Особенности региональной политики Германии, Франции и США

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ И СОВРЕМЕННОЙ ЗЕМЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ КАК ЭЛЕМЕНТА РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ НА ПРИМЕРЕ ГЕРМАНИИ, ФРАНЦИИ И США.

 

Особенности региональной политики Германии, Франции и США

 

1.1.1. Особенности административно-территориального устройства и региональной политики Германии

По форме административно-территориального устройства ФРГ является федерацией. Федеративное устройство государства основано на территориальном принципе и характеризуется симметричностью деления территории. Тип федерализма Германии определяется как «кооперативная федерация», так как взаимоотношения федерации и земель (субъектов федерации), а также земель между собой основаны на принципе сотрудничества и взаимодействия. После объединения Германии в 1990 г. в ее составе выделяется 16 земель, полностью равноправных между собой (Рис.1).

Рис.1. Современное административно- территориальное деление Германии.
Источник: …….

 

Административно-территориальное устройство Германии регламентируется Основным Законом ФРГ и предполагает выделение 4-х ступеней:

· Федерации;

· земли;

· районы (крейсы);

· общины (гейменде).

Как нами было сказано выше, современное административно- территориальное деление Германии включает в себя 16 земель (административно-территориальных единиц высшего уровня): Северный Рейн-Вестфалия , Бавария, Баден-Вюртемберг, Нижняя Саксония, Гессен, Саксония, Рейнланд-Пфальц, Берлин, Саксония-Анхальт, Бранденбург, Тюрингия и Шлезвит-Гольштейн, Мекленбург–Передняя Померания , Гамбург, Саар, Бремен каждая из которых представляет собой самостоятельное государство. В основе выделения земель лежит исторический принцип. Каждая земля имеет свою конституцию.

Так как в нашем исследовании основной акцент делается на региональном уровне, то рассмотрим более подробно понятие «районы» (крейсы). Под крейсами понимаются публично-правовые корпорации, предполагающие объединение коммун (общин, то есть низших единиц административно-территориального деления Германии) и одновременно являющиеся государственной административной единицей «надмуниципального» уровня государственной власти.

В качестве ключевой задачи данной ступени административно-территориального деления выступает координация межмуниципального взаимодействия, то есть решение совместными усилиями вопросов, выходящих за пределы возможностей отдельных общин.

Также в рамках нашего исследования необходимо рассмотреть низшую единицу административно-территориального устройства Германии – общины, являющиеся, по сути, единицами местного (муниципального) управления. Высшим органом власти общин являются городские советы, или советы общины, - муниципальные собрания, представительные органы, напрямую избираемые населением. Как высший законодательный орган общины, совет принимает решения по всем существенным вопросам, функциональный диапазон которых широк и многообразен.

Управление территорией страны регламентировано Конституцией ФРГ, и, исходя из федерального типа государство, осуществляется многоступенчато. Выделяется пять уровней управления:

1. управленческая деятельность органов федерации (высший уровень управления, представляет собой централизованную власть, является главенствующим и определяющим политику, полномочия и обязанности более низких уровней управления);

2. управление территорией правительствами земель – данный орган государственной власти подчиняется федеральным органом власти и входит в единую вертикаль государственной власти, в то же время обусловлен федеративным устройством государства, на основании чего характеризуется наличием широкого круга полномочий и высоким уровнем независимости от федерального правительства;

3. управленческая деятельность администрации округов – данный уровень управления также входит в вертикаль государственной власти, подчиняется правительствам земель;

4. управленческая деятельность администраций районов и городов, реализуемая на уровне районов;

5. управленческая деятельность администрации общин – в совокупности с администрациями районов и городов образует уровень муниципальной власти (самоуправления).

Федеральное правительство осуществляет деятельность, направленную на решение внутриполитических и социальных вопросов. Следует отметить, что Правительство получает наиболее широкие в области финансов. Так, оно принимает непосредственное участие в процессе формирования бюджета и наделяется инициативой по его изменению.

Правительства земель являются исполнительными органами власти и включают в свой состав премьер-министра и министров. Факт функционирования данного уровня управления наряду с федеральными органами исполнительной власти, представленных правительством и министерствами земель, обусловлено федеральной формой государственного устройства ФРГ и является характерной особенностью, определяющей специфику системы политического устройства Германии. Исходя из количественного состава территории Германии, в структуре управления землями страны выделяется 16 премьер-министров и правительств, возглавляющих систему органов публичной администрации.

Ведущее положение в политической системе ФРГ занимают районы, являющиеся сложными административными и политическими территориальными объединениями. Пункт 1 статьи 21 Конституции ФРГ предусматривает создание представительных органов в землях, районах и общинах.

