Понятие и правовые режимы территории в международном праве.

Являясь одним из имманентных атрибутов государства, территория издавна была предметом правового регулирования в международном праве. Территориальные приобретения всегда являлись одной из главных целей внешней политики государств, а территориальные споры и претензии - причиной большинства международных конфликтов. С развитием производительных сил и ростом технических возможностей человечества усиливается роль международно-правового регулирования режима различных территорий. Если раньше термин “территория” тесно связывался с сухопутной частью земного шара (латинское terra означает земля, суша), то сейчас это понятие охватывает Мировой океан, его дно и недра, атмосферу и космос, включая небесные тела. Фактически, в современном международном праве термин “территория” является близким по значению слову “пространство”. Можно сказать, что под территорией в международном праве понимается любая географическая среда, в которой человек может осуществлять свою деятельность. В этом смысле территорию следует отличать от микромира, являющегося объектом изучения физики, химии, биологии и других наук.

Если с точки зрения естественных наук территория различается по своим географическим и физическим свойствам, то с точки зрения международного права - по правовому режиму, который представляет собой совокупность юридических признаков, характеризующих принадлежность и порядок пользования тем или иным видом территории. Иными словами, любое окружающее нас пространство относится к определенному правовому режиму, установленному действующим международным правом. Физические свойства территории объективны (не зависят от человека) и практически неизменны. Что же касается правового режима, то он имеет ярко выраженный конвенционный (согласительный) характер и может меняться вместе с изменением соответствующих международно-правовых норм. Поэтому территории с различными географическими характеристиками могут подчиняться одному и тому же правовому режиму и, напротив, единые с географической точки зрения пространства могут относиться к различным правовым режимам. Вместе с тем, международное право как совокупность норм и обычаев испытывает серьезное влияние со стороны географического фактора, поэтому противопоставлять физическую и юридическую природу территории было бы неверным.

В разное время в международно-правовой доктрине доминировали различные концепции, объясняющие правовую природу территории в целом и государственной территории в частности. В качестве примера можно назвать объектную (цивилистическую) теорию, теорию компетенции, пространственную теорию и т.д.

С точки зрения современного международного права вся территория может быть разделена на три большие группы:

1)территория с государственным режимом;

2)территория с международным режимом;

3)территория со смешанным режимом.

Главным критерием при отнесении территории к той или иной группе (тому или иному правовому режиму) является ее принадлежность. Если провести условную аналогию с гражданским правом, то ключевой характеристикой каждого правового режима является возможность того или иного субъекта владеть, пользоваться и распоряжаться данной территорией. Чтобы определить правовой режим территории, нужно решить вопрос о том, кому она принадлежит и каков порядок пользования ею. Все остальные особенности территории с государственным, международным и смешанным режимом определяются этими признаками. Каждый из указанных видов территории, в свою очередь, включает в себя определенные разновидности, характеризующиеся собственной спецификой.

Главным признаком территории с государственным режимом (государственной территории) является ее принадлежность определенному государству, которая включает в себя государственный суверенитет над данной территорией и действие на ней юрисдикции соответствующего государства. Государство самостоятельно определяет порядок владения, пользования и распоряжения своей территорией, осуществляет на ней законодательную и административную власть, вправе прибегнуть к мерам принуждения, несет ответственность за эту территорию в международных отношениях и т. п. При этом не имеет значения, осуществляет ли государство эти права фактически: важно лишь, чтобы они признавались другими субъектами международного права. Например, неправомерные действия государства, направленные на фактический захват территории (оккупация, аннексия и др.) не влекут за собой распространения на нее государственного суверенитета, так как не признаются мировым сообществом.

В качестве примера можно назвать консультативное заключение Международного Суда ООН от 21 июня 1971 года о юридических последствиях, вытекающих из продолжающегося присутствия ЮАР в Намибии, нарушающего резолюцию Совета Безопасности ООН. Суд указал, что присутствие ЮАР на территории Намибии является противоправным, а государства-члены ООН должны воздержаться от любых актов, предполагающих признание правомерности данного присутствия, и признать недействительность его юридических последствий.

В состав государственной территории входят:

1)сухопутное пространство (вся суша и недра в пределах государственных границ);

2)водное пространство (внутренние водоемы и реки, внутренние морские воды и территориальное море);

3)воздушное пространство (воздушный столб, находящийся над сухопутным и водным пространством государства).

По периметру государственная территория ограничена государственными границами - как правило, установленными договором и обозначенными на местности. Верхняя граница государственной территории, согласно обычной международно-правовой норме, проходит там, где заканчивается воздушное и начинается космическое пространство. Воздушным же пространством считается пространство, где еще могут летать воздушные суда (самолеты гражданской и военной авиации). На сегодняшний день общепринято считать, что верхний предел воздушного пространства государств находится на высоте 100-110 км над уровнем моря. Что касается нижней границы государственной территории (то есть глубины его недр), то она также не определена действующими международными документами. Считается, что государство вправе вести разработку своих недр до уровня, соответствующего его техническим возможностям, т. е. теоретически - до центра земного шара. Таким образом, государственная территория уходит “в глубину” настолько, насколько позволяет ей развитие добывающей промышленности.

