Тема 3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК СИСТЕМА
Государственное управление как самостоятельное научное направление. Период становления. Вторая половина XX века.
Развитие общества еще более усложнило процесс государственного управления. Это потребовало развитие науки административного управления. Этому немало способствовало создание после Второй мировой войны Международного института административных наук и его подразделений в университетах. В этот период камеральные науки оказались поглощенными и вытесненными политической наукой и административным правом. Больше внимания стало уделяться правам личности, развитию самоуправленческих общин.
В 80-е годы XX столетия получила распространения концепция, получившая название «новое государственное управление» или «публичный менеджмент». Появление ее связано с постоянными атаками на публичный сектор, обвинение его в низком качестве предоставления услуг, а также с глобализацией экономических процессов, вмешательством государства в экономику. Наиболее полно «философия» публичного менеджмента», ее базовые принципы сформулированы в книге американских исследователей Д. Осборна и Т. Геблера.
В России государственное управление стало развиваться самостоятельное направление, как теория социального управления. Государственное управление как самостоятельное направление представлено работами правоведов. Слом в России административно-командной системы управления и переход к новому общественному укладу в конце XX века связан с поиском и утверждением новых концепций, принципов, подходов в организации государственного управления.
Государственное управление функционирует не в виде отдельных элементов, а как единое, взаимосвязанное их образование, т.е. системно. Однако сложность определения системы госуправления состоит в том, что общепринятых и общепризнанных понятий «система государственного управления» в государствоведческой науке нет, как нет юридически обоснованного социально-правового института государственного и муниципального управления.
Согласно философскому подходу, под системой понимается совокупность элементов (компонентов, подсистем), находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство.
Таким образом, система – определенное множество взаимосвязанных элементов, образующих единство и целостность, обладающее интегративными свойствами и закономерностями (каждой системе присуще целеполагание, структурность, функциональность, целостность как результат взаимосвязи и взаимодействия элементов).
В системе государственного управления принципы являются надежным средством организации и регулирования целенаправленного процесса воздействия на общество.
Существенной особенностью принципов государственного управления являются их закрепление в большинстве своем в правовых нормах.
Выделим группу общесистемных принципов государственного управления:
1. Общеметодологические принципы госуправления
- приоритет государственной политики
- принцип объективности
- принцип целесообразности
- принцип обратной связи
2. Принципы, регулирующие управление как социально-политический процесс:
- законность
- легитимность
- системосозидательная деятельность
- сочетание демократии с централизмом
- сочетание отраслевого управления с территориальным.
Системный подход к изучению управления позволяет представить его как функционирование нескольких сложных социальных систем. Условно их назовем:
Система управляющая – государство как управляющий субъект управления (государство – это территориальная организация общества, характеризующая своим социально-политическим пространством. (социальном в том смысле, что территория, занимающая государством, составляет среду для жизнедеятельности данного общества; политическом – в смысле пространственных границ действия государственной власти).
Основными принципами формирования системы госуправления являются: принцип разделения власти (создание сбалансированной политической системы), принцип комплементарности (непрерывностью в структуре власти и создание условий для равномерного распределения властных функций), принцип субсидиарности (определяет процедуру распределения и перераспределения власти между управленческими уровнями власти, ответственность за их исполнение), принцип демократизма (участие населения в избрании органов власти, разработке программ развития территории), принцип гомогенности (преимущество федерального права перед региональным, обеспечивая таким образом единство государства и всеобщая подчиненность всех институтов власти Конституции РФ).
Общими функциями являются: обеспечение целостности и стабильности общества, его территории, создание и обеспечение условий для развития всех сфер общественной жизнедеятельности, охрана законности во взаимоотношениях власти и общества, гарантирование прав и свобод человека и гражданина, управленческая, интегральная, обеспечение единой государственной власти.
Управляющая система включает в себя в качестве компонентов относительно самостоятельные подсистемы: 1. система госуправления делами общества в целом 2. ситсема государственно-административного управления делами государства 3. система муниципального управления делами местного сообщества
Система управляемая – общество, его компоненты, подверженные государственному управлению. В отличие от системы управляющей предполагает горизонтальные, невластные, диспозитивные связи. Они многослойны, многообразны.
Система взаимодействия субъектно-объектных отношений – различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие.
