Організаційна структура Європейського союзу

Додаткова компетенція

За загальним правилом, надання ЄС додаткових предметів відання та повноважень здійснюється за допомогою внесення в його установчі договори доповнень. Існують правові механізми розширення компетенції ЄС і без перегляду установчих документів. Перший з них, це повноваження, що маються на увазі, другий — механізм просунутого співробітництва.

Повноваження, що маються на увазі — право приймати рішення, в тому числі нормативні акти, з тих питань суспільного життя, які прямо не віднесені до відання ЄС установчим договором, але мають значення для реалізації його цілей та завдань.

Дані повноваження закріплені в спеціальних статтях установчих договорів, і, таким чином, ЄС, здійснюючи їх, не порушує принципу законності як однієї з керівних засад своєї діяльності. Компетенція ЄС таким чином становиться відкритою, здатною до поступового росту за рахунок компетенції держав-членів. На практиці найбільш важливим обмеженням даних повноважень виступає порядок їх реалізації (держава-член може накласти вето на розширення компетенції, з якою вона незгодна).

 

Механізм просунутого співробітництва — сукупність правил і процедур, в рамках яких здійснюється делегування ЄС додаткової компетенції з боку окремих держав-членів. Спочатку він здійснювався на базі спеціальних протоколів до Договору про ЄС, які фіксували правила участі та неучасті окремих держав-членів в конкретних інтеграційних заходах. Однак для завершення цього процесу вимагалась складна процедура. Тому Амстердамський договір доповнив Договір про ЄС спеціальним розділом VII — Положення про просунуте співробітництво. Проте, ці норми були складними та досить не розробленим. У 2001 р. Ницьким договором було переглянуто правила просунутого співробітництва. Предметом такого співробітництва може слугувати одна зі сфер, яка передбачена установчим договором.

 

 

 

Лісабонський договір 2007 р. у цілому зберігає розглянутий у дійсній главі організаційний механізм Європейського Союзу. У той же час, у правовий статус окремих його елементів (насамперед , що керують органів Союзу - інститутів) вносяться значні зміни, покликані забезпечити більш ефективне і демократичне керування суспільством на європейському рівні.

Практично всі ці зміни сприйняті Лісабонським договором із проекту Європейської конституції 2004 р., положення якого він включає у виді виправлень у діючі установчі документи Союзу: у Договір про Європейський Союз 1992 р. і ДЕС, перейменований у Договір про функціонування Європейського Союзу Відповідно до установчих документів "нового" Європейського Союзу (Союзу, реформованого Лісабонським договором), його організаційний механізм буде мати трехуровневый характер. Поряд з "інститутами Союзу" (найважливішими керівними органами) і іншими його "органами", що здійснюють, як правило, допоміжні чи консультативні функції (Економічний і соціальний комітет, Комітет регіонів, Омбудсман і т.д.), в окрему категорію уперше виділяються "установи Союзу".

У якості "установ Союзу" визнані інстанції, що наділяються його установчими чи документами правовими актами самостійною правосуб'єктністю (статусом юридичної особи). На установи Союзу, як правило, покладається здійснення спеціальних задач експертного, фінансового чи технічного характеру в конкретних сферах діяльності Союзу.

Серед прикладів установ Союзу, що існують у даний час і розглянутих у даному підручнику, можна вказати Європейський інвестиційний банк (фінансування інвестиційних програм), Европол і Евроюст (координація і допомога поліцейської і слідчої діяльності), різноманітні "європейські агентства" (наприклад, Європейське оборонне агентство, що забезпечує координацію проектів в області модернізації військової техніки).

Основна увага Лісабонський договір 2007 р. приділяє реформуванню правового статусу інститутів Союзу, тому що саме від діяльності цих керівних інстанцій, у першу чергу, залежить успішність подальшого функціонування організації в цілому.

Кількість інститутів Союзу ("інституціональний механізм") зростає до семи (замість нинішніх п'яти) - за рахунок визнання в цій якості Європейської ради і Європейського центрального банку.

У відповідності зі ст. 13 Договору про Європейський Союз (у редакції Лісабонського договору):

"1. Союз має у своєму розпорядженні інституціональний механізм, покликаним проводити в життя його цінності, здійснювати його мети, служити його інтересам, інтересам його громадян і держав-членів, а також забезпечувати послідовність, ефективність і наступність його політики і його дій.

