Особенности отвода земельных участков под строительство через земельные торги.

Пространство. Ч. 3 ст. 79 ЗКУ предусматривает, что «право собственности на земельный участок распространяется на пространство, находящееся над и под поверхностью участка на высоту и на глубину, необходимые для возведения жилых, производственных и других зданий и сооружений» (это положение дублированное в ч. 3 ст. 373 Гражданского кодекса Украины (далее - ГКУ )). Исходя из системного толкования норм ЗКУ, данную формулировку следует, понимать расширенно: право собственности распространяется не только на пространство, необходимое для строительства, а и на пространство, необходимое для использования земельного участка по целевому назначению. Это означает , что понятие земельного участка включает в себя соответствующее пространство .

Земельный участок и строительная площадка Соотношение понятий, их правовая характеристика.

Соотношение понятий «земля», «земельный участок» с другими объектами. В некоторых странах Европы (см., напр., § 1 ст. 552 Гражданского кодекса Франции) законодательство рассматривает понятия «земельный участок» (и , соответственно, «земля» ) как, охватывающая пространство от центра Земли до «неба» ( включая все объекты недвижимости, которые расположены в пределах этого пространства - растительностью, водами, зданиями и т.п.). В то же время, законодательство других стран устанавливает « вертикальные границы» понятия «земельный участок» . Именно к таким странам относится Украина, что обусловливает необходимость выяснения «вертикальных» границ понятий «земля» и «земельный участок» , а также решение вопроса о соотношении этих понятий с объектами, находящимися в пределах земельного участка (на земле) .

Водные объекты, леса . Ч. 2 ст . 79 ЗКУ (см. также ч. 3 ст. 373 ГКУ) предусматривает, что «право собственности на земельный участок распространяется в его пределах на ... водные объекты, леса находящиеся на нем». Кроме того, ст. 13 Лесного кодекса Украины (далее - ЛКУ ) предусматривает, что право собственности на леса удостоверяется государственным актом на право собственности на землю, а право собственности на леса возникает с момента получения этого документа. На первый взгляд, это свидетельствует о том, что понятие «земля» и «земельный участок» охватывают не только соответствующее пространство, а и упомянутые природные ресурсы, расположенные в соответствующих пределах.

Однако нам представляется, что процитированные положения законодательства следует толковать иначе. Поскольку воды и леса являются отдельными природными ресурсами, имеют отличный от земли правовой режим, для их использования закон обычно требует получать специальные разрешения независимо от наличия у пользователя прав на земельный участок, считаем, что следует разграничивать земли, земельные участки, с одной стороны, и леса и воды, с другой.

Поэтому провозглашение собственника земельного участка собственником указанных природных ресурсов в пределах этого участка фактически является декларацией, не наполненной реальным содержанием: собственник земельного участка (кроме некоторых незначительных исключений, подтверждающих правило) не имеет возможности по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться водами и лесами, расположенными в пределах земельного участка.

Недра. Ст. 23 Кодекса Украины о недрах предоставляет землевладельцу и землепользователю право без отдельного разрешения и внесении платы осуществлять ограниченное использование недр под его участком: «Землевладельцы и землепользователи в пределах предоставленных им земельных участков имеют право без специальных разрешений и горного отвода добывать для своих хозяйственных и бытовых нужд полезные ископаемые местного значения и торф общей глубиной разработки до двух метров и пресные подземные воды до 20 метров и использовать недра для хозяйственных и бытовых нужд» .

На первый взгляд, это также может означать, что недра являются составляющими земель. Однако, как представляется, нет достаточных оснований даже для того, чтобы считать недра не только составной частью, но хотя бы принадлежностью земельного участка (как предлагает Р. С. Кирин). К такому выводу следует прийти потому, что недра могут находиться исключительно в собственности народа Украины (ст. 4 Кодекса Украины о недрах), а право недропользования землевладельцев и землепользователей ограничивается несколькими видами ограниченного пользования исчерпывающим перечнем ископаемых. Термин же «принадлежность» употребляется обычно для того, чтобы показать, что какой-то объект (вещь) имеет общий правовой режим с "основной" вещью. В случае с недрами и земельным участком это не так, значит, недра не являются принадлежностью земельного участка и тем более не охватываются этим понятием .

