IV Понятие и признаки отрасли прокурорского надзора

По своей сути ПН является одной из функций ПРФ. Как специфический вид государственной деятельности он един. Однако в самом процессе прокурорского надзора имеются существенные различия. Данные различие обусловлены особенностями законодательства, за которым надзирают органы прокуратуры, различием поднадзорных субъектов и рядом других факторов. Поэтому в теории ПН принято выделять отрасли ПН.

______________________________________________________________

В юридической литературе существует несколько подходов к определению понятия «отрасль ПН». Так, С.Г. Березовская под отраслью ПН понимает специализированное организационно-правовое направление деятельности органов прокуратуры, характеризующееся родовым объектом и предметом надзора, а также специфическими задачами и полномочиями прокурора.[38] Б.М. Спиридонов считает, что отрасль ПН – это регулируемая нормами права специализированная деятельность органов прокуратуры, имеющая родовой объект надзора, а также специфические задачи и полномочия».[39]

С учетом изложенных подходов под отраслью прокурорского надзора необходимо понимать относительно самостоятельно направление деятельности органов прокуратуры, характеризующееся родовым объектом и предметом надзора, определенным объемом полномочий прокурора, необходимым ему для решения специфичных задач, характерных для данной части ПН.

Таким образом, основными критериями деления ПН на отрасли выступают: объект, предмет надзора, задачи и полномочия прокурора.

Необходимо отметить, что современная юридическая литература вместо термина отрасль ПН чаще использует такие понятия как: вид прокурорского надзора, надзорная подфункция, направления прокурорского надзора. Действующий ФЗОП не содержит подобных понятий, а использует лишь общий термин «функция» для определения обязанностей, возложенных на прокуратуру.

Под объектом ПН понимается деятельность органов государства и негосударственных органов по исполнению требований законов.[40] Иногда под понятием «объект ПН» понимается совокупность государственных и негосударственных органов, в отношении которых прокуратура осуществляет надзорные функции.[41] Для определения границ объекта ПН используется понятие пределы ПН, под которыми понимаются правовые требования по исполнения определенного по характеру законодательства тем или иным кругом государственных и негосударственных органов. Пределы ПН позволяют определить предмет ПН, под которым понимается часть объекта ПН. Предметы каждой отрасли находят свое непосредственное закрепление в нормах ФЗОП (ст.ст. 21, 26, 29, 32).

Например, одной из отраслей ПН является осуществление надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Объектом надзора в данном случае будет выступать деятельность указанных органов по осуществлению оперативно-розыскных мероприятий, дознания и предварительного следствия. Пределы надзора определяются нормами уголовно-процессуального законодательства, а также ФЗ «Об ОРД» и ФЗОП. Предмет надзора закреплен в ст.29 ФЗОП и включает в себя: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях; выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность принимаемых данными органами решений.

Другим важным критерием деления ПН на отрасли выступает характер полномочий прокурора. Иногда для дифференциации отраслей ПН вводят такие дополнительные критерии как вид выносимых актов и методы осуществления надзора.

Таким образом, основными критериями деление прокурорского надзора на отрасли выступают:

1. объект надзора (предмет);

2. совокупность полномочий прокурора;

3. совокупность выносимых актов прокурорского реагирования;

4. методы надзорной деятельности.

1. Виды отраслей прокурорского надзора.

С учетом выше названных критериев (объект, предмет, полномочия, задачи, выносимые акты и методы надзора) на сегодняшний день можно выделить следующие отрасли ПН:

1. надзор за исполнением законов действующих на территории РФ, всеми федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Ранее данная отрасль надзора именовалась «общим надзором». Сейчас законодательство не использует данного термина, однако на практике его еще применяют.

2. надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина указанными выше органами;

3. надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие;

4. надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

5. надзор за исполнением законов судебными приставами

Выделение надзора за исполнением законов судебными приставами в самостоятельную отрасль ПН на сегодняшний день довольно проблематично. Основные трудности заключаются в том, что действующий ФЗОП не определил ни предмет надзора, ни полномочия, ни совокупность актов прокурорского реагирования. Поэтому некоторые авторы не рассматривают надзор за исполнением законов судебными приставами в качестве самостоятельной отрасли ПН. Другая группа ученых считает надзор за исполнением законов судебными приставами отдельной отраслью ПН – надзор за исполнительным производством[42]. Пробел в урегулировании полномочий прокурора и определении предмета надзора предлагается устранить путем применения аналогии закона, а именно ст.ст. 21-25 ФЗОП, регулирующих «общий надзор».

