически невозможно, поскольку поликультурность вмонтирована в саму структуру общества» [90]^. С данным выводом следует согласиться, т.к. формирование единой российской нации в современных условиях повлечет серьезные этнические конфликты: «Такому развитию будет противостоять не только этническая мобилизация меньшинств, но и весомый финансово-экономический потенциал, накопленный в годы «парада суверенитетов»[91].

2). Устранение асимметрии федерализма видится в образовании нового федерализма – создании регионов нового типа с равным правовым статусом (достижение которого возможно в ходе развития нормативно-правовой базы) при достижении равномерного социально-экономического развития (через трансформацию федеративных отношений на основе критерия самодостаточности субъектов[92]. Убеждены, что образование регионов нового типа должно осуществляться не благодаря развитию нормативной базы, а в ходе реализации продуманной внутренней политики по развитию федеративных начал российской государственности в соответствии с концепцией федерализма с последующим закреплением в нормативных положениях. Высказывается предложение о целесообразности «конституирования края как государственно-территориального образования» [93], что непременно повлечет предложения от других территориальных единиц о придании и им статуса государственно – территориального образования и высветит проблему перехода от федеративного образования к конфедеративному союзу. Предлагается создание новых самодостаточных регионов (например, объединение Красноярского края, Кемеровской области, Алтайского края Новосибирской области) [94]. Это вполне приемлемый путь выравнивания социально-экономического положения регионов. Рассматривается «губернизация» России (с образованием 20-28 губерний), которая оценивается как наиболее плодотворный вариант наведения социально-экономического и политического порядка в стране, «исключающим национальную дискриминацию граждан» [95]. Данное предложение не учитывает сложившуюся российскую объективную реальность: т.к. республики в этом случае должны отказаться от своего более высокого статуса, что повлечет конфликты. А.И. Солженицын писал: «Хотя федерация для России совсем не органичная форма, она насажена насильственно, но она уже укрепилась в сознании миллионов, мы вынуждены это наследство принять» [96]. Следует принять этот мудрый совет.

Мы считаем, целесообразным создание на территории России автономных национальных образований и территориальных единиц, разделяя при этом все опасения, связанные с несовершенством действующего законодательства и процесса строительства автономии [97]. Национальный состав субъектов Российской Федерации по данным переписи 2002 г. представляет собой следующее. Из 21 республики, находящейся в составе РФ:

- в 8 республиках население одной нации составляет более 50% и преобладает конкретная нация, что отражено в названии республики: Северная Осетия населена осетинами – 62,70%, русскими – 23,19%, ингушами – 3,02%; в Кабардино-Балкарской республике проживает кабардинцев – 55,32%, русских – 25%, балкарцев 11,64%; в Татарстане: татары составляют – 50,9%; русские – 41,6%; др. национальности – 7,5%; в Чувашской республике проживает чувашей – 67%, русских – 26,5%; в республике Калмыкии: калмыков – 53,3%, русских – около 40%, представителей других национальностей – 13,1%. Республика Ингушетия имеет следующий национальный состав: ингуши –77,27%; русские –16%. В республике Тыва проживает: тувинцев – 77,02%, русских – 20,11%, коми – 40,46%.; Чеченская республика имеет в своем составе чеченцев – 93,47%, русских –3,68%; в Карачаево-Черкесской республике карачаевцы составляют – 38,5%, русские– 33,6%; в Саха проживает около 20 национальностей, среди которых якуты – 45,54% , русские– 41,15%, украинцы – 3,65%, эвенки – 1,92%. В Дагестане живет 38 народов и этнографических групп, наиболее крупные: аварцы – 29,44%, даргинцы – 16,52%, кумыки – 14,20%, лезгины 13,07% др.;

- в 10 республиках численность русского населения составляет от 80% (максимально) в республике Хакасии, до 60% (минимально) в республике Алтай.

Национальный состав территориальных субъектов отличается преобладанием русского населения: в Ленинградской области проживает: 89,58% русских, 2,5% – украинцев, 1,5 % – белорусов; в Ярославской области население состоит из: русских – 95,15%, украинцев – 0,96%; в Иркутской области проживает 91,84% русских, 2,14% – украинцев, 1,1% –татар, бурятов; в Московской области 85% составляют русские, 2,4% украинцы, 1,6 % татары (1,6%) и другие народы ^[98]. Такие территории должны остаться территориальными единицами.

В республиках, где преобладает конкретная нация, необходима автономия. Статус автономного образования дает возможность развивать свои национальные, бытовые, культурные, языковые традиции. Федерализм предоставляет возможность членам федерации самостоятельно осуществлять государственную власть в пределах своих полномочий на «своей» территории, собственное правовое регулирование и т.д. Однако реализация проекта по «автономизации» нам представляется далеко непростым. Ученые Татарстана считают, если «одна из разновидностей субъектов Российской Федерации определяется государством это способ выживания народов – этносов в современных условиях, способ абсолютно легитимный, гарантированный Конституцией Российской Федерации и общепризнанными нормами международного права» [99]. В современных условиях при наличии собственного и зарубежного опыта политическое строительство должно обойтись без особых проблем.