Поверхностный (почвенный) слой . Ч. 2 ст . 79 ЗКУ ( см. также ч. ст. 373 ГКУ ) предусматривает, что «право собственности на земельный участок распространяется в его пределах на поверхностный (почвенный ) слой ... » . В противоположность водам, лесам и недрам, почвы имеют общий режим с земельным участком, землей, их использование, охрана и воспроизводство регламентируются именно земельным законодательством. Использование земельного участка практически всегда означает использование поверхностного (почвенного) слоя. Исходя из этого, считаем, что понятие «земельный участок» и «земля» охватывают не только пространство над и под земной поверхностью, но и расположен в пределах этого пространства почвенный покров. Итак, почвы - составляющие земель (земельных участков ). Вместе с тем , отождествление земли и почвы является, конечно, неверным.

В случае, когда почвенный покров будет удален из природной среды, т.е. почва перестанет образовывать почвенный покров и будет помещена, например, в горшок с цветком, она не будет охватываться ни понятием «земля», ни «земельный участок» , и отношения, объект объектом которых будет почва в горшке, не будут относится к предмету земельного права. Однако если почвенный покров будет снят для хранения и последующего нанесения на малопродуктивные угодья в порядке ст . 168 ЗКУ, данные отношения все-таки будут земельными, поскольку их объектом, кроме снятого грунта, будут соответствующие земли (малопродуктивные угодья ) .

Здания и сооружения. Межевые сооружения законодательство фактически относит к принадлежностям земельного участка (ст. 108 ЗКУ). Вопрос же о соотношении земельного участка и других капитальных зданий и сооружений, на нем расположенных, интересен и неоднозначен.

В римском гражданском праве здания и сооружения считались неотъемлемой частью земельного участка, действовал принцип «superficies solo cedit» (наземное имущество прирастает к земельному участку). Однако в дальнейшем, с усложнением оборота, общественных отношений, в правовых системах многих европейских стран существование зданий на чужой земле стало реальностью. В большинстве современных стран здания и сооружения признаются принадлежностями земельного участка, в Украине же ситуация уже длительное время является обратной: ЗКУ в ред. 1992 предусматривал, что земельный участок «автоматически» следовал юридической судьбе зданий и сооружений, расположенных на ней (ст. 30). После некоторого перерыва (2002-2004 гг ) это правило стало снова последовательно внедряться в действующее законодательство, и сегодня земельный участок рассматривается как принадлежность здания или сооружения: см. ст. 120 ЗКУ , ст. 377 ГКУ (при отчуждении дома, здания или сооружения) , ст. 1225 ГКУ ( при наследовании здания и сооружения) , ч. 4 ст . 6 Закона « Об ипотеке » (при ипотеке здания и сооружения), ст. 796 ГКУ (при аренде здания или другого капитального сооружения). Таким образом, «земельный участок» по действующему законодательству является подчиненной вещью по отношению к главной вещи - зданию или сооружению. Поэтому, конечно, сегодня понятие «земельный участок» не охватывает зданий и сооружений , на нем расположенных.

Проблема. Несмотря на наличие правил о следовании земельного участка за зданием, очень распространенной является ситуация, в которой владелец здания или сооружения не является собственником или пользователем земельного участка. Следует отметить, что по существующей судебной практике, в случае нахождения на земельном участке зданий, которые зарегистрированы в установленном порядке, освобождении земельного участка по требованию владельца или землепользователя означает прекращение права собственности на такие сооружения и допускается только в случаях, прямо предусмотренных законом (отчуждение имущества по мотивам общественной необходимости и т.д. ) .