В пяти землях существуют 22 административных округа (нем. Regierungsbezirk), объединяющие несколько районов, каждый их которых представляет сложное территориальное объединение общин. Правительства земель имеют в руководстве правительственного округа своего представителя.

В немецком законодательстве районы традиционно имеют название kreis и/или landkreis считаются обычно объединёнными общинами. Все районы считаются самостоятельными уровнями местного самоуправления и правомерным юридическими лицами включающими в себя выборочные органы и свое законодательство и формирующие собственной компетенции.

Кроме районов, в составе которых выступают общины, так же раздельно выделяются stadtkreis и/или kreisfrie stadt (город район), владеющих единой компетенцией районов и общин, а так же имеющих единые органы государственного управления. В их составе, как правило, насчитывается около 55 000- 100000 жителей.

В районных собраниях kreistag и/или landkreistag , избирательная система считается смешанной и выбирается на основании законодательства предоставленной земли. В Германии функционирует большое разнообразие избирательных систем: они могут быть, как мажоритарными с кумулятивным вотумом в один тур до строгих пропорциональных систем согласно перечням. Собрания выбирают на период от 4 по 6 лет, в соответствии с отмеченными сроками в конституциях представленной земли. Структура исполнительной власти всего района и его взаимодействия с собранием имеет возможность измениться из-за географического постоянства. Так же важно отметить, что в районах постоянно располагаться государственная администрация. Глава исполнительной власти района в каждой земле одновременно исполняет и функции государственной администрации на территории.

Районные собрания образуют коллегиальные исполнительные органы власти kreisrat и/или kreisausschuß (районные комитеты). Выбирается комитет на исполнительный срок до 6 лет.

Глава исполнительной власти в районе ландрас, считается государственным чиновником назначающимся правительством земли по представлению районного собрания и председателем которого при этом является.

В Германии располагается 3 города федерального значения:

· Бремен;

· Берлин;

· Гамбург;

Все 3 агломерации имеют статус общин и статус земель (субъектов федерации).Образовываются они на одном уровне управления возможности всех 3-х типов сообществ.

В законодательстве ФРГ все города называются stadtstaaten (городами государствами)

При рассмотрении Бремена можно отметить характерную черту, того что часть небольших населенных пунктов в округе Бремена пребывают внутри его состава, как «города государства» и также числятся самостоятельными общинами, из этого можно сделать вывод, что территории земли и общин иногда совпадают на данной земле.

Уровень правового регулирования государства выделяет 3 главных уровня полномочий для самоуправляющихся сообществ:

· Личные полномочия, опирающиеся на принцип единой компетенции;

· Обязательные полномочия, исполнение которых указано в законодательстве. (Перечень полномочий обязательных для исполнения содержится в Конституциях и остальных нормативных актах земель. Несоблюдение предписанного законодательства влечет за собой судебную и административную ответственность);

· Делегированные полномочия. (Делегированные полномочия возможны в большинстве земель только органам самоуправления района либо города в ранге района. Имеются еще исключения, в некоторых землях государственные полномочия делегированы городам, в которых население насчитывает более 20-30 тысяч человек);

Принципиально подметить, что и обязательные, и необязательные полномочия считаются собственными. Органы самоуправления в землях Германии владеют исключительным правом реализации данных полномочий, так же как и ответственностью из-за невыполнения их.

Часть исследователей так же выделяют для районов полномочия компенсаторные. И данный вариант так же имеет право. Принцип единой компетенции никак не распространяется на районы, что отчасти подтверждается германским правом. Их компетенция и переданные законодательством полномочия входят в состав единой компетенции общин. Но с которыми большая часть общин не может справиться. Это считается одним из важных доводов в пользу рассмотрения районов, как общего объединения общин.

Общины (гемейнде) представляют собой низший уровень административно-территориального деления Германии. Общая численность населения общин редко превышает 30 тыс. жителей.

Исполнительная власть в общинах представлена, как и в районах, ландратами и бургомистрами, назначение которых определяется в соответствии с местным законодательством и отличается в различных землях Германии.

Как следует из вышесказанного, общины характеризуется наличием системы местного (муниципального) самоуправления публичного типа: согласно ст. 28 Основного закона ФРГ общинам и их объединениям обеспечивается право регулировать все дела местного сообщества в рамках законов под свою ответственность.

Главным органом управления территорией общины является муниципальный совет, определяющий основные принципы управления и уполномочен решать основные задачи и проблемы развития общины. Состав муниципальных советов формируется на основе избирательной системы, деятельность членов осуществляется на общественных началах.

