Теория муниципального управления – как наука

Лекция 1. Теория муниципального управления

 

“В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 1998 год “Общими силами – к подъему России” большое внимание уделяется роли местного самоуправления в государственном устройстве страны и политической системе общества, сделан принципиально важный вывод, что в обеспечении общего подъема страны роль органов местного самоуправления не меньше, а в некоторых случаях даже больше, чем роль федерального и регионального уровней власти. Президент Российской Федерации указал на обязанность федеральной государственной власти наращивать усилия по защите интересов местного самоуправления, поставлена долгосрочная задача оказания помощи муниципальным органам власти в освоении потенциала возможностей самоорганизации жителей”.^[1]

Без постоянной и всемерной поддержки со стороны государства формирование и деятельность местного самоуправления как института местной власти невозможны. Соответственно необходима система мер, обеспечивающих реформу местного самоуправления, планомерный переход от поддержки государством становления муниципального уровня власти к поддержке социально – экономического развития муниципальных образований, реализации в полном объеме конституционных полномочий местного самоуправления.

Решение проблем, возникающих в ходе становления и развития местного самоуправления, обеспечения устойчивого развития муниципальных образований требует их глубокой научно-методической проработки, в связи с этим необходимо наличие научно-методического обеспечения местного самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровнях. Необходимо осуществить разработку, издание и распространение научной и учебно-методической литературы для подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления, методической литературы по вопросам организации муниципальной службы, работы с кадрами в органах местного самоуправления.

Федеральная программа предусматривает следующие меры научно-методической поддержки:

ü “научно-методическое обеспечение совершенствования территориальной и структурной организации муниципальных образований;

ü научно-методическое обеспечение эффективного управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях;

ü научно-методическое обеспечение эффективного управления муниципальным хозяйством, муниципальной собственностью;

ü научно-методическое обеспечение эффективного управления комплексным социально-экономическим развитием муниципальных образований;

ü научно-методическое обеспечение устойчивого взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления и т.д.”^[2]

В целом данная Федеральная программа предусматривает проработку теоретических вопросов муниципального управления и становления ее как науки и учебной дисциплины.

В своем развитии теория муниципального управления прошла шесть этапов:

1. Этап – сбор фактов, явлений, научных и исторических данных в области муниципального управления, например, земства, советский и зарубежный опыт;

2. Этап – систематизация этих данных и составление типологии, например, управленческих структур;

3. Этап – создание понятийного аппарата: категории, понятия, термины, например, муниципальное управление, органы местного самоуправления, муниципальное образование и их взаимосвязь;

4. Этап – поиск зависимостей (устойчивых связей) между различными элементами муниципального управления, формулирование законов, закономерностей и принципов, например, единство главной цели, единство системы и принципов и др.;

5. Этап – привлечение и использование знаний других наук для понимания основных проблем муниципального управления, например, теорий организаций и принятия решений;

6. Этап – обобщение сведений о существующих теоретических разработках и практическом применении отдельных положений теории муниципального управления.

Последовательная их реализация привела к появлению данного конспекта лекций.

Муниципальное управление в данном конспекте рассматривается как явление и как процесс. В качестве явления – это связано только с муниципальным образованием. В качестве процесса – это управленческая деятельность органов местного самоуправления, связанная с достижением определенных целей.

Развитие муниципального образования связано с привлечением достижений многих наук, но в первую очередь – теории муниципального управления. В самом начале в муниципальном управлении главным было использование накопленного опыта (преимущественно советского периода), затем – собственные научные знания, но преимущественно эмпирические, и теперь на первый план выходит теоретическая наука. На этом этапе закономерна постановка вопроса о функциях теории муниципального управления.

Во-первых, это познавательная функция, которая в особых комментариях не нуждается. Очевидно, что проведение различных экспериментов на территории муниципального образования обходится дорого и затрагивает интересы большинства населения и соответственно требует теоретического обоснования.

Во-вторых, методологическая функция – разработка методов, средств, научного инструментария, необходимых для исследований в области муниципального управления.

В-третьих, практическая функция – непосредственное обеспечение муниципального управления и муниципальной политики в различных сферах муниципального образования.

 

Содержание понятия “муниципальное управление”

В раскрытии понятия “муниципальное управление” важное значение принадлежит толкованию обеих его составных частей – “муниципальное” и “управление”.

Появление термина “муниципалитет” относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. Слово “муниципалитет” происходит от латинского “municipium”. “Munus” по латыни означает тяжесть, тягота, бремя, а “capio” – беру, принимаю. В России этот термин применяется для характеристики как городского, так и сельского самоуправления.