Основной вид воздействия общества на государственное управление – через легитимно функционирующую политическую систему, участников политического процесса, имеющих правовое признание в государстве и использующих правовые средства. Другой вид воздействия – через неформальные организации, специально созданные группы для давления на власть, лоббирования и достижения своих результатов. Среди институтов политического опосредования ведущая роль в системе взаимодействия общества и власти принадлежит политическим партиям, группам интересов, группам давления.
Механизм взаимодействия власти и общества осуществляется: 1. через государственное регулирование экономических процессов, 2. через сферу распределения экономических ресурсов (традиционный, командно-патерналистический и рыночный методы), 3. через сферу перераспределения экономических ресурсов.
Отметим, что развивающее общество формирует свои потребности как социальный заказ системе управления, которая призвана на практике решать задачи удовлетворения интересов населения, его различных групп, улаживания разного рода противоречий. Потребности трансформируются в интересы, которые в свою очередь принимают форму требований. По своему содержанию они могут быть распределительные, регулировочные, коммуникативные. В случае, если требования перегружают управляющую систему, а поддержка, возможности общества, ресурсное обеспечение недостаточны, то неизбежны кризисные ситуации в управлении.
Главным результатом функционирования системы госуправления являются управленческие решения и действия. Они могут носить политический общезначимый характер или на выходе появляются властные административные решения.
По мере формирование российского общества в нашу политическую жизнь входят явления, объективно присущие демократическим процессам, выступающими их составной частью. Среди этих явлений можно выделить лоббизм (лоббирование). Нужно отметить, что в настоящее время лоббизм все больше понимается как необходимый и естественный инструмент взаимоотношений власти и общества.
Понятие «лоббизм» произошло от английского lobby, что в переводе - вестибюль, холл, где можно отловить вышедшего из зала заседаний государственного мужа и попытаться убедить его поддержать тот или иной проект. Это понятие обозначает также разветвленную систему контор и агентств, монополий или организованных групп при законодательных органах, оказывающих давление (вплоть до подкупа) законодателей и чиновников с целью принятия решений (определенных законопроектов, получении правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций.
Традиция лоббизма уходит своими корнями в те годы, когда президентом США был У.С. Грант (1869-1877). Он и его команда после дневных трудов имели привычку снимать стресс в одной из гостиниц, точнее в ее вестибюле, который называли «лобби». Там министры и сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали слово, зачастую небескорыстно, выполнить их Так понятие «лоббирование» стал обозначать покупку голосов за деньги. В связи с серией крупных разоблачений и следовавших за ними возмущений общественности, начиная с 1907 года, в США был принят ряд законодательных актов, регулирующих и регламентирующих лоббирование в американском обществе. Одним из важных из них считается закон о федеральном регулировании лоббирования, окончательные поправки к которому были приняты в 1987 году. В соответствии с ним предусмотрена обязательная процедура лоббистов и их ежегодная отчетность. Таким образом, лоббизм в США стал явлением открытым, подлежит контролю. В связи с этим деятельность любых других структур и лиц, защищающих частные интересы, запрещена.
Лоббизм можно подразделить на
1. прямой - то есть на прямое воздействие на носителя власти с целью «продавления» нужного решения
2. косвенный - общественное и информационное сопровождение необходимых решений в публичном пространстве
3. внутренний – внутрикорпоративное представительство интересов.
При анализе системы государственного управления допустимы различные подходы:
Системный подход направлен на то, чтобы при решении любого вопроса подходить комплексно, изучая правовое, организационно-структурное, информационное обеспечение.
Институциональный подход, при котором предметом изучения избирается совокупность институтов (государственные органы, партии, группы интересов), участвующих в разработке и осуществлении управленческих (политических, административно-правовых) решений.
Функционально-структурный подход предполагает концентрацию внимания исследователя на классификации функций, дифференциации структурных подразделений, организационных ресурсов и всей системы управления в целом.
Элитологический подход основан на актуализации вопроса о том, какие люди составляют элиту, осуществляют власть над экономическими ресурсами, управляют страной, доминируют в правотворческой и правоприменительной политике. Изучаются отдельные группы государственных деятелей, партийных функционеров, чиновников и т.д.
Культорологический подход предполагает анализ процесса принятия и осуществления государственно-управленческих решений под углом зрения политической и профессиональной культуры. Исследуются нравственные ценности, принципы, убеждения, поведение субъектов административно-правовых отношений.