С таким подходом согласиться полностью нельзя. Защищая права собственника здания, нельзя игнорировать права собственника земельного участка. Эти права вступают в конфликт, который может и должен быть разрешен судом. На наш взгляд, ситуация, которая не полностью урегулирована законодательством, должна решаться по аналогии согласно правилам, установленным для случая окончания срока действия суперфиция (ст. 417 ГКУ), или по аналогии с правилами, установленными для прекращения общей долевой собственности (ст. ст. 364,365 ГКУ).

Проблема.Существуют определенные объекты, вопрос об отнесении которых к сооружениям как самостоятельных объектов недвижимого имущества, или, наоборот, к неотъемлемым улучшения земельного участка является сложным и неоднозначным. Речь идет о заасфальтированных площадках, дорожном покрытиях, подъездных железнодорожных путях и т.д.. Существует судебная практика, по которой железная дорога, например, считается самостоятельным объектом недвижимости, а дорожное покрытие - нет. Сложность решения таких вопросов иллюстрирует, на наш взгляд, целесообразность позиции (от которой действующее законодательство, к сожалению, отошло), по которой земельный участок и все построенное на нем должны рассматриваться как единый объект.

Многолетние насаждения. Согласно ч. 2 ст . 79 ЗКУ (см. также ч. ст. 373 ГКУ), «право собственности на земельный участок распространяется в его пределах на ... многолетние насаждения, находящиеся на нем». Считаем, что это, а также сама природа многолетних насаждений , которые нельзя отделить от участка без потери ими своих свойств, а также потери свойств самого участка, позволяет считать, что понятие земельного участка в большинстве случаев включает в себя многолетние насаждения, на нем расположенные.

В настоящее время в нормативных и правовых актах термин "строительная площадка" не определен. «Положение о подрядных контрактах в строительстве Украины от 15.12.1993г. №9», которое утратило силу 02.06.2008 определяло, что «Строительная площадка - земельный участок, отведенный в установленном порядке для застройки и сооружения объекта строительства».

Действующий ДБН А.3.1.5-2009 "Управление, организация и технология. Организация строительного производства" установлены общие требования к организации строительного производства при строительстве, в том числе и к организации строительных площадок.

По уставленной практике, строительная площадка - это территория, на которой строится здание, расположены временные сооружения (склады, растворные узлы, проходные и т.д.), подъездные дороги, а также места для складирования различных строительных материалов.

Норма об отводе земельных участков государственной и коммунальной собственности на конкурентных началах была установлена в Земельном кодексе еще в первой редакции. А именно в ст.134 ЗК говорилось, что: «земельные участки государственной или коммунальной собственности, предназначенные для продажи субъектам предпринимательской деятельности под застройку, подлежат продаже на конкурентных началах (земельные торги)». Кроме того, проведение земельных торгов предполагалось в двух формах - конкурса и аукциона.

В 2008 году в Земельный кодекс были внесены изменения в соответствии с Законом Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно содействия строительству», которые касались вопроса земельных торгов. Так, данным законом был расширен предмет земельных торгов, ведь согласно нововведениям кроме продажи самих земельных участков путем земельных торгов была предоставлена ​​возможность отчуждать также другие права на земельный участок (аренды, суперфиция, эмфитевзиса) , а еще была ликвидирована конкурсная форма проведения земельных торгов. Однако, все равно было много моментов, которые блокировали возможность проведения аукционов. Например, в соответствии с положением ч. 5 ст . 137 ЗКУ , «земельные торги проводятся в порядке, установленном законом» , а специального закона, который определял бы порядок проведения земельных торгов (аукционов) , принято не было. Хотя проекты закона «О рынке земель» неоднократно рассматривались Верховной Радой Украины, однако ни один из представленных в парламент проектов закона не мог считаться удовлетворительным и поэтому не был парламентом принят. Альтернативная попытка провести через парламент специальный закон «О земельных аукционах» также потерпела неудачу - 17.02.2010 года парламент отклонил правительственный проект этого закона. При таких обстоятельствах риск того, что любой аукцион будет объявлен не соответствующим закону, а именно ч. 5 ст . 137 ЗКУ, что даст основания для оспаривания договора, заключенного по результатам аукциона, блокировал возможность проведения аукционов.

