Финансирование избирательных кампаний

Исследование финансирования выборов одним из научных экспертов (г-н Ив-Мари Дубле) оценочной группы ГРЕКО ²охватило не менее 22 стран.

Необходимый элемент для регулирования финансирования политических партий, который выделяет научный эксперт ГРЕКО в своей работе, — это наличие установленного в законодательстве разграничения между текущим финансированием политической партии и ее финансированием в качестве участника избирательного процесса. ГРЕКО потребовала от Францииобеспечить, чтобы политические партии, которые профинансировали избирательную кампанию своего кандидата или поддержали его (ее) через СМИ, представили в компетентный надзорный орган подробные данные о своем участии, финансовом или ином, в избирательной кампании, и чтобы эти данные были проверены и стали достоянием общественности. Аналогичные рекомендации были даны ГерманиииДании.

Избирательное законодательство в Российской Федерации, в свою очередь, наравне с текущей деятельностью политических партий, определяет правовой статус кандидатов и избирательных объединений, а также регулирует порядок финансирования их избирательных кампаний.В Российской Федерациине просто законодательно закреплены соответствующие понятия, но и обеспечена обязанность политических партий – в текущем периоде, и избирательных объединений – в рамках участия в избирательных кампаниях, представлять соответствующую отчетность.

В отношении пожертвований политическим партиям и их региональным отделениям ГРЕКО отмечает, что статья 12 Рекомендации 4(2003) Комитета Министров Совета Европы об общих правилах борьбы с коррупцией, касающихся вопросов финансирования политических партий и избирательных кампаний, требует, чтобы пожертвования политическим партиям регистрировались. Должны быть конкретно указаны вид и сумма пожертвований, а что касается пожертвований свыше определенной суммы, то следует указывать имя «доноров». Незначительное число государств разрешает анонимные пожертвования, в том числе Албания, Данияи Мальта.

Анонимные пожертвования запрещены в Российской Федерации, определены ясные критерии анонимного жертвователя, имеются и иные ограничения. Ясный, четкий характер имеет перечень источников поступления средств в избирательные фонды и жертвователей, имеющих право спонсировать избирательные кампании, определены предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды средств.

Оценочная группа ГРЕКО неоднократно выступала против слишком высоких пороговых значений для раскрытия информации о жертвователе. Например, такой порог в Германии представлен как избыточно высокий. Так, партии должны сообщать имя доноров в своих отчетах, если общая сумма их пожертвований в течение года превышает 10 тыс.ЕВРО. Об индивидуальных пожертвованиях, превышающих 50 тыс.ЕВРО, следует сообщать немедленно Председателю Бундестага. В Дании отчетность политической партии должна включать имена и адреса физических и юридических лиц, которые внесли пожертвования свыше 2 700 ЕВРО, однако это не касается суммы, которую внес каждый «донор» в отдельности.

В Российской Федерации определены сведения, подлежащие обязательному опубликованию, в том числе: о финансовых операциях по расходованию средств из соответствующего избирательного фонда при наличии количественных критериев; о юридических лицах, перечисливших средства в соответствующий избирательный фонд; о количестве граждан, внесших средства в соответствующий избирательный фонд; о средствах, возвращенных жертвователям из соответствующего избирательного фонда; об общей сумме средств, поступивших в соответствующий избирательный фонд, и об общей сумме израсходованных средств.

Далее. Сводный финансовый отчет политической партии размещается ЦИК России на Интернет-сайте Комиссии не позднее чем через 2 месяца со дня представления политической партией указанного отчета (и является доступным любому пользователю Интернета). Информация о результатах проверки сводных финансовых отчетов политических партий доводится до сведения соответствующих политических партий и размещается ЦИК России на указанном сайте, а также направляется для публикации в общероссийские периодические печатные издания. Ежеквартальные сведения также доступны для заинтересованных лиц на сайте ЦИК России в сети Интернет.

ГРЕКО призывает к единообразию в требованиях, сведениях и оформлении финансовой отчетности политических партий. Обеспокоенность была выражена в отношении регулирования в Испании, Ирландии, Норвегии, Нидерландов, Великобритании и Словакии. При изучении системы Финляндиибыло выяснено, что степень раскрытия информации, требуемая для составления финансовых отчетностей перед выборами, была слишком низкой, чтобы получить важную информацию.

