И муниципального имущества
Субъекты отношений по приватизации государственного
В процессе приватизации государственного и муниципального имущества между ее участниками возникают соответствующие общественные отношения, регулируемые правом. В правовой литературе распространено мнение о существовании особых "приватизационных правоотношений"*(444). В качестве субъектов указанных отношений выступают, с одной стороны, собственники государственного и муниципального имущества, а также уполномоченные ими лица и органы, а с другой стороны - лица, являющиеся приобретателями (покупателями) имущества.
Государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации) (ст.214 ГК РФ). Муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ст.215 ГК РФ). То есть собственником государственного и муниципального имущества, а следовательно, и субъектом приватизационных отношений являются соответственно Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.
Разделение государственной собственности, а также выделение муниципальной собственности было проведено на основании постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Дальнейшее разграничение государственной собственности и отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом.
От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют соответствующие органы и лица. Закон о приватизации 2001 г. наделяет правом действовать от имени Российской Федерации при приватизации федерального имущества Правительство РФ. В пределах своей компетенции Правительство РФ:
ежегодно утверждает прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на соответствующий год;
руководит работой федеральных органов исполнительной власти по вопросам приватизации федерального имущества;
принимает решения об условиях приватизации федерального имущества;
осуществляет контроль за приватизацией федерального имущества.
Правительство РФ вправе наделить федеральный орган исполнительной власти полномочиями по осуществлению функций приватизации федерального имущества. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по приватизации федерального имущества является Министерство имущественных отношений РФ (ранее - Мингосимущество, Госкомимущество), действующее на основании Указа Президента РФ от 30 сентября 1997 г. N 1063 "О Министерстве государственного имущества Российской Федерации"*(445) и Положения о Министерстве имущественных отношений, утвержденного постановлением Правительства РФ от 3 июня 2002 г. N 377*(446). По специальному поручению Правительства РФ от его имени функции по продаже приватизируемого федерального имущества могут осуществлять специализированные государственные учреждения. Таким образом, действующее законодательство ограничивает компетенцию федеральных органов исполнительной власти и иных государственных учреждений по принятию решений о приватизации и продаже имущества, закрепляя указанные полномочия непосредственно за Правительством РФ. Ранее действовавший Закон 1997 г. определял особую категорию субъектов в отношениях приватизации - продавцов федерального имущества (ст.10 Закона), которыми являлись специализированное учреждение и назначенные им представители. Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. N 1438 "О специализированном учреждении по продаже федерального имущества" в качестве специализированного учреждения был определен Российский фонд федерального имущества (РФФИ). Правовое положение РФФИ было определено Положением о Российском фонде федерального имущества*(447), утвержденным Указом Президента РФ от 17 декабря 1993 г. N 2173 "Вопросы Российского фонда федерального имущества"*(448). В настоящее время правовое положение РФФИ установлено постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2002 г. N 925 "О Российском фонде федерального имущества"*(449).
Соответствующие специализированные учреждения - фонды имущества были созданы и в субъектах Российской Федерации. Их правовое положение определялось распоряжением РФФИ от 14 апреля 1994 г. N 76 "Об утверждении Примерного Положения о фонде имущества республики в составе Российской Федерации, края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга, наделенного полномочиями местного отделения Российского фонда федерального имущества"*(450).
Федеральное законодательство не определяет структуру и компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при приватизации государственного и муниципального имущества. Указанные вопросы должны определяться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления соответственно.
Лица, приобретающие объекты приватизации, традиционно назывались и называются покупателями государственного и муниципального имущества (ст.5 Закона о приватизации 2001 г.). Надо признать не совсем удачным выбор данного термина, поскольку не все способы приватизации представляют собой разновидность гражданско-правового договора купли-продажи. Покупателями государственного и муниципального имущества могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25%. Таким образом, покупателями при приватизации не могут быть государственные и муниципальные предприятия, а также иные юридические лица (общества, товарищества), имеющие определенную долю государственной собственности. Подобное ограничение установлено исходя из смысла приватизации, при которой государственное имущество должно быть передано только в частную собственность, в противном случае передача имущества не будет являться приватизацией. Открытые акционерные общества не могут являться покупателями размещенных ими акций, подлежащих приватизации, поскольку это будет противоречить законодательству об акционерных обществах.
Обязанность доказать свое право на приобретение государственного и муниципального имущества возлагается на покупателя. В случае, если впоследствии будет установлено, что покупатель государственного или муниципального имущества не имел законного права на его приобретение, соответствующая сделка признается ничтожной.
Особую категорию покупателей всегда составляли нерезиденты - иностранные инвесторы. Ранее действовавшее законодательство ограничивало участие нерезидентов в приватизации предприятий (разд.10 Программы приватизации 1993 г.). Так, например, решения о возможности допуска иностранных инвесторов к участию в приватизации объектов и предприятий оборонной промышленности, нефтяной и газовой промышленности, по добыче и переработке руд стратегических материалов, драгоценных и полудрагоценных камней, драгоценных металлов, радиоактивных и редкоземельных элементов, предприятий транспорта и связи могли быть приняты Правительством РФ или правительствами республик в составе Российской Федерации (в зависимости от вида государственной собственности) (п.10.1 Программы приватизации 1993 г.). Законодательство предусматривало перечень имущества, которое приватизируется с установлением запрета на участие в его приватизации иностранных физических и юридических лиц, а также резидентов Российской Федерации, имеющих в качестве учредителей (участников) или аффилированных лиц иностранных физических и юридических лиц (ст.4 Закона 1997 г.). Закон 2001 г. (ст.16) не содержит подобных ограничений в отношении нерезидентов, предъявляя лишь дополнительные требования к документам, представляемым иностранными покупателями государственного имущества. А такой способ приватизации, как продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ, предусматривает привлечение в качестве покупателей исключительно нерезидентов (ст.21 Закона о приватизации 2001 г.).