На наш взгляд рассматривать надзор за исполнением законов судебными приставами в качестве самостоятельной отрасли ПН не следует. На сегодняшний день служба судебных приставов является структурным подразделением МЮ РФ, которое в свою очередь является ФОИВ[43]. ФОИВ являются объектом «общего надзора». Поэтому надзор за исполнением законов судебными приставами является одним из направлений деятельности ПН в рамках «общего надзора».

Соотношение понятий отрасль и направление деятельности.

Как было отмечено выше, одной из функций (основным направлением деятельности) прокуратуры РФ является осуществление ПН. Прокурорский надзор, являясь комплексным понятием, включает в себя отрасли ПН. Каждая отрасль ПН включает в себя несколько направлений деятельности (подотраслей), под которыми понимается осуществление надзора за исполнением конкретного закона или нескольких законов, регулирующих общественные отношения в определенной сфере.

Так, например, в рамках «общего надзора» на сегодняшний день можно выделить такие направления деятельности (подотрасли) как: осуществление надзора за исполнением закона в социальной сфере; осуществление надзора за исполнением за исполнением законов в экономической сфере; осуществление надзора за исполнением закона в оборонной сфере; осуществление надзора за исполнением закона в административно- юрисдикционной сфере и т.п..

В свою очередь каждое направление деятельности состоит из поднаправлений. Например, надзор за исполнением законов в социальной сфере предполагает осуществление надзора за исполнением законодательства о здравоохранении, за исполнением законодательства о безопасности труда, за исполнением пенсионного законодательства и т.п..

Особое место среди направлений деятельности прокуратуры занимают так называемые приоритетные направления деятельности. Эти направления деятельности включают в себя осуществление прокурорского надзора за наиболее важными на данный момент времени общественными отношениями, а также законами, которые наиболее часто нарушаются. Указанную категорию надзорных отношений в науке ПН принято выделять в отдельное понятие.

На сегодняшний день можно выделить следующие приоритетные направления деятельности ПРФ:

1. надзор за законодательством о приватизации государственной и муниципальной собственности;

2. надзор за исполнением земельного законодательства;

3. надзор за исполнением законодательства по борьбе с наркоманией;

4. надзор за исполнением законодательства по борьбе с коррупцией и организованной преступностью;

5. надзор за исполнением законодательства по борьбе с терроризмом;

6. надзор за законностью правовых актов, издаваемых органами представительной и исполнительной власти субъектов федерации, с целью обеспечения централизации федеральной власти и борьбе с сепаратизмом;

7. надзор за исполнением экологического законодательства.

От отраслей и направлений деятельности необходимо отличать участкидеятельности (работы) органов прокуратуры, которые выделяются с учетом специфических задач, решаемых ими. Под участком деятельности необходимо понимать самостоятельный вид прокурорского надзора, характеризующуюся определенным предметом и спецификой методов ее осуществления независимо от его отраслевой принадлежности. Участок характеризуется:

1) наличием особого предмета надзора;

2)специфичными методами надзорной деятельности;

3)наличием аналогичных вопросов во всех отраслях ПН и основных направлениях деятельности ПРФ;

4)особой значимости указанных вопросов для общества и государства, которые устанавливают дополнительные гарантии соблюдение законности при их решении.

Основное отличие понятия «участок работы прокуратуры» и «приоритетное направление деятельности» прокуратуры заключается в том, что участки работы существуют всегда или в течение продолжительного периода времени, а приоритетные направления надзора определяют на данный момент времени.

Основными участками работы прокуратуры (видами ПН) являются: прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних; а также рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений.

Например, надзор за исполнением законов о несовершеннолетних проводится во всех отраслях ПН: в сфере «общего надзора», надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, при осуществлении уголовного преследования, при отбывании наказания несовершеннолетними правонарушителями и в иных отраслях ПН .

Для реализации задач, стоящих перед определенными участками надзорной работы в органах прокуратуры создаются специализированные отделы и группы