В некоторых странах вообще не требуется публикация финансовой отчетности. Речь идет о таких странах, как Бельгия, Мальта (кроме деклараций, представляемых кандидатами на выборах, которые могут быть преданы гласности по требованию), а также Польша, Великобритания.

О контрольном механизме. В Российской Федерации такой механизм разработан, и в соответствии с компетенцией осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, ФНС, ЦИК России, соответствующей избирательной комиссией субъекта Российской Федерации. При ЦИК России, избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации, иных избирательных комиссиях действуют контрольно-ревизионные службы, в полномочия которых в том числе входит контроль за источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных средств избирательных фондов, фондов референдума, проверка финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений, проверка достоверности представленных кандидатами сведений об имуществе, доходах и их источниках.

В Дании такой механизм не существует. Достаточно, если руководство партии подпишет свои отчеты и направит их в парламент. Чтобы добиться ежегодного финансирования, декларации для Министерства внутренних дел (вместе с партийными отчетами и предполагаемыми расходами) должны быть просто заслушаны уполномоченным и зарегистрированным государственным аудитором. Кроме того, обязательный аудит отсутствует на Мальтеив Швеции,где только партии, добивающиеся государственного финансирования, обязаны предъявить для проверки свою отчетность.

ГРЕКО пришла к выводу, что государственные надзорные органы отвечают критериям независимости во Франции, Ирландии, Польшеи Великобритании. Какую бы правовую форму такие надзорные органы не имели, их независимость – под вопросом, если все они будут политически ангажированы и у них не будет большого желания исполнять свои обязанности.

В Российской Федерации в соответствии со ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях …» избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Полагаю, что модель контроля за финансированием политических партий, принятая в Российской Федерации, может служить предметом изучения для иных европейских государств и в дальнейшем может быть принята за основу.

 

Программно-технические средства голосования и подсчета голосов

Впервые термин «электронное голосование» (electronic(al) voting – e-voting) был введен в 1960-х гг. в США,где для голосования стали применяться специальные перфокарты, позволяющие компьютерной системе при помощи оптического сканирования считывать информацию о волеизъявлении избирателя, отраженную в специальном бюллетене.

В отличие от Америки электронное голосование в Европе начали применять значительно позже, в начале 80-х годов прошлого столетия.

В Нидерландахв 1982 году впервые при проведении выборов были использованы специальные машины для голосования (electronic voting machines). На законодательном уровне их применение было одобрено правительством лишь в 1989 году.

С 1994 года правительство Нидерландов и представители власти на местах активно пропагандировали применение электронных машин для голосования при проведении выборов. В начале 90-х годов к Нидерландам присоединиласьБельгия.

Франция, следуя общим для Нидерландов и Бельгии тенденциям, начала активно применять машины для голосования в середине 90-х годов. К началу 2000 года такие страны, какСоединенное Королевство, Италия, Испания, Ирландияи ряд других, запустили национальные пилотные проекты по внедрению процедур электронного голосования в ходе проведения выборов.

Вместе с широким распространением электронного голосования в практике проведения выборов, обнаружившим ряд критических ошибок и проблем в процессе его прикладного применения, назрела необходимость консолидации опыта европейских государств в вопросах электронного голосования для обеспечения безопасности, открытости, достоверности его процедур при соблюдении основных принципов избирательного права. Внутринационального правового регулирования процедур электронного голосования было недостаточно для его прогрессивного развития.

В 2003 году начала функционировать созданная под эгидой Совета Европы (СЕ) многопрофильная специальнаяэкспертная рабочая группа по правовым, организационным и техническим стандартам электронного голосования. 30 сентября 2004 г. разработаны проект Рекомендации, утвержденный Комитетом министров СЕ. Принимая Рекомендацию, государства – члены СЕ условились раз в два года проводить специальное совещание для того, чтобы пересматривать политику и опыт применения электронных систем голосования, накопившийся с момента принятия Рекомендации. Первое совещание состоялось в Страсбурге (ноябрь 2006 г.), второе – в Мадриде (октябрь 2008г.), третье – в ноябре 2010 г. в Страсбурге.

Следует отметить, что в целом ряде государств произошел отход от электронного голосования, которое не применялось на парламентских выборах в Италии(2008 г.), Испании(2008 г.), Германии (2010 г.), несмотря на проведенные ранее масштабные эксперименты.