Інститутами Союзу є:

- Європейський парламент;

- Європейська рада;

- Рада;

- Європейська комісія (далі іменована "Комісія");

- Суд Європейського Союзу;

- Європейський центральний банк;

- Рахункова палата.

2. Кожен інститут діє в межах повноважень, що надані йому в Договорах, відповідно до передбачених Договорів процедурами, умовами і цілями. Інститути підтримують між собою лояльне співробітництво".

Європейський парламент відповідно до Лісабонського договору цілком зберігає характер найбільш демократичного інституту Союзу, що обирається безпосередньо його громадянами і виступаючого представником усіх його народів у цілому.

Чисельний склад Європарламенту міняється незначно: 751 депутат. Національні квоти при виборах депутатів надалі будуть установлюватися не в установчих документах, як сьогодні, а спеціальними правовими актами Союзу. Це забезпечить можливість більш оперативного коректування квот з урахуванням змін у чисельності населення різних держав-членів.

Лісабонським договором Європейський парламент уперше чітко визнаний носієм законодавчої і бюджетної влади на європейському рівні. У відповідності зі ст. 14 Договору про Європейський Союз він здійснює законодавчу і бюджетну функцію разом з Радою Європейського Союзу. Як і парламенти національних держав, Європарламент також покликаний виконувати функцію політичного контролю і бюджетну функцію.

Законодавчі акти "нового" Європейського Союзу, як правило, повинні будуть прийматися згідно "звичайній законодавчій процедурі", що дає рівні права Європейському парламенту і Раді (кожний із законодавчих інститутів може накласти абсолютне вето на законопроекти Комісії). Ця процедура є аналогом існуючої нині "процедури спільного прийняття рішень" (див. § 9 дійсної глави).

По окремих питаннях, кількість яких значно менше, ніж у даний час, передбачено використання "спеціальної законодавчої процедури". Ця процедура звичайно дає великі права Раді (найчастіше мова йде про те, що Рада приймає законодавчий акт після консультації з Європарламентом, що аналогічно нині існує "процедурі консультацій").

У рамках нової бюджетної процедури співвідношення повноважень Європарламенту і Ради Європейського Союзу практично таке ж, як і в рамках звичайної законодавчої процедури (обидва інститути спільно затверджують бюджет, проект якого вносить Європейська комісія). Встановлене в 1970-і рр. розподіл бюджетних витрат на обов'язкові і необов'язкові скасовується (див. п. 5 § 9 дійсної глави).

Європейська рада відповідно до Лісабонського договору визнаний повноправним інститутом Союзу, що здійснює, як і в даний час, керівництво Союзом на політичному рівні (шляхом дачі Союзу "необхідних для його розвитку спонукальних імпульсів" і визначення його "загальних політичних орієнтирів").

Включення Європейської ради в "інституціональний механізм" Союзу супроводжується наданням йому повноважень видавати юридично обов'язкові рішення з деяких питань. Головним чином, це відноситься до питань зовнішньої політики (наприклад, рішення про стратегічні інтереси і цілях Союзу на міжнародній арені) і до перегляду, чи коректуванню доповненню положень установчих документів у випадках, прямо ними передбачених (наприклад, зміна чисельного складу чи Комісії розширення повноважень Європейської прокуратури).

 

У той же час, згідно ст. 15 Договору про Європейський Союз (у редакції Лісабонського договору) "Європейська рада не здійснює законодавчу функцію". Ця функція в "новому" Союзі є винятковою прерогативою Європейського парламенту і Ради Європейського Союзу.

Важливою новелою Лісабонського договору є створення посади постійного Голови Європейської ради, що обирається їм самим терміном на 2,5 роки. Голова Європейської ради наділяється повноваженнями по керівництву роботою цього інституту і, у деяких випадках, по представництву Європейського Союзу в цілому на міжнародній арені. У літературі і засобах масової інформації зазначену посаду нерідко уподібнюють "президенту" Європейського Союзу.