В зависимости от численности постоянного населения общины могут изменяться формы ее самоуправления. Так, в общинах с численностью жителей более 100 тыс., могут быть образованы отдельные муниципальные районы и созданы районные советы. Районный совет вправе высказывать свое мнение в муниципальном совете по всем важным вопросам, касающимся его района.

Общины, как и любые другие юридические лица публичного права, т. е. как любая муниципальная корпорация подлежат контролю со стороны государства.

В соответствии с законодательством ФРГ высшим органом правового надзора за деятельностью муниципальных органов власти является Министерство внутренних дел ФРГ. Органами правового надзора среднего звена, полномочия которого распространяется на срединные уровни управления территории, то есть округа и районы, является окружное управление. Районная администрация – ландратсамт – осуществляет функции надзора над низшим уровнем управления территории – общинами (административно-территориальные единицы первичного порядка).

В ФРГ отсутствует прямое перечисление в законах прав, обязанностей и предметов деятельности федеральных органов исполнительной власти. К сфере их деятельности отнесены вопросы, связанные главным образом с обслуживанием населения. Все задачи муниципального управления могут быть разделены на три группы:

· добровольные - все мероприятия, которые муниципалитеты решают по собственному усмотрению.

· обязательные - задачи, устанавливаемые законодательством земель;

· порученные -

Ключевыми задачами региональной политики Германии является обеспечение стабильности и сбалансированности регионального развития территории страны и создание условий для равномерного развития регионов.

В Германии уделяется значительное внимание грамотной региональной политике, ориентированной на сглаживание диспропорций регионального развития (особенно между западными и восточными регионами), причем мероприятия последней направленности получают значительной финансирование за счет средств федерального и муниципальных бюджетов.

В Германии периодически проводятся реформы национальной региональной политики. Так, в 1985 г. национальная аудиторская служба ФРГ пришла к выводу о том, что используемая в стране система мониторинга эффективности выделяемой помощи имеет существенные недостатки и нуждается в радикальном пересмотре. В итоге в стране произошли серьезные изменения в системе стимулирования регионального развития – осуществлен постепенный переход от автоматических стимулов к дискреционным (т.е. избирательным, применяемым по усмотрению общенациональных и местных регулирующих органов) инструментам регулирования регионального развития.

Более подробно рассмотрим систему местного самоуправления как один из базовых элементов региональной политики страны. Организационная модель местного самоуправления в Германии опирается на земельные законы об общинах (районах), а организационное верховенство коммун определяется правом определения внутренних административных структур, а также решением некоторых других вопросов внутренней организации в соответствии с законом земель.

В соответствии с Основным Законом ФРГ [5] (§§1-3 ст. 28), вопросы местного самоуправления и территориального общественного самоуправления находятся в компетенции федеральных земель, тогда как Федерация не вмешивается в политику федеральных земель в этом отношении. Немецкий вариант системы формирования местного самоуправления является ярким примером того, как федеральный центр передает субъектам федерации, т.е. органам власти земель, самые широкие полномочия по законодательному регулированию как местного самоуправления, так и его составной части территориального общественного самоуправления.

В настоящее время в ФРГ сложились и существуют четыре основные территориальные модели местного самоуправления:

1. Южногерманская модель (в Баварии);

2. Северо-германская модель (Нижняя Саксония);

3. Модель «совет-бургомистр» (Пфальц, Саар и др.);

4. Модель «совет-магистратур» (Гессен, Гамбург и др.) - так называемый неправильный магистрат.

Южно-германский тип. Этот тип схож с бургомистерской моделью. Наравне с органами представительной власти и советом в качестве главенствующего органа общины выступает так же обер-бургомистр(бургомистр) выбираемый гражданами. Обер-бургомистр считается главой исполнительной власти и должен решать возникшие вопросы связанные с местным самоуправлением. Так же в его полномочия входит функция председателя на заседаниях связанных с представительным органом общины. Совет при данном типе, формирует из государственных служащих профессионального уровня подготовки собственного состава управу или иной коллегиальный орган с участием обер-бургомистра, и подчиняется ему во всех вопросах касающихся исполнительской деятельности, а также участвующего в формировании решений рассматриваемых в совете.

Северо-германский тип. Основные черты данного типа копируют английскую систему организации местной власти. Представительный орган – совет – избирает бургомистра или обер-бурго- мистра, который его и возглавляет. Совет назначает на срок от 6 до 12 лет профессионального управленца на должность директора общины или городского директора, к полномочиям которого относятся руководство администрацией, решение текущих вопросов местного управления. В крупных городах совет назначает помощников директора, за которыми может закрепить определенные сферы деятельности. Совет имеет право опротестовать и отменить решения директора (кроме делегированных госу- дарственных полномочий). Бургомистр может опротестовать решения совета и директора. Директор общины также имеет право опротестовать незаконное решение совета.