Федеральный закон ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает, что термины “муниципальный” и “местный” и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Что касается термина “управление” то с точки зрения кибернетики – науки об управлении:

ü управление – это функция муниципального образования (как организованной системы), обеспечивающая достижение стоящих перед ним задач сохранения структуры и деятельности как самоуправляющейся территориальной целостности;

ü управление – это внутреннее качество муниципального образования как целостной системы, основными элементами которой являются субъект (органы местного самоуправления) и объект (само муниципальное образование), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации и самоуправления;

ü управление служит интересам взаимодействия элементов этой системы (субъектов и объектов) и составляющих единое целое (муниципальное образование), с общими для всех элементов целями и задачами;

ü управление – это управленческое воздействие субъекта на объект, которое упорядочивает систему - муниципальное образование, обеспечивает его функционирование в соответствии с закономерностями его существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления;

ü управление предполагает, как внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов, так и множество взаимодействий с системами различного иерархического уровня (субъект федерации, район в городе, поселок в районе). Оно предполагает существование управленческих функций как внутрисистемного (в самом муниципальном образовании), так и межсистемного характера (субъект федерации ® муниципальное образование ® ТОС), где система верхнего уровня выступает в роли субъекта управления по отношению к системе нижнего уровня, являющегося объектом управления.

Таковы характерные черты управления. Они полностью приемлемы для понимания управления в социальной сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения, в нашем случае территориальное – муниципальное образование.

 

Муниципальный = местный			Управление – целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие
	Муниципальное управление
	Местное целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие на муниципальное образование

 

Рис. 1. Содержание понятия “муниципальное управление”

 

Следовательно, управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие населения на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах местного самоуправления), так и через специально созданные структуры – органы муниципального управления (рис.1.).

Муниципальное управление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной власти.

Муниципальное управление осуществляется в пределах муниципального образования (городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией), где имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Из перечисленных характеристик следует, что муниципальное управление – это деятельность выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированию и исполнению местного бюджета. А также иной их деятельностью в различных сферах муниципального образования, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения, решения других вопросов местного значения, включая и вопросы организации своей работы, муниципальной службы (рис.2.).

 

Органы муниципального управления (местного самоуправления)

Муниципальное управление

Муниципальная собственность

Объекты муниципального хозяйства

Местный бюджет

Сферы муниципального образования

 

Рис. 2. Объекты муниципального управления

 

	Муниципальное управление
Муниципальная служба		Муниципальная собственность
	Муниципальное право

Рис. 3. База муниципального управления

 

В целом можно утверждать, что муниципальное управление – это управленческая деятельность базирующаяся на муниципальном праве, муниципальной службе и муниципальной собственности (рис.3.).

Вот как трактуют термин “муниципальное управление” некоторые авторы.

“Муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства”.^[3]

“Муниципальное управление, как было отмечено выше, представляет собой составной элемент общей системы управления в государстве, для которого законодательно (в рамках Конституции) определяются сферы деятельности, полномочия и ответственность и т.д. Однако в рамках, определенных законодательством, муниципальное управление реализуется самостоятельно. Другими словами, муниципальное управление входит в общую децентрализованную систему управления государством. Для муниципального управления, так же как и для местного самоуправления, в “чистом виде” характерно самостоятельное формирование целей и задач, органов власти и управления, бюджета, ресурсной базы и т.д., но в данном случае все это делается в рамках законодательной базы государства и общегосударственного устройства. Если так понимать самоуправление, то оно равнозначно понятию “муниципальное управление”. Если под местным самоуправлением понимать то, что было сказано выше, в этом случае будет иметь место местное самоуправление в “чистом виде”. Следует отметить, что при устранении в муниципальном управлении возможности самостоятельного целеполагания, выбора органов власти и управления и т.д. такое муниципальное управление преобразуется в элемент государственного управления в рамках конкретной территории”.^[4]

К сожалению, в хорошем справочнике “Государственное и муниципальное управление” вторая часть его наименования, напрочь отсутствует в перечисленных понятиях и терминах и совершенно непонятно, какое содержание вкладывают авторы в термин “муниципальное управление”. Читателям открывается широкий простор для собственных фантазий, предположений и выводов по этому поводу.

Содержание понятия “муниципальный менеджмент”

Кроме термина “муниципальное управление” ныне стал широко использоваться также модный термин “муниципальный менеджмент” с аналогичным содержанием. Вот как он трактуется авторами учебника “Муниципальный менеджмент”.

«Муниципальный менеджмент тождественен местному самоуправлению как форма управления местной (муниципальной) собственностью.

Особенно тесно связан муниципальный менеджмент с экономической географией и регионалистикой. Он дополняет и углубляет знания экономической географии и регионалистики.»^[5]

Не оспаривая соответствие содержания учебника его наименованию, рассмотрим второе составляющее этого словосочетания – “менеджмент”, как он трактуется некоторыми авторами.