Водная территория государства включает в себя внутренние водоемы и реки, внутренние морские воды и территориальное море. Внутренние водоемы и реки - это все водное пространство, находящееся в пределах сухопутной территории государства. Внутренними морскими водами, согласно Конвенции ООН по морскому праву, являются воды портов, воды заливов, ширина которых меньше 24 морских миль и воды так называемых исторических заливов. Внешняя граница территориального моря проходит в 12 морских милях от берега. Особенностью правового режима территориального моря как части территории прибрежного государства является право мирного прохода иностранных судов (подробнее о правовом режиме внутренних морских вод и территориального моря - в главе 20).

Ключевой характеристикой правового режима государственной территории является территориальное верховенство соответствующего государства - составная часть государственного суверенитета. Это верховенство проявляется в том, что государство через систему своих законодательных, административных и судебных органов осуществляет публичную власть, издает правовые предписания и обеспечивает (в том числе принудительно) их исполнение всеми физическими и юридическими лицами. По общему правилу, в пределах государственной территории не допускается осуществление публичной власти иностранного государства, а также изъятие из-под юрисдикции государства пребывания находящихся на его территории лиц и объектов. Исключения из этого правила возможны только в рамках международного права: экстерриториальность дипломатических представительств, иммунитеты иностранных дипломатов и т. п. На государственной территории действуют законы соответствующего государства и возможно принудительное исполнение его судебных и административных решений. Вообще, суверенитет государства неразрывно связан с его юрисдикцией, которая тоже имеет ярко выраженный территориальный характер.

Вместе с тем, территориальные пределы суверенитета и юрисдикции могут не совпадать. В ряде случаев юрисдикция государства выходит за пределы его государственной территории и, наоборот, государство может не осуществлять юрисдикцию на территории, находящейся под его суверенитетом. Например, юрисдикция государства может действовать за границей или на нейтральной территории: в помещении его дипломатического представительства, а также на борту его морского или воздушного судна, космического объекта. В случаях военной оккупации или международной аренды также возможна ситуация, при которой часть территории находится под суверенитетом одного государства, а юрисдикцию на ней осуществляет другое государство.

Представляет практический интерес вопрос о возможности расширения государственной территории посредством односторонних действий государств, в частности - оккупации. В международном праве достаточно долгое время существовал обычай, согласно которому оккупация рассматривалась как правомерный способ завладения территорией при условии, что оккупируемая территория являлась никому не принадлежащей (terra nullis). В настоящее время, особенно со становлением международного морского, воздушного и космического права, этот обычай уже не выглядит бесспорным. Известно консультативное заключение Международного Суда ООН от 16 октября 1975 года, в котором было признано, что в момент оккупации Испанией Западной Сахары (вторая половина 18-го века) последняя не была ничейной территорией. Кроме того, Суд указал, что населенные территории, на которых проживают племена или народы, имеющие свою социальную организацию, не рассматриваются как terra nullis. Суверенитет над такими территориями должен приобретаться не в результате оккупации, а в результате заключения соглашения с местными вождями.

Определенным своеобразием отличается правовой режим, действующий на территории некоторых государствоподобных образований. К таковым можно отнести политико-территориальные образования, статус которых не определен и устанавливается на основании временных международных соглашений или практики. Например, на территории части Югославии (в Косово) в течение ряда лет действует мандат международных коалиционных сил, и фактически суверенитет Югославии на эту часть страны не распространяется. Аналогичная ситуация достаточно долгое время складывалась вокруг Западного Берлина. В целом же правовой режим территории данных образований близок режиму государственной территории.

Говоря о правовом режиме государственной территории, необходимо помнить о том, что она является объектом правового регулирования как международного, так и внутреннего законодательства: каждое государство имеет автономную правовую систему, касающуюся самых различных аспектов территории. Вместе с тем, международно-правовое закрепление режима государственной территории содержится и в ряде международно-правовых принципов: территориальной целостности государств, нерушимости государственных границ, невмешательства во внутренние дела суверенного государства. С учетом этих принципов режим государственной территории представляет собой совокупность международных и национальных норм, в соответствии с которыми государство осуществляет суверенитет и юрисдикцию в пределах своих государственных границ. Однако государство не вправе ссылаться на свое территориальное верховенство в случаях, если на его территории происходят грубые или систематические нарушения международного права. Так, согласно Конституции и Закону Республики Казахстан “О государственной границе” от 13 января 1993 года территория Республики Казахстан в существующих границах является целостной, неделимой и неприкосновенной. При этом международные обязательства Республики являются частью ее действующего права.

Государственная территория Казахстана в ее нынешних границах в целом сформировалась в 20-е годы прошлого века: в 1921 году территории тогдашних Акмолинской и Семипалатинской областей были переданы Казахской АССР, а в 1924 году в результате крупного национально-территориального размежевания азиатской части СССР в состав Казахской АССР вошла северная часть Туркестана. В результате этих изменений территория Казахстана увеличилась почти на треть и составила 2,7 миллиона квадратных километров.

