Эволюция, функции и задачи
При разработке данного закона учитывался не только зарубежный опыт антимонопольного регулирования и развития конкуренции, но и особенности правовой системы, а также переходного состояния экономики Российской Федерации.
Применение Закона на практике показало его неполную приспособленность к реальным процессам, происходящим в экономике России переходного периода и составляющим основной предмет антимонопольного регулирования. Именно поэтому за период действия Закон подвергался редактированию восемь раз, при этом прежняя концепция оставалась неизменной, хотя изменениям и дополнениям в большей или меньшей степени подверглись все его статьи.
Принятие Конституции РФ, гарантирующей единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, а также нового Гражданского кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях обусловило необходимость внесения изменений и дополнений в Закон «О конкуренции...».
В редакциях 1995 и 2002 гг. изменения и дополнения коснулись практически всех статей Закона. Одним из инструментов проведения государственной антимонопольной политики, направленной на регулирование процессов экономической концентрации на товарных рынках и деятельности крупных предприятий, владеющих влиятельными сегментами рынка, явилось ведение Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35% (далее — Реестр).
Целевое назначение Реестра— подготовка информационной базы о крупнейших субъектах отдельного товарного рынка для осуществления государственного контроля за соблюдением ими антимонопольного законодательства при осуществлении институциональных преобразований в экономике.
Государственный Реестр РФ объединений и предприятий-монополистов (далее — Реестр-M) являлся инструментом предупреждения и пресечения монополистической деятельности с 1992 до 1995 гг., носил жестко принудительный характер, формировался на основе приказа ГКАП России и основывался на одновременном наличии двух признаков — доминирующего положения ХС на товарном рынке и факта злоупотребления этим положением. Под государственным регулированием в 1993 г. находилось около 5-6% выпускаемой продукции на федеральном уровне и около 15-20% — на региональном.
По мере либерализации внешней торговли при разработке Реестра потребовалась совершенно новая парадигма его формирования: из инструмента, предназначенного для выполнения функции административного, ценового и количественного регулирования, он превратился в перечень крупных ХС, имеющих значительную долю рынка. Методология функционирования Реестра претерпела кардинальные изменения: функция административного контроля сменилась наблюдением за деятельностью субъектов, имеющих существенную долю рынка.
Новая редакция Закона «О конкуренции...» (1995) предложила иной подход к формированию Реестра. Изменение названия этого документа — «Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35 процентов»— указывает на его информационно-справочное назначение.Правовые последствия для включенных в Реестр предприятий определены только при государственном контроле за созданием и реорганизацией коммерческих предприятий и приобретении акций в уставном капитале. Соответственно, изменились не только название, но и форма легитимности Реестра.
Практическая работа по формированию Реестра показала, что с 1997 г. количество включенных в него предприятий увеличилось почти в 1,5 раза, при этом в федеральном разделе наблюдалось как временное увеличение количества субъектов, так и их снижение.По состоянию на 1 января 2007 г. в Реестр включено около 7 тыс. хозяйствующих субъектов и около 300 — в федеральный раздел.
В конце 2002 г. была предложена новая редакция Закона «О конкуренции...», включающая изменения и дополнения действующих положений антимонопольного законодательства.
В октябре 2006г. вступил в силу закон «О защите конкуренции»
Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
В законе используются такие понятия как:
товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот;
финансовая услуга - банковская услуга, страховая услуга, услуга на рынке ценных бумаг, услуга по договору лизинга, а также услуга, оказываемая финансовой организацией и связанная с привлечением и (или) размещением денежных средств юридических и физических лиц;
взаимозаменяемые товары - товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам, цене и другим параметрам таким образом, что приобретатель действительно заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях);
товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами;
хозяйствующий субъект - индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход;
конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке;
дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами;
недобросовестная конкуренция - любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации;
монополистическая деятельность - злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью;
антимонопольный орган - федеральный антимонопольный орган и его территориальные органы;
"вертикальное" соглашение - соглашение между хозяйствующими субъектами, которые не конкурируют между собой, один из которых приобретает товар или является его потенциальным приобретателем, а другой предоставляет товар или является его потенциальным продавцом;
экономическая концентрация - сделки, иные действия, осуществление которых оказывает влияние на состояние конкуренции.
Учитывая особую значимость защиты конкуренции на современном этапе развития экономики Российской Федерации, закон «О защите конкуренции» предусматривает совершенствование правового регулирования отношений по ее защите, уточнение правовых основ государственной политики в этой сфере, обновление правового инструментария пресечения и предупреждения монополистической деятельности на товарных и финансовых рынках, а также унификацию правового регулирования отношений по защите конкуренции на товарных и финансовых рынках.
Закон предусматривает изменение подхода к ключевым понятиям конкурентного законодательства. Уточняются понятия товара, товарного рынка и др. В законе существенно модифицировано понимание доминирующего положения хозяйствующего субъекта. Снижено пороговое значение его доли на товарном рынке с 65% до 50%, после чего положение такого хозяйствующего субъекта на товарном рынке будет признаваться доминирующим (если он не докажет обратное). Дополнительно в законе вводится определение множественного (коллективного) доминирования на товарном рынкеи предлагаются критерии определения доминирующего положения хозяйствующего субъекта для случая такого доминирования. Одной из существенных особенностей закона является введение четких и ясных критериев, на основании которых соглашения и согласованные действия, хотя и приводящие к ограничению конкуренции, но имеющие безусловный общий положительный эффект и не приводящие к недопущению и устранению конкуренции, могут быть признаны антимонопольным органом допустимыми.
Избирательное предоставление органами государственной власти и местного самоуправления льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам является одной из основных угроз конкуренции. Закон вводит принципиально новый подход к контролю за распределением таких льгот и преимуществ.
Он также содержит определение государственной помощи, которое устраняет существовавшую ранее неопределенность в подходе к определению понятий ограничивающей конкуренцию государственной помощи и мер государственной поддержки.
В соответствии с полномочиями органов государственной власти или органов местного самоуправления государственная или муниципальная помощь может предоставляться в целях:
1) обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
2) проведения фундаментальных научных исследований;
3) защиты окружающей среды;
4) развития культуры и сохранения культурного наследия;
5) производства сельскохозяйственной продукции;
6) поддержки субъектов малого предпринимательства, осуществляющих приоритетные виды деятельности;
7) социального обслуживания населения;
8) социальной поддержки безработных граждан и содействия занятости населения.
Серьезной проблемой остается эффективность государственного контроля за экономической концентрацией на товарных и финансовых рынках. В качестве критериев такого контроля законопроект вводит новые пороговые значения оборотных показателей хозяйствующих субъектов — участников сделки, подлежащей контролю.
Политика антимонопольного регулирования России осуществлялась не только за счет совершенствования базового Закона, применяемого для товарных рынков, но и других законодательных актов, достаточно самостоятельных по своей сущности (ФЗ «О естественных монополиях», ФЗ «О рекламе» и др.)
За последние годы в основном сформированы направления конкурентной политики и система антимонопольного законодательства, охватывающего практически все сферы экономической деятельности, создан профессиональный антимонопольный орган (Федеральная антимонопольная служба России и ее территориальные управления), который может осуществлять новый комплексный подход к реализации антимонопольной и конкурентной политики. Эволюция системы антимонопольного законодательства в России доказывает, что антимонопольная политика представляет собой не разовые мероприятия, а постоянно действующие и гибко меняющиеся в зависимости от экономической обстановки меры.