Государственная служба в Советском Союзе

После революции 1917 г. в результате ломки старой государственной машины была упразднена и российская государственная служба, которая складывалась в течение нескольких столетий. Это было связано прежде всего с идеями быстрого отмирания государства, слома старого государственного аппарата и упразднения всякого чиновничества. Целям построения новой общественной системы, обеспечения диктатуры пролетариата служило создание государства нового типа, коренным образом отличавшегося от прежнего. Были образованы новые структуры государственного аппарата, в них стали работать новые люди, в основном представители победившего пролетариата, не имевшие порой достаточных знаний и практических навыков в области государственной службы. Изменение кадрового состава государственных органов привело к снижению результативности их работы на начальном этапе. В связи с этим позитивное значение имело решение руководителей государства привлечь на государственную службу специалистов из числа опытных чиновников, работавших в старом государственном аппарате и лояльно относящихся к новой власти.

В Советском государстве были упразднены все сословные звания и гражданские чины, сотрудники советских органов государственной власти и управления были приравнены ко всем другим работникам учреждений, предприятий и организаций, находившихся в собственности государства. На служащих органов советской власти, так же как на всех работающих, распространялось трудовое законодательство.

Наряду с новой государственной службой возникла и партийная служба, которая по отношению к государственной играла главную, ведущую роль, обеспечивая руководящее положение в обществе одной политической партии. Государственная служба была как бы «тенью» партийной службы, дублировала работу партийного аппарата. Она рассматривалась как объект, посредством которого партия реализовывала свои решения. Это и обусловило тенденцию к значительному отставанию государственной службы как в области кадрового обеспечения, так и в сфере нормативно-правового регулирования ее деятельности

Особенностью государственной службы советского периода было то, что к государственным служащим помимо лиц, работавших в органах государственной власти и управления, относили научно-педагогические кадры, а также управленческий персонал, специалистов и инженерно-технических работников, занятых в различных отраслях народного хозяйства, врачей и др. В этих условиях невозможно было установить четкие критерии государственной службы, затруднялся поиск путей ее развития и совершенствования. Другой особенностью государственной службы советского периода являлась обязательная приверженность служащих коммунистической идеологии.

После октябрьского переворота 1917 года система должностей и чинов была заменена партийно-государственной номенклатурой, просуществовавшей весь советский период. Ввиду отсутствия строгой нормативно-правовой основы вопросы продвижения по службе решались по усмотрению руководства. Некоторые общие условия поступления на государственную службу содержались во Временных правилах о работе в государственных учреждениях и предприятиях (Декрет СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г), которые действовали на территории всего Союза ССР вплоть до 1991 г. Результатом этого, несмотря на существовавшую установку подбора и расстановки кадров на основе политических, деловых и личных качеств, было отсутствие необходимой специализации и профессионализма в деятельности государственных служащих, особенно на низших и средних уровнях государственного управления. Последствия такого подхода ощущаются и сейчас.

В основу государственной службы СССР был положен принцип номенклатуры должностей. Он означал, что все должности государственных служащих делились по признаку старшинства на ряд групп (номенклатур), комплектование каждой из которых поручалось определенному органу или должностному лицу. Существовал также перечень должностей (номенклатур), кандидатуры на которые утверждались соответствующими партийными органами - от номенклатуры Политбюро до номенклатуры райкома. Тем самым, в частности, проявлялись важнейшие особенности советской государственной службы - партийность и политическая ангажированность.

Высшие, центральные, местные органы государственного управления строились и работали на основе отдельных нормативных актов – положений, утвержденных ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР (для России). На основе ст. 126 Конституции СССР 1936 г. утвердилась официальная практика совместных решений государственных и партийных органов на всех этапах управления. Партия консолидировала властные и управленческие структуры. Все больше и больше государственных решений принималось совместно с партийными органами, партийные решения приобретали фактически характер нормативных актов, воспринимались государственными органами как обязательные для них.

