Исполнительное производство. 1 страница
Копии документов, перечень которых определяется положением о лицензировании конкретного вида деятельности и которые свидетельствуют о наличии у соискателя лицензии возможности выполнения лицензионных требований и условий, в том числе документов, наличие которых при осуществлении лицензируемого вида деятельности предусмотрено федеральными законами.
Методы деятельности исполнительной власти представляют собой способы, применяемые в процессе осуществления управленческих функций, позволяющие применять наиболее эффективные средства воздействия органов исполнительной власти на управляемые объекты.
Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
Под системой исполнительной власти субъекта Российской Федерации понимается совокупность имеющих системный характер органов исполнительной власти, осуществляющих государственную деятельность в рамках определенной законом компетенции на территории одного из субъектов Российской Федерации во взаимодействии с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя, установленными в гл. 1 Конституции Российской Федерации и следующими общими принципами, предусмотренными Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции и законов РФ на всей ее территории; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов в ее составе; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Этим актом может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.
В каждом субъекте Российской Федерации (по состоянию на июль 2009 года их было 83) устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем такого органа. Сейчас Россия является мировым лидером среди государств с федеративным устройством по количеству субъектов федерации.
Определена следующая процедура назначения на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Президент Российской Федерации предлагает кандидатуру законодательному органу власти субъекта Российской Федерации, который путем голосования решает вопрос об избрании представленной кандидатуры. Указом Президента Российской Федерации утвержден порядок внесения и рассмотрения предложений о кандидатах <1>. После предварительных консультаций (не позднее чем за 100 дней до выборов) предложения о кандидатах (не менее трех) вносятся Президенту Российской Федерации не позднее чем за 90 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 23 апреля 2009 года N 441 "Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" // Российская газета. 2009. 28 апреля.
Консультации может проводить Президент Российской Федерации, а также по его поручению руководитель Администрации Президента Российской Федерации или другое должностное лицо Администрации Президента Российской Федерации, которое несет "ответственность за обоснованность предложений, объективность и достоверность информационных и иных справочных материалов, а также материалов, характеризующих указанные кандидатуры".
Соподчиненность органов исполнительной власти РФ и субъектов в ее составе и функционирование их как единой системы допускаются только по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, предусмотренным ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ. Эта норма направлена на защиту самостоятельности субъектов РФ в осуществлении ими своих полномочий. Федеральные органы исполнительной власти не могут вторгаться в сферу исключительных полномочий субъектов РФ, поэтому в этой сфере они не составляют единой системы с органами исполнительной власти субъектов.
Определен правовой механизм заключения соглашений о передаче полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации. Возможность заключения между ними соглашений о передаче друг другу части своих полномочий отражена в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Процедура заключения такого соглашения определена Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 года N 924 <1>. Определен срок согласования проекта соглашения (2 недели с возможностью его продления на 1 месяц). Указан орган государства (Правительственная комиссия по проведению административной реформы), в который сторона-инициатор может обратиться в случае несогласования проекта соглашения в установленный срок. На Правительственную комиссию возлагается обязанность направления полученного проекта для принятия окончательного решения в Правительство Российской Федерации, которая уполномочена утверждать своим распоряжением поступающие соглашения.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 года N 924 "О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий".
Правительство Российской Федерации определяет конкретные федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять отдельные полномочия по реализации положений федеральных законов. Например, на Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития) возложены отдельные полномочия по реализации отдельных положений Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства" <1>. Оно уполномочено утверждать форму перечня земельных участков и состав прилагаемых к нему документов, направляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства. Минэкономразвития также уполномочено устанавливать содержание и форму представления отчетности об осуществлении переданных Российской Федерацией субъектам Российской Федерации полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2008 года N 934 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление отдельных полномочий при реализации Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства".
Единства системы законодательных органов РФ и субъектов в ее составе Конституция не предусматривает. В единую систему исполнительной власти субъекта Российской Федерации входят: глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации - президент республики, губернатор и т.д.; исполнительный орган государственной власти общей компетенции (правительство или администрация); исполнительные органы государственной власти отраслевой и межотраслевой компетенции (управления, комитеты, комиссии, инспекции и т.д.).