Наконец, 5 июля 2012 года был принят Закон Украины «О внесении изменений в Земельный кодекс Украины относительно порядка проведения земельных торгов в форме аукциона». Принятие данного закона позволило проведение земельных аукционов, которое было чрезвычайно затруднено ранее, при отсутствии установленной законом соответствующей процедуры. Однако, данным законом также предусмотрено принятие большого количества подзаконных нормативно - правовых актов, без которых проведение земельных торгов будет невозможным. Согласно ст.10 Закона, такими актами должны быть определены: форма заявления об участии в аукционе, форма справки о получении документов исполнителем, форма книги регистрации участников аукциона, форма входного билета, форма информационной карточки на лот, форма карточки участника торгов - сейчас урегулирован Приказом Министерства аграрной политики и продовольствия «Об утверждении форм документов, необходимых для проведения земельных торгов» от 25.09.2012 № 580.

Итак, в настоящее время порядок продажи земельных участков государственной и коммунальной собственности или прав на них (аренды, суперфиция, эмфитевзиса) в форме аукциона регулируется главой 21 Земельного Кодекса.

В части 2 статьи 135 установлен «исключительный» порядок продажи земельных участков государственной или коммунальной собственности или прав на них (аренды, суперфиция, эмфитевзиса) на земельных торгах. Однако, исключения из этого правила содержатся в части 2 статьи 134, из них нашей темы (отвод земельных участков под строительство) касаются, в частности, следующие:

• строительство объектов в полном объеме осуществляемое за средства государственного и местных бюджетов;

• предоставление земельных участков государственным и коммунальным предприятиям, бюджетным учреждениям, а также хозяйственным обществам, в уставном капитале которых государственная или коммунальная доля акций (долей, паев) превышает 60 процентов ;

• предоставление земельных участков в аренду для реконструкции кварталов устаревшей застройки, для строительства социального и доступного жилья, если конкурс на его строительство уже проведен;

• предоставление земельных участков государственной или коммунальной собственности для нужд частного партнера в рамках государственно -частного партнерства в соответствии с законом;

Процедура проведения аукциона условно делится на следующие этапы:

1. Определение организаторов торгов земельных участков государственной или коммунальной собственности, права на которые продаются.

2. Формирование лотов к проведению земельных торгов.

3. Подготовка и порядок проведения собственно самой процедуры аукциона.

4. Установление и обнародование результатов земельных торгов.

Организатором земельных торгов выступает физическое или юридическое лицо, которое является собственником земельного участка, орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, который осуществляет реализацию права государственной или коммунальной собственности на земельные участки, или государственный исполнитель при выполнении решений, подлежащих принудительному исполнению в порядке, предусмотренном Законом Украины «Об исполнительном производстве».

Подготовка лотов к проведению земельных торгов обычно осуществляется за счет средств организатора земельных торгов, но также может осуществляться за счет средств исполнителя земельных торгов на основании договора о подготовке лотов для продажи между организатором земельных торгов и исполнителем земельных торгов с последующим возмещением расходов исполнителю земельных торгов за счет средств, уплачиваемых покупателем лота.

Относительно исполнителя (или лицитатора) земельных торгов, то таковым может выступать предприятие, имеющее лицензию на проведение земельных торгов и заключило с организатором земельных торгов договор об их проведении. Такой субъект может быть частной или государственной формы собственности. Например, такие услуги по проведению земельных торгов предоставляет государственное предприятие «Укрспецзем», которое имеет 28 филиалов по Украине.