Постановлением Государственного Комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы от 9 сентября 1967 г. была утверждена «Единая номенклатура должностей служащих». В ней был впервые закреплен перечень должностей служащих, занятых в отраслях народного хозяйства и органах хозяйственного и государственного управления. С учетом характера труда их разделили на три группы: руководители, специалисты и технические исполнители, которые были исходными при составлении штатных расписаний. Подробно регламентировался порядок возникновения, изменения и прекращения служебных отношений (прохождения службы) в отдельных государственных системах. Правительство утверждало общее положение о министерствах, положения об отдельных министерствах и ведомствах, о специфических службах и отдельных должностных лицах. В ряде ведомств для определенной части государственных служащих были установлены персональные чины, звания, ранги.

Во всех советских Конституциях – 1924, 1936, 1977 гг. – закреплялись некоторые общие обязанности государственных служащих: соблюдение закона, служебной дисциплины, уважение личности граждан, охрана и укрепление социалистической собственности и др. Собственно правовая база института государственной службы к 1991 г., т е. на момент распада СССР, представляла собой некодифицированную совокупность подзаконных актов, многие из которых устарели или противоречили друг другу. В основном это были акты исполнительной власти – постановления Правительства СССР и ведомственные акты. При советской власти так и не было принято специального закона о государственной службе, детально регламентировалась лишь служба в армии и органах МВД.

Особое внимание в нормативных правовых актах различного уровня уделялось установлению ответственности государственных служащих. Так, в уголовных кодексах союзных республик имелась глава «Должностные преступления» Кроме того, предусматривались дополнительные меры наказания в виде запрещения занятия определенных должностей или занятия определенной деятельностью, лишение воинских, специальных и почетных званий, орденов и медалей. Для некоторых специфических категорий государственных служащих предусматривались дополнительные составы преступлений, например, воинские преступления для военнослужащих

Дисциплинарная ответственность государственных служащих была установлена постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарного законодательства СССР и союзных республик». В нем устанавливались три вида дисциплинарной ответственности государственных служащих:

- в порядке подчиненности;

- в порядке, установленном дисциплинарными уставами и положениями о прохождении службы;

- в порядке, установленном правилами внутреннего трудового распорядка.

Дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности подлежали государственные служащие, занимающие должности, указанные перечнях № 1 и 2 Приложения к Указу Президиума Верховного Совета СССР 1974 г. «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения трудовых споров». Материальная ответственность государственных служащих осуществлялась на основе норм КЗоТ республик и «Положения о материальной ответственности рабочих и служащих за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации», утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 13 июля 1976 г. Меры поощрения государственных служащих были разнообразными – от объявления благодарности до награждения орденами и медалями, присуждения почетных званий и государственных премий.

Во взглядах на государство и управление возобладал этатизм (приоритет государственного над личным); усиливалось вмешательство государства в экономическую, социальную и духовную жизнь граждан, а значение институтов гражданского общества постепенно ограничивалось, они подпадали под контроль государства.

Основными недочетами, которые делали советскую службу неадекватной выполнению задач по управлению государством, можно считать отсутствие должной специализации, профессионализма и служебной четкости в деятельности государственных служащих, слабость нормативно-методической базы государственной службы.

Вместе с распадом Советского Союза была демонтирована и его партийно-государственная машина. Правда, при этом разрушили лишь ее часть - партийную надстройку, а советский аппарат остался почти в том же виде, что и прежде. Принцип номенклатуры, как одна из основ организации государственной службы, также был сохранен при принятии Конституции Российской Федерации. Сохранение принципа номенклатуры оправдывалось тем, что его применение обусловливает зависимость государственных служащих от органов или должностных лиц, которыми они назначаются на должности и освобождаются от должностей.

План семинарского занятия

1. Общая характеристика государственной службы.

2. Государственная служба в Российской империи.

3. Государственная служба в СССР.

Самостоятельная работа студентов

1. Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Объект, предмет, методы и функции учебного курса. Понятие государственной службы. Государственная служба: понятие и эволюция. Государственная служба в российской империи. Государственная служба в СССР. Современная государственная служба.