Федеральным законодательством предусматривалась возможность досрочного отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации избирателями субъекта Российской Федерации. Это могло быть в случае, если такое положение предусматривалось законодательством субъекта Российской Федерации <1>. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года N 10-П оно было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации по следующим основаниям:
--------------------------------
<1> См.: ст. 19, подпункт "к" Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" // Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. N 42. Ст. 5005.
1. Не предусматриваются четкие правовые основания отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
2. Не устанавливаются процедурные гарантии, в частности, не предусмотрено положительное голосование большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.
После трагических событий в Беслане (сентябрь 2004 г.), связанных с захватом в качестве заложников детей и родителей в школе, Президент России В.В. Путин предложил начиная с 2005 года в Российской Федерации изменить порядок наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации <1>. Вместо избрания их населением сейчас он приобрел централизованный порядок назначения. Процедура их назначения имеет следующий вид.
--------------------------------
<1> Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. N 1603 "О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 29 декабря.
Полномочный представитель Президента в соответствующем федеральном округе определяет кандидатов с учетом их авторитета и деловой репутации, опыта публичной деятельности (государственной и общественной), а также результатов предварительных консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта Российской Федерации. После этого предложения по кандидатурам не позднее чем за 90 дней до дня истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (а если в случае досрочного прекращения его полномочий - в течение 10 дней) вносятся руководителю Администрации Президента. Кандидатуры этих лиц (не менее двух) также рассматриваются руководителем Администрации Президента с проведением необходимых консультаций и затем представляются Президенту Российской Федерации.
При отклонении представленных кандидатур новые кандидатуры представляются руководителем Администрации Президента Российской Федерации в установленные Президентом Российской Федерации сроки, позволяющие обеспечить "соблюдение норм федерального законодательства".
Законность нового порядка избрания на свои должности глав исполнительной власти в субъектах Федерации была оспорена 14 региональными организациями Союза правых сил (всего 57 человек) в Конституционном Суде России. В своем Постановлении от 21 декабря 2005 года Конституционный Суд России признал (при особом мнении двух судей) не противоречащим Конституции РФ новый порядок избрания.
Было подтверждено право Президента Российской Федерации по ряду оснований отстранять губернаторов от занимаемой должности, а также распускать законодательное собрание субъекта РФ в том случае, если оно дважды отклоняет предложенную кандидатуру. Утверждены критерии оценки деятельности глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации (их около 130), которые могут быть основанием для определения Президентом Российской Федерации их дальнейшей профессиональной судьбы.
Необходимо учитывать, что на территории каждого субъекта Российской Федерации помимо собственной единой системы органов исполнительной власти действует система территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (например, управления министерств юстиции и иностранных дел, Управление Федеральной службы безопасности РФ, структуры МЧС и др.).
В соответствии с государственным устройством единая система исполнительной власти Российской Федерации включает в себя федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства) и органы исполнительной власти субъектов РФ. В целях осуществления контроля и проверок выполнения органами исполнительной власти правовых предписаний глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации создаются контрольные структуры, наделяемые соответствующими полномочиями <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление правительства Москвы от 3 февраля 2009 года N 64-ПП "Об утверждении Положения о контрольном управлении мэра и правительства Москвы".
В октябре 1999 г. в народном хозяйстве России оставалось 15 - 17 процентов платежеспособных систем и структур. И в 2005 году из 88 субъектов Российской Федерации только 15 являлись донорами.
Доля размеров дотаций для отдельных регионов страны достигает более 80% от суммы их собственных доходов. В этом можно убедиться, ознакомившись с таблицей самых дотационных регионов России, в которой приведены данные Министерства финансов РФ по состоянию на 1 января 2005 года <1>.
--------------------------------
<1> Барахова А., Тирмастэ Мария-Луиза. Дмитрий Козак спустил президентов с гор на землю // Коммерсантъ. 2005. 24 сентября.
| N п/п | Субъект Российской Федерации | Доля трансфертов из Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации (ФФПР) в собственных доходах бюджета субъекта Федерации с учетом финансовой помощи из ФФПР на 01.01.2005 (%) | Размер перечислений в бюджет региона из ФФПР в 2005 году (млн. руб.) |
| Республика Тыва | 88,8 | 3834,1 | |
| Республика Ингушетия | 88,3 | ||
| Усть-Ордынский Бурятский автономный округ | 84,5 | 1491,1 | |
| Республика Дагестан | 81,3 | 12993,9 | |
| Коми-Пермяцкий автономный округ | 79,8 | 1254,6 | |
| Чеченская Республика | 79,4 | 7093,4 | |
| Кабардино-Балкарская Республика | 73,4 | 3369,1 | |
| Республика Алтай | 72,7 | 2771,8 | |
| Еврейская автономная область | 67,4 | 1242,3 | |
| Магаданская область | 67,4 | 2827,3 | |
| Карачаево-Черкесская Республика | 62,5 | 2014,2 | |
| Алтайский край | 60,8 | 10378,9 | |
| Корякский автономный округ | 60,5 | 640,2 | |
| Республика Северная Осетия - Алания | 59,2 | ||
| Республика Адыгея | 58,1 | 1889,7 | |
| Камчатская область | 56,2 | 4878,6 | |
| Республика Бурятия | 55,0 | 4776,9 | |
| Курганская область | 52,3 | 3449,1 | |
| Читинская область | 51,7 | 3462,6 | |
| Ивановская область | 50,0 | 3452,4 |
Постановлением Правительства Российской Федерации с 1 января 2007 года <1> была предусмотрена возможность назначения главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах РФ. Основной целью такого вида федерального экономического вмешательства является ужесточение контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных финансовых средств. Предполагается, что такие меры могут быть применены к регионам, где объем дотаций из федерального центра превышает 80%.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 3 октября 2006 года N 599 "Об утверждении Положения о назначении (об освобождении от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, об утверждении структуры и штатного расписания, а также о финансовом обеспечении деятельности временной финансовой администрации и организации проведения проверки (аудита) бюджетов субъектов Российской Федерации" // Российская газета. 2006. 11 октября.
Постановлением Правительства Российской Федерации <1> создана комиссия по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти. Она уполномочена координировать работу по определению показателей оценки результатов деятельности, совершенствованию разработки текущих и среднесрочных планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Комиссия также координирует ход подготовки федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации ежегодных докладов о результатах, полученных в отчетном периоде.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2007 года N 779 "Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2007. 21 ноября.
В поиске путей решения проблемы неравномерного развития регионов Российской Федерации принимают участие и международные экономические структуры. По оценкам экспертов Всемирного банка, в современной России 14-и беднейшим регионам необходима помощь, чтобы вывести их на средний уровень экономического развития. Для этого необходимо решить следующие первоочередные задачи: создавать заинтересованность и условия для повышения уровня внутренней трудовой миграции; продолжать повышать "городскую концентрацию" населения; проводить грамотную налоговую политику; развивать инфраструктуру <1>.
--------------------------------
<1> Конищева Татьяна. Прописка по месту работы // Российская газета. 2008. 1 апреля.
Президент Российской Федерации утвердил Перечень показателей для определения оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации <1>. Высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации предписано "ежегодно, до 1 мая года, следующего за отчетным, представлять в Правительство Российской Федерации доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации".
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. Указа Президента РФ от 28.04.2008 N 606).
Разработано 43 показателя по оценке уровня развития и состояния социально-экономической сферы жизнедеятельности. В частности, они отражают ситуацию в сфере здравоохранения, образования, спорта, жилищно-коммунальной сфере, уровень обеспеченности населения жильем, уровень доходов и безработицы среди населения региона, эффективность организации государственного и муниципального управления.
В последующем во исполнение Указа Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации утвердило <1>:
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 года N 322 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации".
перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
методику оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
форму доклада высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период.
Действуя с целью выравнивания социально-экономических показателей регионов, органы государственной власти Бразилии в свое время приняли политическое решение о направлении государственных инвестиций в развитие трех наиболее отсталых штатов. Для этого были созданы три региональных фонда венчурного капитала для финансирования инвестиций и три региональных фонда финансовой поддержки. Средства из них были направлены на выполнение программ, предусматривающих выплату денежных пособий населению. Вскоре в этих штатах стал наблюдаться заметный прогресс в социальной и экономической сферах. Средняя продолжительность жизни населения в них с 46 лет (середина 90-х годов XX столетия) за менее чем 15 лет увеличилась до 70 лет.
Характеризуя состояние инфраструктуры в современной России, необходимо отметить ее явное несоответствие глобальным задачам, стоящим перед государством <1>. 40 тысяч городов и сел в регионах по-прежнему не имеют круглогодичного выхода к дорожным магистралям. 5 субъектов Российской Федерации на своей территории не имеют железных дорог. Это привело к тому, что 23 разведанных крупных месторождения полезных ископаемых лежат мертвым грузом лишь потому, что в районах их расположения не проложены железнодорожные пути.