Мировой опыт применения устройств для электронного голосования и подсчета голосов позволяет выявить несколько очевидных проблем при их внедрении. Прежде всего, это необходимость единых стандартов для устройств электронного голосования, их общенациональная сертификация, без которых невозможно обеспечить соблюдение требований корректности их работы, защиту содержащейся в них информации, а также проведение аудита электронного голосования. С такими проблемами регулярно сталкиваются организаторы выборов в США, где закупка комплексов для электронного голосования и сканирующих устройств осуществляется избирательными комиссиями штатов.

В ряде европейских стран применение устройств для электронного голосования ограничивается из-за потенциальной уязвимости их программного обеспечения. Конституционный Суд Германии признал в 2009 году электронное голосование не отвечающим принципам честных и открытых выборов, в том числе из-за возможных уязвимостей. Некоторые эксперты в области криптографии и компьютерной безопасности указывают на незащищенность программного кода конкретных моделей устройств, применяемых в СШАи ряде других стран.

Важной проблемой является обеспечение бесперебойной работы устройств электронного голосования и необходимость создания резервных возможностей для голосования. В ряде стран (США, Филиппины) отказы подобной техники приводил к тому, что часть избирателей не могла проголосовать.

Сложности, связанные с массовым применением технических средств, могут затруднять для избирателей участие в выборах, а в ряде случаев –нарушатьихправа. Например, в ходе всеобщих выборов на Филиппинахприменялась технология, предъявляющая жесткие требования к заполнению бюллетеня. Несмотря на то, что одновременно проводились избирательные кампании различных уровней, выборы всех типов были объединены в единый бюллетень. Если избиратель ошибался при заполнении хотя бы одной из его частей, то весь бюллетень признавался недействительным и не подлежал замене. Избиратель фактически лишался права голоса.

В Бразилии система электронного голосования была введена в качестве эксперимента в 1996 году. И с тех пор регулярно применяется на выборах различного уровня, в том числе на федеральных выборах.

В октябре т.г. делегация ЦИК России приняла участие в международном сопровождении президентских выборов вВенесуэле. Начиная с 2004 года, Венесуэла приступила к осуществлению программы автоматизации избирательного процесса. В настоящее время на всей территории страны и на выборах всех уровней – от общенациональных до муниципальных – голосование и подсчет голосов осуществляется только с использованием электронных систем, разработанных и обслуживаемых венесуэльской фирмой SMARTMATIC. Основой данной системы является биометрический список избирателей. На выборах 7 октября и на предстоящих в декабре 2012 года местных выборах (губернаторских) применяется система электронного голосования нового поколения – значительно усовершенствованы устройства идентификации голосующих (по считыванию отпечатка пальца и кода удостоверения избирателя). По оценке специалистов, эти устройства практически исключают возможность ошибки (либо обмана) и с надежностью гарантируют от попыток двойного голосования. На каждом избирательном участке установлено одно устройство для электронного голосования, сама процедура непосредственно на участке (от регистрации до голосования) занимает около полутора минут.

Российская Федерация. Российская Федерация активно осваивает современные информационные технологии при организации и проведении выборов. Первый эксперимент по электронному опросу избирателей с помощью сети Интернет был проведен в 2008 году в городе Новомосковске Тульской области. В 2009 году в 5 регионах (Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Томская области, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра), а также в городе Кингисепп Ленинградской области отрабатывались диски электронного опроса и принципиально новые технологии использования мобильной связи и электронных социальных карт.

Практика применения комплексов для электронного голосования (КЭГ) в единые дни голосования в Российской Федерации. КЭГ при менялись в 2007 году – на выборах в городе Орле и на выборах депутатов Государственной Думы пятого созыва, в 2008 году – на президентских выборах и в городе Суздале, в 2010 году – в городе Рязани. На выборах 4 декабря 2011 года – в 7 субъектах Российской Федерации (республики – Кабардино-Балкарская, Коми, Марий Эл, Татарстан, Хакасия, Чеченская и Мурманская область) и в 4 зарубежных странах (Германия, Латвия, Казахстан-Байконур, Польша); на выборах 4 марта 2012 года в 8 регионах страны и на территориях Республики Казахстан, Республики Польша и Федеративной Республики Германия.

В российском законодательстве отменено ограничение в 1 процент от общего числа избирательных участков, где может проводиться электронное голосование. Дальнейшие решения будут приниматься ЦИК России.