В отличие от ранее действовавшего Закон 2001 г. не требует обязательного декларирования источников денежных средств, используемых покупателями (юридическими и физическими лицами) при совершении платежей по сделкам приватизации государственной и муниципальной собственности.
Иногда в качестве субъекта приватизационных отношений особо выделяют государственное и муниципальное предприятие, подлежащее приватизации. Но вряд ли можно рассматривать предприятие в процессе приватизации в качестве самостоятельного субъекта приватизационных отношений. Предприятие в процессе приватизации является ее объектом.
_ 4. Объекты приватизации и их классификация
Приватизация в России проводилась в отношении различного рода имущества, каждый из которых имеет особый правовой режим и, как следствие этого, особый порядок приватизации. Но термин "приватизация государственного имущества" традиционно использовался и используется для обозначения передачи в частную собственность имущества государственных (муниципальных) предприятий, несмотря на то, что объектами приватизации являются и иные виды государственного имущества (жилье, земельные участки и др.). Закон о приватизации 2001 г. специально указывает, что его действие не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы; природных ресурсов; государственного и муниципального жилищного фонда и некоторых иных объектов. Аналогичные нормы содержались и в ранее действовавших законах о приватизации, поскольку приватизация указанных объектов имеет особую специфику и регулируется специальным законодательством.
Действующее законодательство о приватизации в качестве основного объекта приватизации определяет государственное и муниципальное имущество. Изменения в направленности приватизации можно проследить даже по изменениям в названиях законов о приватизации (в 1991 г. - приватизация предприятий, в 1997 и 2001 гг. - приватизация имущества). При этом под имуществом, подлежащим приватизации, понимаются имущественные комплексы государственных и муниципальных унитарных предприятий, находящиеся в государственной собственности акции открытых акционерных обществ, а также иное имущество, непосредственно связанное с деятельностью предприятия, например исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности.
Закон 1991 г. содержал обширный перечень объектов приватизации, для обозначения которых, как уже отмечено, использовались неюридические понятия и термины. К объектам приватизации относились:
1) предприятия, цеха, производства, участки, иные подразделения этих предприятий;
2) оборудование, здания, сооружения;
3) лицензии, патенты и другие материальные и нематериальные активы предприятий;
4) активы ликвидированных предприятий;
5) доли (паи, акции) государства и местных Советов народных депутатов, приватизируемых предприятий в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также совместных предприятий, коммерческих банков, ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий.
Законы 1997 и 2001 гг. отказались от подобного перечисления объектов приватизации, употребив в качестве объекта приватизации понятие государственного и муниципального имущества. При этом под имуществом понимаются предприятия как имущественные комплексы, а также принадлежащие государству, муниципальным образованиям акции акционерных обществ, созданных в процессе приватизации.
Законодательство о приватизации предусматривает определенную классификацию ее объектов, основанием которой является степень возможности приватизации тех или иных объектов. Исходя из этого основания объекты приватизации всегда подразделялись на:
имущество, приватизация которого запрещена;
имущество, приватизация которого ограниченна (данное имущество закрепляется в государственной собственности до принятия решения о его приватизации);
имущество, приватизируемое в особом порядке (по решениям Правительства РФ, без участия нерезидентов и т.п.);
приватизируемые объекты, в том числе в порядке обязательной приватизации.
Фактически приведенная классификация аналогична существующей в гражданском праве классификации вещей на разрешенные к обороту (оборотоспособные), ограниченно оборотоспособные и изъятые из оборота (ст.129 ГК).
Наиболее полно подобная классификация объектов приватизации была проведена в Программе приватизации 1993 г. (разд.2) и Законе 1997 г. (п.3 ст.4).
Закон 2001 г. предусматривает иную классификацию имущества исходя из возможности его приватизации, содержащую два вида имущества:
имущество, не подлежащее приватизации (объекты гражданских прав, оборот которых не допускается (объекты, изъятые из оборота), а также имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности);
имущество, подлежащее приватизации.
При этом имущество, подлежащее приватизации, включает в себя имущество, приватизация которого ограниченна или осуществляется в особом порядке. Во-первых, это стратегические предприятия и акционерные общества, для приватизации которых необходимо соответствующее решение Президента РФ: федеральные государственные унитарные предприятия, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ, а также открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы государства, обороноспособность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ. Во-вторых, акции РАО "Газпром" и РАО "ЕЭС", а также являющиеся субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок и находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти в области управления железнодорожным транспортом федеральные государственные унитарные предприятия, которые приватизируются на основании федерального закона (ст.7 Закона о приватизации 2001 г.).