Бургомистерский тип. Данный тип почти без изменений воспроизводит институциональную организацию французских коммун. Совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургомистра). Он является и председателем совета и главой исполнительной общины. Совет назначает из профессиональных управленцев и своего состава управу, в которую входит бургомистр. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга.

Магистратный тип. Путем всеобщего голосования формируется совет, который избирает из своего состава председателя. Совет назначает путем голосования исполнительный коллегиальный орган – магистрат – из числа профессиональных управленцев на период от 6 до 12 лет. Магистрат состоит из бургомистра (председателя) и заместителей бургомистра. Роль бургомистра невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Члены магистра- та избираются советом.

Выводы

В ФРГ законодательное регулирование местного самоуправления происходит на уровне федеральных земель, которым присущи свои особенности. Но при этом во всех «территориальных» субъектах можно выделить так же сходные законодательные акты, среди которых базовыми являются: Положение об общинах (Gemeindeordnung) и Положение о районах (Landkreisordnung). Помимо этого, во всех землях существуют специальные законы о муниципальных выборах в органы местного самоуправления общин и районов (Gemeindeund Landkreiswahlgesetz). Следует так же подметить то, что с течением времени произошла существенная синхронизация (гармонизация) земельного законодательства, и это несмотря на самостоятельность федеральных земель в регулировании местного самоуправления, а так же все время образуются особенно результативные и удачные модели местного самоуправления, которые затем перенимаются другими землями как лучший опыт.

Суть самоуправления заключается в возможности решать собственные проблемы «под собственную ответственность», что даёт свободу от государственного вмешательства. Поэтому, общинам и районам необходимо предоставлять свою собственную сферу самостоятельной деятельности. Принятие самостоятельных решений должно происходить в сфере их компетенции. Контроля целесообразности со стороны государства не должно быть. Однако муниципальная деятельность в определенной степени зависит от наличия государственного разрешения, ведь государство несет прямую обязанность выдачи такого разрешения при наличии законных предпосылок. Суверенитет муниципального образования включает в себя самостоятельность и независимость планирования, решения кадровых вопросов, организационный, нормотворческий и финансовый суверенитеты общин и районов.

1.1.2. Особенности административно-территориального устройства и региональной политики Франции

Франция является унитарным государством, в котором региональные политические процессы в значительной степени автономны и самодостаточны по отношению к общенациональным процессам, в силу чего они оказывают влияние на ход событий на уровне государства в целом. При этом она обладает развитой системой местного самоуправления, опирающейся на вековые традиции.

Планирование земель во Франции имеет несколько уровней: государство, регион, департамент района и коммуна (муниципалитет). Основой государственного планирования служит земельная политика, находящаяся под влиянием директив Европейского Союза и вырабатываемая органами государственной власти. Земельную политику в странах Европейского Союза регулирует европейское сообщество.

В ст. 72 Конституции Франции говориться о том, что территориальными единицами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории, которые свободно управляются выборными советами при соблюдении условий, предусмотренных законом

В состав страны входит: 27 регионов, из них 5 заморских, 101 департамент, из них 5 заморских, 342 округа, 4055 кантонов, 36 766 коммун; три самые крупные французские коммуны — Париж, Марсель и Лион, в свою очередь, разделены на 45 муниципальных или городских округов: Париж имеет 20, Марсель 16, а Лион 9.

Базовой административно-территориальной единицей Франции является департамент. Особым департаментом является столица - Париж. В свою очередь департаменты делятся на более мелкие территориальные единицы - коммуны.

По данным на 01.01.2014 года в целом по Франции насчитывается около 37 тыс. коммун, причем численность их населения сильно различается - от 50 человек до нескольких тысяч в отдельной коммуне.

В 1982 г. в целях совершенствования системы регионального управления был создан еще один, высший административно-территориальный уровень - регион. Коммуны, которых в стране насчитывается около 36 тысяч, составляют основу территориальной организации Франции. Статус коммун имеют не только сельские поселения, но и города. Основным органом самоуправления в коммуне является совет, избираемый населением коммуны сроком на шесть лет. Он, в свою очередь, тайным голосованием избирает мэра и его заместителей - тоже на шесть лет. Мэр является исполнительным органом местного самоуправления и одновременно представителем государственной власти в коммуне. К компетенции коммун относится сектор оптово-розничной торговли, местное налогообложение и другие полномочия местного самоуправления.

Каждый регион включает в себя 4-5 департаментов. По данным на 01.01.2014 г. во Франции насчитывается 22 региона (Рис.2).

Рис. 2. Административно-территориальное деление Франции.