Государственная территория, как уже отмечалось, может быть объектом международно-правовой аренды. Например, договорная практика Республики Казахстан включает в себя следующие соглашения:

-Договор аренды комплекса "Байконур" между Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации (ратифицирован Казахстаном 17 апреля 1995 года) и Протокол о внесении изменений к нему (для Казахстана вступил в силу 6 октября 2004 года);

-Договор между Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации об аренде испытательного полигона Сары-Шаган (ратифицирован Казахстаном 5 июля 2000 года);

-Договор между Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации об аренде испытательного полигона Эмба (ратифицирован Казахстаном 5 июля 2000 года) и другие.

Для территории с международным режимом характерно то, что она находится за пределами государственных границ и на нее не распространяется суверенитет какого-либо государства. Такие участки территории открыты для использования всеми государствами на равноправной основе и не подлежат присвоению в какой-либо форме. Территория с международным режимом - это территория, принадлежащая всем членам мирового сообщества независимо от их географического положения, политической, социальной и экономической систем, членства в международных организациях и других признаков. В доктрине международного права территорию с международным режимом нередко именуют “территорией общего пользования”, что довольно точно отражает суть ее правовой природы. Дело в том, что данной территорией нельзя владеть или распоряжаться (это вытекает из запрета подчинять ее суверенитету), а можно лишь ею пользоваться в соответствии с международным правом. Общепризнанно, что международный режим установлен в отношении пяти видов пространства:

1)на открытом море;

2)в воздушном пространстве над открытым морем;

3)на морском дне (включая недра) за пределами континентального шельфа;

4)в космосе, включая небесные тела;

5)в Антарктике.

Следует подчеркнуть, что для каждого из перечисленных видов пространства характерна определенная специфика правового режима. Это означает, что внутри международного режима следует различать самостоятельные международно-правовые режимы, установленные международным правом для той или другой территории. Например, концепция “общего наследия человечества” применима не ко всем указанным пространствам, порядок использования международного района морского дна отличается от порядка использования открытого моря, правовой статус Антарктики определяется специфическим договором и т. д. Общим для всех территорий с международным режимом является лишь то, что они не принадлежат какому-либо государству и открыты для свободного доступа. Некоторые другие признаки данного режима (демилитаризация, резервирование для мирных целей, подчинение международному праву) не являются для него определяющими.

Тот факт, что территория с международным режимом не находится под суверенитетом отдельных государств, обусловил специфическое решение проблемы осуществления на ней юрисдикции. Суть данной проблемы заключается в том, что обычно основанием для применения государством своих юрисдикционных полномочий на определенной территории является его же суверенитет над ней. Наличие суверенитета в большинстве случаев автоматически предполагает возможность осуществления юрисдикции. Понятно, что для территории с международным режимом данное правило не подходит. В самом деле: законодательству какого государства следует подчинить отношения, связанные с юридическими фактами (рождение ребенка, совершение преступления, заключение сделки, нанесение ущерба и т.д.), которые произошли за пределами государственной территории? В качестве базового принципа распределения юрисдикции в подобных случаях используется “принцип флага”. Именно он позволяет определить национальность воздушного и морского судна, космического объекта или антарктической экспедиции. Именно государство флага имеет преимущественное право на осуществление юрисдикции на территории с международным режимом.

Действующее международное право, помимо государственной и международной территории, позволяет выделить территорию со смешанным режимом. Как видно из названия, данный вид территории соединяет в себе черты территории с государственным режимом и территории с международным режимом. Как правило, территория со смешанным режимом находится за пределами государственной территории, следовательно - на нее не распространяется суверенитет какого-либо государства. С другой стороны, за определенным (прибрежным) государством признается ряд суверенных прав и юрисдикционных полномочий, которые оно может осуществлять на данной территории. Таким образом, можно говорить о том, что на территорию со смешанным режимом распространяется не весь суверенитет, а лишь часть суверенитета прибрежного государства. Эти отдельные суверенные полномочия прибрежного государства являются исключительными, то есть принадлежат только ему и могут отчуждаться им по своему усмотрению.

В современном международном праве смешанный режим характерен для трех категорий пространства, каждая из которых является институтом международного морского права. К ним относятся:

1)исключительная экономическая зона;

2)континентальный шельф;

3)прилежащая зона.

Все три указанные категории морского пространства имеют различный правовой режим (подробнее об этом - в соответствующей главе учебника). Но все они являются разновидностями территории со смешанным режимом, суть которого заключается в наличии у прибрежного государства отдельных суверенных прав. В исключительной экономической зоне такими правами являются разведка и разработка живых ресурсов и строительство искусственных островов, на континентальном шельфе - добыча минеральных ресурсов, в прилежащей зоне - контрольные полномочия в целях обеспечения исполнения таможенного, валютного, налогового, иммиграционного или санитарного законодательства. Для реализации этих суверенных прав прибрежное государство может осуществлять на соответствующих участках территории свою юрисдикцию. Если же речь идет о других видах использования территорий со смешанным режимом, то у прибрежного государства, как правило, нет каких-либо привилегий и преимуществ перед другими государствами.