2. Формы и виды СРС: проработка лекционного материала, проработка учебников, пособий, нормативных актов; подготовка выступлений к учебно-научным дискуссиям; подготовка к экзамену.

Тема 2. Правовые основы государственной службы в Российской Федерации

2.1 Федеральный закон «О системе государственной службы в РФ»

В последние годы законодательство о государственной службе развивалось значительными темпами. В августе 2001 г. Президент РФ В. Путин утвердил Концепцию реформирования системы государственной службы РФ. На основе Концепции в ноябре 2002 г. была утверждена Федеральная Программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003−2005 гг.)». И Концепция и Программа выделяют в качестве важнейшей проблемы отсутствие целостной и комплексной системы правового обеспечения государственной службы в РФ.

Важной вехой в развитии законодательства РФ о государственной службе стал Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации». Отменив ряд положений базового Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», Закон «О системе государственной службы Российской Федерации» кардинально изменил существовавшее понятие и законодательное определение государственной службы.

Из анализа ст. 1 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» можно вывести несколько новых признаков, характеризующих государственной службу:

1. Государственная служба – это профессиональная служебная деятельность. Признак профессиональной деятельности фигурировал и в Законе «Об основах государственной службы» и понимался как деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков. Служебная деятельность связана с определяющим названием и лицами, несущими государственную службу, – государственными служащими. Сама служебная деятельность, или служба, выражает «упорядоченную, предписанную форму деятельности в субъектно-объектных отношениях», приносящую пользу другим.

2. Государственная служба – это деятельность граждан РФ. И хотя это не самое принципиальное дополнение, однако один из критериев поступления на государственную службу – гражданство РФ переместился в определение государственной службы и стал его непосредственным признаком.

3. Наиболее существенные изменения связаны с тем, что исчезает разделение государственных должностей по категориям А, Б и В. В Законе «О системе государственной службы Российской Федерации» даже не упоминаются государственные должности какой-либо категории.

4. Закон «О системе государственной службы» впервые на законодательном уровне закрепил следующие виды государственной службы:

· государственная гражданская служба, которая подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации;

· военная служба;

· правоохранительная служба.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

5. Впервые государственная служба стала возможной не только в государственных органах, но и в специализированных государственных учреждениях, например в армии.

2.2 Федеральный закон «О государственной гражданской службе в РФ»

27 июля 2004 г. был принят Федеральный закон Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Закон сохраняет деление категорий должностей гражданской службы, но не на категории «Б» и «В», а на руководителей, помощников, специалистов, обеспечивающих специалистов, а также сохраняются группы должностей гражданской службы: высшие, главные, ведущие, старшие, младшие должности. Подробно регламентируются все процедуры, связанные со статусом государственных гражданских служащих и прохождение ими службы. Все гражданские государственные служащие заключают специальный служебный контракт. Вместо квалификационных разрядов вводятся классные чины гражданских служащих. Осуществляется обязательный конкурсный прием, расширяется испытательный срок (от 3 месяцев до 1 года), регламентируются индивидуальные служебные споры, служебные проверки, процедуры урегулирования конфликта интересов и т. д. Меняется характер кадрового резерва: кандидаты включаются в резерв только на основе конкурса и с большей вероятностью занимают соответствующее вакантное место. Вводятся существенные изменения в сроки и условия аттестации гражданских служащих и сдачи ими квалификационных экзаменов: аттестация проводится раз в три года, в комиссию включаются независимые эксперты и т. д.

В настоящее время принимаются соответствующие федеральные законы, регламентирующие военную и правоохранительную службу.

План семинарского занятия

1. Федеральный закон «О системе государственной службы в РФ».

2. Федеральный закон «О государственной гражданской службе в РФ».

Самостоятельная работа студентов

1. Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Правовые основы государственной службы в РФ и РБ. Законы и Указы Президента РФ по вопросам государственной службы

Тема 3. Виды государственной службы.