Подготовка лотов к проведению земельных торгов включает:

• изготовление, согласование и утверждение в установленном порядке проекта землеустройства по отводу земельного участка (в случае изменения целевого назначения земельного участка и в случае, если границы земельного участка не установлены в натуре);

• государственную регистрацию земельного участка;

• государственную регистрацию вещного права на земельный участок;

• получение выписки о нормативной денежной оценке земельного участка в соответствии с Законом Украины «Об оценке земель» в случае продажи на земельных торгах права аренды на него;

• проведение экспертной денежной оценки земельного участка в соответствии с Законом Украины «Об оценке земель», кроме случаев продажи на земельных торгах права аренды на него;

• установления стартовой цены продажи земельного участка (которая относительно земель государственной и коммунальной собственности не может быть ниже экспертной денежной оценки земельного участка);

• установление стартового размера годовой арендной платы, который относительно земель государственной и коммунальной собственности не может быть меньше размера арендной платы, определенного Налоговым кодексом Украины;

• установления стартовой цены продажи прав эмфитевзиса, суперфиция земельного участка, относительно земель государственной или коммунальной собственности не может быть ниже рыночной стоимости соответствующего права, определенной путем проведения экспертной денежной оценки земельных участков;

• определение исполнителя земельных торгов, даты и места проведения земельных торгов (ч.4 ст.136 Земельного кодекса)

Основанием для начала проведения аукциона служит публикация, размещенная исполнителем в печатных средствах массовой информации общегосударственной, региональной и местной сферы распространения, а также на официальном сайте Государственного агентства земельных ресурсов. Земельные торги проводятся не ранее 30 дней и не позднее 90 дней после публикации объявления.

Потенциальные участники, не позднее чем за три рабочих дня до их проведения, подают к исполнителю торгов перечень материалов, очерченный в пункте 7 статьи 137 Земельного кодекса Украины, по результатам чего получают документ, подтверждающий заявленный факт.

В день проведения торгов исполнитель регистрирует присутствующих участников. Для реализации своего права на участие в аукционе лицо (его представитель) обязано предъявить паспорт (доверенность на совершение действий во время торгов и паспорт), в частности на участие в торгах и подписание протокола о результатах торгов. Незарегистрированные лица к участию в торгах не допускаются. В процессе ведения торгов ведется также протокол, один из экземпляров которого потом выдается победителю.

Договор купли-продажи, аренды, суперфиция, эмфитевзиса земельного участка между организатором земельных торгов и победителем торгов заключается непосредственно в день проведения торгов. Заключенный договор купли-продажи земельного участка нотариально удостоверяется. Что касается цены продажи земельного участка, а также платы за пользование земельным участком, права пользования которым приобретено на торгах, то данный платеж подлежит уплате победителем не позднее трех банковских дней со дня заключения соответствующего договора. Гарантийный взнос, уплаченный победителем до начала торгов, засчитывается в цену покупки.

Завершающим этапом процедуры аукциона является обнародование организатором торгов не позднее пяти рабочих дней в средствах массовой информации и размещения на официальном сайте центрального органа исполнительной власти, обеспечивающим реализацию государственной политики в сфере земельных отношений, видеозаписи торгов и сообщение о результатах торгов по каждому лоту.

 

5.3. Правовые модели приватизации земельных участков под строительство

Приватизация земельных участков занимает важное место в реформировании земельных правоотношений. В Украине она началась с принятием Закона Украины «О формах собственности на землю» и новой редакции (от 13.03.1992) ЗКУ 1990 и продолжается до сих пор. Законодательство не пошло по пути приватизации на основе земельных бон (такой способ изначально предполагался Концепцией разгосударствления и приватизации предприятий, земли и жилищного фонда, принятой постановлением ВРУ 31.10.1991 № 536 ), вместо этого приватизация осуществляется путем бесплатной передачи земель в собственность гражданам. Некоторые исследователи также относят к приватизации земель процедуры процедуры паевания и раздела земли.