“Термин “менеджмент”, как правило, трактуется очень широко. С некоторой степенью приближения можно сказать, что это система текущего и перспективного планирования и организации производства, реализации продукции и услуг в целях получения прибыли”.^[6]

“В российской экономике в широком употреблении слово “менеджмент” появилось в связи с переходом на рыночные отношения и необходимостью руководствоваться принципами рыночной экономики в управлении российскими предприятиями.

Деятельность, заключающуюся в управлении персоналом фирмы, ее работниками принято называть менеджментом”.^[7]

“Менеджмент обычно охватывает три сферы деятельности организации: производство, финансы и сбыт”.^[8]

“Менеджмент (англ. в переводе – управление, заведование, организация) – система теоретических и практических знаний о принципах, методах, средствах и формах управления производством в целях повышения его эффективности и увеличения прибыли”.^[9]

“Менеджмент – это умение добиваться поставленных целей, используя труд, интеллект, мотивы поведения других людей. Менеджмент – по-русски “управление” – функция, вид деятельности по руководству людьми в самых разнообразных организациях. Менеджмент – это область человеческого знания, помогающего осуществить эту функцию. Наконец, менеджмент как собирательное от менеджеров – это определенная категория людей, социальный слой тех, кто осуществляет работу по управлению.

Возникает вопрос – можно ли считать, что английское понятие “менеджмент” и русское “управление” и, соответственно, “менеджер” и “руководитель” – это одно и то же. Есть отличия в трактовке и применении этих понятий, интересные, правда, в основном лишь специалистам. Однако два отличия представляются существенными. Во-первых, говоря о “менеджменте”, американцы почти всегда подразумевают фигуру “менеджера” – человека, субъекта управления, действующего в некоторой организации. В более общем смысле они применяют термины “администрация”, “администрирование” (administration), которые в большей степени отражает обезличенную систему управления. Во-вторых, когда говорят “менеджер”, то по большому счету, имеют в виду профессионального управляющего, осознающего, что он представитель особой профессии.

Термин “менеджмент” применим к любым типам организаций, но, если речь идет о государственных органах любого уровня (а в нашем случае органы местного самоуправления выполняют делегированные им государственные полномочия - А.В.), более правильно использовать термин public administration – “государственное управление””.^[10]

«Английское слово «management», означающее в переводе на русский язык «управление», менее универсально в сравнении с русским и относится только к административному управлению, руководству («administration, direction). Управление государством в английском языке характеризуется термином «government», управление разными техническими средствами звучит как «control», «driving», «piloting».

Поэтому слово менеджмент (management) следует интерпретировать в русском языке не как управление в широком смысле, а как руководство, администрирование, организация дела.

Соответственно термин «менеджмент» не исчерпывает и содержание понятия «управление», которое включает и государственное регулирование экономики, и управление предприятиями, производственными коллективами, и управление производством, технологией, качеством.

Итак, менеджмент – это часть управления экономикой, распространяющая свое воздействие на управление предприятиями, персоналом, производственным процессами в масштабах предприятия, компании, фирмы, проекта. Следует также иметь в виду, что «управление» и «менеджмент» относятся к категории «размытых», не поддающихся точному определению понятий».[11]

“Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанционную специфику субъектов управления, исходя из чего, разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий – государство), менеджмент (субъект управляющих воздействий – предприниматель, собственник, хозяин дела), общественное управление (субъект управляющих воздействий – общество и его структуры). В качестве своеобразной подсистемы управления рассматривают также местное самоуправление (муниципальное управление). Существует членение и общественного управления, в котором наряду с управлением со стороны общественных объединений указывают общественное самоуправление, посредством которого, люди сами формируют и практически реализовывают управляющие воздействия”.^[12]

И так, можно сделать следующие выводы, что в “менеджменте” субъектом является “менеджер”, объектом – фирма, ее персонал или процесс, а целью является получение прибыли и соответственно существует своя правовая база.

В муниципальном управлении субъектом являются органы местного самоуправления, объектом – муниципальное образование, а главной целью – повышение уровня и качества жизни населения, в местном самоуправлении субъект и объект – население муниципального образования, цель – решение вопросов местного значения. Все это регулируется нормами муниципального права.

Исходя из всего перечисленного, напрашивается вывод, что “муниципальный менеджмент” отнюдь не тождественен “муниципальному управлению” и тем более “местному самоуправлению”. Под “муниципальным менеджментом” можно понимать только лишь использование принципов и методов, средств и форм менеджмента в муниципальном управлении, таких как маркетинг, стратегическое планирование и управление, управление по результатам и другие. В большей степени “муниципальный менеджмент” может относиться к управлению муниципальными предприятиями или отдельным сферам общественной жизни, а не к муниципальному образованию в целом (рис.4.).

Следовательно, можно твердо утверждать, что муниципальный менеджмент – это только использование инструментов менеджмента в муниципальном управлении.

Местное самоуправление
	Муниципальное управление
		Муниципальный менеджмент

 

Рис. 4. Ранжирование понятий