Склад Європейської ради відповідно до Лісабонського договору буде включати 28 чоловік (вищих керівників): 27 глав чи держав урядів усіх держав-членів, Голова Європейської комісії і Голова Європейської ради. Рішення Європейської ради, як і в даний час, будуть вимагати схвалення всіма його членами консенсусом. З деяких питань передбачена чи одноголосність кваліфікована більшість (у цих випадках у прийнятті рішень беруть участь тільки 27 керівників Рада Європейського Союзу (Рада) відповідно до Лісабонського договору буде здійснювати разом з Європейським парламентом законодавчу і бюджетну функції. Як інститут, що складається з представників урядів держав-членів (міністрів), на Раду також покладена "функція визначення політики" і "координаційна функція" (ст. 16 Договору про Європейський Союз у редакції Лісабонського договору).

У залежності від порядку денного Рада, як і в даний час, буде засідати в різних складах ("формаціях"), очолювати які в порядку ротації будуть міністри держав-голів. У той же час з метою забезпечення більшої послідовності в роботі Ради замість існуючого в даний час індивідуального головування держав (кожне держава-член у порядку черговості стає Головою Ради терміном на одне півріччя) уводиться колективне головування в Раді.

Колективне головування (сопредседательство) у Раді будуть здійснювати в порядку черговості "трійки" держав-членів протягом півтора років. Між співголовами по взаємній згоді повинне проводитися розподіл відповідних обов'язків.

З-під дії зазначеного механізму буде виключена "формація" Ради, у рамках якої обговорюються і приймаються зовнішньополітичні рішення ("Рада по іноземних справах" у складі міністрів закордонних справ держав-членів). Головувати в цій формації без права голосу буде нова посадова особа Союзу - Верховний представник по іноземних справах і політиці безпеки (див. § 6 гл. ІІІ).

Ключовим напрямком реформи Ради Європейського Союзу в Лісабонському договорі стає подальше скорочення числа питань, по яких цей інститут повинний приймати рішення одноголосно (тобто з правом вето в окремих держав-членів).

За загальним правилом, у "новому" Європейському Союзі прийняття законодавчих і інших актів Рада буде здійснювати кваліфікованою більшістю. Одночасно змінюється саме визначення кваліфікованої більшості. Як відзначалося вище (п. 3 § 2 дійсні глави), що існує нині механізм "зваженого голосування" є недостатньо об'єктивним, оскільки встановлені для держав-членів квоти (кількість "зважених голосів") не строго пропорційно відбиває співвідношення їхньої чисельності населення. З цієї причини Лісабонський договір заміняє діюче нині визначення кваліфікованої більшості новим, заснованим на принципі "подвійної більшості": за загальним правилом, для ухвалення рішення необхідна буде підтримка 55% членів Ради, що представляють держави-члени, у яких проживає не менш 65% населення Європейського Союзу в цілому.

На настійну вимогу ряду держав-членів введення в дію нового визначення кваліфікованої більшості відстрочено на кілька років. "Подвійна більшість" повинне почати застосовуватися з листопада 2014 р. і остаточно замінити собою "зважене голосування" з 31 березня 2017 р.

Європейська комісія (Комісія) відповідно до Лісабонського договору збереже весь обсяг наявних у неї виконавчих і інших функцій і повноважень. Відповідно до параграфа 1 нової ст. 17 Договору про Європейський Союз: "Комісія просуває загальні інтереси Союзу і з цією метою виступає з відповідними ініціативами. Вона стежить за застосуванням Договорів і мір, прийнятих інститутами на підставі останніх. Вона здійснює нагляд за застосуванням права Союзу під контролем Суду Європейського Союзу. Вона виконує бюджет і керує програмами. Вона здійснює координаційну, виконавчу й управлінську функції відповідно до умов, передбаченим Договорами. За винятком загальної зовнішньої політики і політики безпеки й інших випадків, передбачених Договорами, вона забезпечує представництво Союзу на міжнародній арені. Вона виступає з ініціативами по складанню щорічної і багаторічної програм Союзу з метою досягнення межинституционных угод".

За Комісією також збережена наявна в неї в даний час "монополія" на законодавчу ініціативу (за рідкісними винятками, Європейський парламент і Рада вправі приймати законодавчі акти тільки за пропозицією Комісії).

Склад, порядок формування й інші правила діяльності Комісії не перетерпіли змін у порівнянні з нині діючими правилами: 27 членів, включаючи Голови Комісії (по одному громадянині від кожного держави-члена), що користаються абсолютною незалежністю, у тому числі від своїх держав, і працюючих на постійній основі в якості "комісарів" по визначених питаннях.