Несмотря на ряд отмеченных недостатков в ходе применения электронного голосования, совершенствование работы в этом направлении продолжается. Одновременно мировой опыт показывает, что возрастает значение не систем, технически обеспечивающих подсчет голосов избирателей, а технологий, повышающих открытость избирательного процесса, таких как веб-камеры и устройства идентификации личности на основе использования биометрических данных.

 

Иные технические системы, используемые на выборах

Российская Федерация. В день голосования на выборах Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года успешно действовал уникальный по масштабам и срокам реализации проект – прямая трансляция хода выборов с веб-камер, установленных в помещениях для голосования участковых избирательных комиссий. В мире нет аналога такой системы, которая одновременно транслировала бы информацию для неограниченного количества пользователей с более чем 180 тысяч веб-камер, как это имело место на президентских выборах в Российской Федерации. Не только с территории России, но и из-за рубежа, пользователи Интернета в режиме реального времени могли наблюдать за ходом голосования и подсчетом голосов на 80 тысячах избирательных участках; с 11 тысяч участков производилась запись с передачей в центры обработки данных.

Созданная в короткие сроки уникальная система прямой трансляции показала свою высокую эффективность, востребованость и вызвала огромный общественный интерес: за период ее работы, по данным Минкомсвязи России, было зарегистрировано около 1 млрд. просмотров.

По информации Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, 3–4 марта 2012 года было осуществлено более одного миллиарда веб-трансляций, а в среднем каждый зарегистрированный пользователь просмотрел около 50 минут видеотрансляций. В марте – мае 2012 года пользователями были запрошены видеозаписи более чем с 13 тысяч избирательных участков. Обращение к видеозаписям, которые доступны для пользователей сети Интернет через Единый портал государственных и муниципальных услуг, позволило не только снять целый ряд вопросов, связанных с предполагаемыми нарушениями на выборах, но и подробно проанализировать работу участковых избирательных комиссий.

На выборах 14 октября 2012 года средства видеонаблюдения применялись в 7 субъектах Российской Федерации на более чем 5 тыс. избирательных участков – в Амурской, Брянской, Белгородской, Калининградской, Московской, Новгородской и Рязанской областях и Кабардино-Балкарии. На сайте www.webvybory2012.ru каждый пользователь Интернета, прошедший регистрацию, мог наблюдать за ходом выборов. В день голосования вся система отработала в штатном режиме, без сбоев. Общее количество просмотров портала видеонаблюдения www.webvybory2012.ru из разных регионов Российской Федерации составило более 4,5 млн.

Идея использования технических средств видеонаблюдения на избирательных участках не нова. Например, веб-камерами оснащена часть избирательных участков в Азербайджане, Грузии. В Украине на выборах в Верховную Раду 28 октября 2012 года впервые (это вторая страна в мире) на 92 процентах участков применялось видеонаблюдение с веб-трансляцией. Правда, в отличие от России, они прекратили веб-трансляцию при начале подсчета голосов, хотя на запись камеры работали.

В качестве контрольной меры видеорегистраторы используются в Бразилии. Однако ими оснащаются не все участки, а только участки, входящие в контрольную выборку, которая формируется случайным образом. При помощи видеокамер на этих участках фиксируется процесс голосования. По окончании голосования проверяется соотношение числа избирателей, принимавших участие в голосовании и зафиксированных видеокамерами и компьютером, с количеством электронных избирательных бюллетеней проголосовавших избирателей, зафиксированных на карте памяти компьютера.

Отличительной чертой применения информационных технологий в Южной Америкеявляется применение систем биометрической регистрации избирателей.

Например, в Бразилииактивно используются биометрические показатели избирателей (отпечатки пальцев) в целях идентификации и предотвращения множественного голосования избирателей; кроме того, участки оснащаются цифровыми фотокамерами для идентификации избирателей. Планируется, что к 2020 году будет осуществлен переход на биометрическую идентификацию избирателей на всей территории Бразилии.

В Венесуэле подобная система интегрирована в технические средства голосования – они снабжены специальными модулями, идентифицирующими избирателя по отпечаткам пальцев.

На Ямайке на парламентских выборах 2007 года на 700 наиболее политически конкурентных избирательных участках были установлены технические средства идентификации избирателей и выдачи избирательных бюллетеней на основе отпечатков пальцев избирателей.