--------------------------------
<1> Гаврилов Юрий. ЧП за счет хозяина // Российская газета. 2008. 25 марта.
6.6. Органы местного самоуправления как субъекты
административного права
Органы местного самоуправления, как правило, имеют представительный характер и действуют в пределах соответствующих административно-территориальных единиц (муниципальных советов, префектурных собраний, ранее - советов народных депутатов, национальных советов, коммунальных советов). Местные представительные органы избираются непосредственно населением административно-территориальных единиц. Им подведомственны в пределах, установленных законом, местные предприятия, местный бюджет, вопросы местного благоустройства, транспорта, водоснабжения, бытового обслуживания, народного образования, здравоохранения, поддержания правопорядка, гражданской обороны, противопожарной безопасности и другие.
Исторически сложились две основные формы организации власти на местах. Наиболее демократичной является такая организация местной власти, при которой все местные дела находятся в руках выборных органов (местного самоуправления) различных уровней. Единства мнений по этому вопросу нет. Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 году, придерживается такого подхода. В Японии, например, все основные вопросы внутренней жизни в префектурах, городах, поселках и деревнях решают выборные собрания. Значительной самостоятельностью обладают органы местного самоуправления Англии и Австрии.
В России органы местного самоуправления также имеют широкие полномочия в самостоятельном решении разнообразных вопросов жизни той или иной административно-территориальной единицы (поселка, села, города, района, области). Статья 12 Конституции России признает и гарантирует организацию и функционирование местного самоуправления не как один из уровней организации публичной власти, а качественно отличающуюся от других частей государственной системы. Они не только автономны, но и непосредственно зависимы друг от друга. Эффективность этого союза самым непосредственным образом оказывает воздействие на формирование институтов гражданского общества.
В ряде стран органы местного самоуправления в определенных параметрах ограничены в своих действиях центральной властью. Хотя они ведают местным хозяйством, финансами, здравоохранением, дорожным строительством и другими важными вопросами, тем не менее поддержание правопорядка возлагается на лицо, назначаемое центром.
Характерным примером этого является организация местной власти во Франции, где в департаментах центральная власть представлена префектом, который назначается президентом. Префекту подчинены все ведомственные службы, он осуществляет контроль над муниципальными службами, руководит полицией. Генеральный совет, как орган самоуправления, решает все остальные вопросы местного значения. Муниципальные советы, действующие в коммунах, в свою очередь, избирают мэра, который также является представителем центра и главой местной полиции.
Полномочия органов местного самоуправления в Италии также находятся под контролем центральной власти. Назначаемые правительством страны комиссионеры предназначены координировать деятельность областных правительств (джунт). В провинциях и коммунах наряду с собственными советами управленческие функции осуществляют префект и совет префектуры.
Государственное управление рассматривается как управление делами государства. В то же время само государство можно рассматривать как один из органов управления делами общества в целом. Оно выступает как внешнее управление в отношении объединенных в коллективы членов общества (национально-территориальных и территориальных общностей, трудовых коллективов, широкого круга общественных объединений).
В определенных случаях государство может делегировать органам местного самоуправления на определенных полномочиях часть принадлежащих ему полномочий (например, взимание налогов и пошлин, а также штрафных санкций). Поэтому на каждом этапе социального развития необходим взвешенный подход к соотношению конкретного сочетания между государственным управлением и органами местного самоуправления. Они являются разными формами единой публичной власти и социального управления.
В СССР на конституционном уровне органы местного самоуправления определялись первичным элементом системы органов государственной власти.
Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление как важную форму народовластия. По законодательству Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Международно-правовые документы и, в частности, Европейская хартия местного самоуправления (принята Советом Европы в 1980 г.) определяют местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею.
Установление в Конституции самостоятельной системы публичной власти, не относящейся к государственной власти, имеет большое значение для повышения активности и самостоятельности граждан в решении вопросов местного значения, а следовательно, для развития демократических отношений в стране.
Законодательством Российской Федерации представительному органу муниципального образования предоставляется право "удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)" <1>. Законодатель определил следующие основания для принятия такого решения:
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 7 мая 2009 года N 90-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 2009. 13 мая.