Відповідно до Лісабонського договору Голова Комісії відтепер повинний "обиратися" Європейським парламентом за пропозицією Європейської ради. Пропонована кандидатура повинна враховувати співвідношення політичних груп (фракцій) у Європарламенту, тобто представляти чи фракцію коаліцію, що контролює більшість депутатських місць. У випадку її відхилення Європейська рада повинна пропонувати нового кандидата.

До складу Комісії як Заступника голови (віце-голови) також буде входити нова посадова особа Європейського Союзу, призначувана Європейською радою, - Верховний представник Союзу по іноземних справах і політиці безпеки.

Інші 25 членів Комісії повинні призначатися, як і в даний час, Радою Європейського Союзу за узгодженням з Головою Комісії. Це призначення набирає сили лише після того, як Європейський парламент виразить Комісії в цілому вотум довіри. Європарламент зберігає за собою і право відправити Комісію у відставку шляхом прийняття резолюції осудження (вотуму недовіри).

Після 2014 р. Лісабонський договір передбачає скорочення чисельного складу Комісії: кількість її членів повинне складати 2/3 від числа держав-членів (тобто 18 замість 27 при збереженні нинішнього складу Європейського Союзу). Однак це правило не є твердим і може бути скоректовано Європейською радою1.

Незалежно від громадянства окремих комісарів (включаючи Голову і Заступника голови - Верховного представника Союзу по іноземних справах і політики безпеки) установчі документи "нового" Європейського Союзу, як і в даний час, зобов'язують їхній керуватися тільки загальними інтересами, не одержувати і не запитувати інструкцій від чи членів інших установ.

Відповідно до параграфа 3 ст. 17 Договору про Європейський Союз у редакції Лісабонського договору добір і призначення членів Комісії повинні вироблятися тільки "на підставі їхньої загальної компетентності, європейської відданості і з числа облич, що забезпечують будь-які гарантії своєї незалежності".

Суд Європейського Союзу відповідно до Лісабонського договору буде виступати єдиним інститутом судової влади даної організації, що розглядають суперечки, преюдиціальні запити й інші справи, зв'язані з тлумаченням і застосуванням права Європейського Союзу.

У зв'язку з ліквідацією структури трьох опор юрисдикція Суду Європейського Союзу поширюється на всі сфери компетенції Союзу, з вилученням тільки для заходів загальної зовнішньої політики і політики безпеки. Однак і в рамках цього вилучення Суд Європейського Союзу повноважний розглядати позови іноземних фізичних і юридичних осіб, проти яких Союзом уводяться санкції й інші обмежувальні міри (наприклад, заборона на в'їзд посадовим особам окремих третіх країн).

Суд Європейського Союзу також наділений поруч додаткових повноважень, покликаних гарантувати більш ефективне дотримання права Європейського Союзу. Зокрема , спрощується порядок накладення їм на держави-члени штрафних санкцій у випадку неналежної трансформації директив Європейського Союзу.

Слід зазначити, що слідом за проектом Європейської конституції 2004 р., Лісабонський договір 2007 р. використовує поняття "Суд Європейського Союзу" у збірному значенні, як судову систему. Під Судом Європейського Союзу розуміється вся сукупність судових органів, створених і функціонуючих на підставі установчих документів Союзу, а саме:

- Суд (вищий судовий орган, що був Суд Європейських із суспільств);

- Трибунал (колишній Трибунал першої інстанції);

- Трибунал по справах публічної служби й інші спецізовані трибунали (колишні "судові палати").

Склад, порядок формування й організація роботи Суду Європейського Союзу не перетерпіли принципових змін у порівнянні з діючими правилами (див. § 5 дійсної глави). Найбільш помітними реформами Лісабонського договору в цій області є плановане збільшення числа генеральних адвокатів з 8 до 11 і створення кваліфікаційної колегії ("комітету") для попереднього добору кандидатів у Суд і Трибунал. Подібно кваліфікаційної колегії, що вже існує для Трибуналу по справах публічної служби, у нее будуть входити колишні члени судових органів держав-членів, Суду Європейського Союзу, а також інші висококваліфіковані юристи.

Правовий статус останніх двох інститутів Європейського Союзу відповідно до Лісабонського договір-європейської центральної банку і Рахункової палати - у цілому залишився таким же.