Под административным правоотношением понимается вид общественного отношения управленческого характера, урегулированный административно-правовой нормой. 8 страница
<2> Здесь и далее сокращенные наименования федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации даются в соответствии с Перечнем полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти, установленных распоряжением Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации от 6 августа 2004 г. N 1363/1001 // Российская газета. 2004. 11 августа.
1. Вместо существовавших ранее министерств и ведомств (государственные комитеты, комитеты, службы, агентства, департаменты) организационно-правовыми формами стали только:
а) федеральные министерства, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию <1> в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);
--------------------------------
<1> Под функциями по принятию нормативных правовых актов "понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц" // Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (подпункт "а" пункта 2).
на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации они самостоятельно осуществляют правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору <1>, а также функции по управлению государственным имуществом <2>, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации;
--------------------------------
<1> Под функциями по контролю и надзору "понимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов" // Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (подпункт "б" пункта 2).
<2> "Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ" // Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (подпункт "г" пункта 2).
осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств <1>;
--------------------------------
<1> См.: п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета от 12 марта 2004 г.
б) федеральные службы, которые являются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;
в пределах своей компетенции они издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации;
они не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг <1>;
--------------------------------
<1> См.: п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета от 12 марта 2004 г.
в) федеральные агентства, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг <1>, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа и возглавляется руководителем (директор) федерального агентства;
--------------------------------
<1> Под функциями по оказанию государственных услуг "понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами" // Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (подпункт "д" пункта 2).
в пределах своей компетенции имеют право издавать индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации;
они не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 5 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета от 12 марта 2004 г.
2. За исключением МИД России и МЧС России в системы других федеральных министерств входят федеральные службы и федеральные агентства от 1 (МВД России) до 6 (Минтранс России).
3. В зависимости от соподчиненности федеральные службы и федеральные агентства делятся на четыре вида: имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации (7); имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации (8); входящие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации (8); входящие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации (42).
Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства Российской Федерации.
Президент Российской Федерации уполномочен определять не только систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, но и непосредственную подчиненность себе министерств и ведомств, деятельность которых оказывает ведущую роль в государственной и общественной жизни.
Указом Президента Российской Федерации 12 мая 2008 года была утверждена очередная Структура федеральных органов исполнительной власти <1>. Их общая численность составила 84 структуры, из которых: 18 - федеральные министерства; 35 - федеральные службы; 31 - федеральные агентства. В последующем их общая численность была сокращена до 82. Среди федеральных министерств только МЧС, Министерство регионального развития и Министерство энергетики России в своих структурах не имеют подчиненные им федеральные службы и федеральные агентства.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указов Президента РФ от 30.05.2008 N 863, от 06.09.2008 N 1315, от 07.10.2008 N 1445, от 03.12.2008 N 1715, от 25.12.2008 N 1847, от 31.12.2008 N 1883).
В других странах в состав национальных министерств включаются подчиненные им структуры. Например, в состав Министерства юстиции США входят ФБР, Управление по борьбе с наркотиками, Служба иммиграции и натурализации. Кроме того, министр юстиции одновременно является Генеральным прокурором США. В первые годы установления советской власти подобный опыт практиковался и в России. Генеральный прокурор (Н. Дыбенко) одновременно являлся народным комиссаром юстиции.
Руководство деятельностью 20-и федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы и агентства) непосредственно осуществляет Президент Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> В их перечень входили: МВД России, ФМС России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, ФСВТС России, Рособоронзаказ, ФСТЭК России, Спецстрой России, Минюст России, ФСИН России, ФССП России, ГФС России, СВР России, ФСБ России, ФСКН России, ФСО России, ГУСП, Управление делами Президента Российской Федерации. (Сокращенные наименования федеральных органов исполнительной власти даются в соответствии с распоряжением Администрации Президента Российской Федерации от 16 июля 2008 года N 943/788 // Российская газета. 2008. 1 августа.)
Формирование эффективной системы государственного управления в любом государстве представляет собой постоянно ведущийся системный процесс. Это относится и к истории российской государственности. Далеко не всегда такие эксперименты заканчиваются логически завершенным и в конечном счете удачным административным результатом. Начавшаяся в 2004 году административная реформа в России предполагала не просто сокращение управленческого аппарата, но и кардинальное изменение функций между федеральными министерствами и ведомствами (министерства, службы, агентства). На практике реально только в МЧС России произошло сокращение численности государственных служащих.
Уже в первый год провозглашенной административной реформы общая численность чиновников увеличилась на 18000 человек. В последующие годы их численность возрастала по 120 - 130 тысяч человек. В министерствах стали создаваться департаменты, дублирующие функции входящих в состав министерств федеральных служб. В свою очередь, в службах стали создавать коллегии.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах. Ежегодно Правительство Российской Федерации утверждает Правила оказания поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы <1>. В 2009 году Министерству экономического развития Российской Федерации в целом на мероприятия в рамках административной реформы из федерального бюджета было выделено 524 миллиона рублей, из которых 35400 тысяч рублей предназначались на следующие цели: мониторинг применения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг; мониторинг создания и деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 562 "Об оказании поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2009 году" // Российская газета. 2009. 24 июля.
6.5. Органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации