Государственная служба в Германии и США.
Функционирование государственной службы в современной РФ
Государственная служба как социально-политический институт
Модель
Модель
Модель относительной автономии
Виды государственной службы в РФ:
1. Государственная гражданская служба (федеральная ГС и ГС субъекта).
2. Военная служба.
3. Правоохранительная служба.
Предмет ГС – сфера отношений государства как социально-политического института и общества. ГС осуществляется как профессиональная деятельность в правовых рамках того или иного государственного органа.
Государственную службу можно определить как деятельность по обеспечению и исполнению полномочий государственных органов. Проявляется в исполнении государственных органами политических решений и оперативным управлением подведомственной им сфере.
Государственных служащихможно поделить на:
1. Политических (по закону к государственным служащим не относятся). Это должности выборного характера, которые замещаются на определенный срок. Для некоторых стран сюда входят и назначаемые служащие, которые попадают на посты по партийному признаку (Франция. Германия, Англия и США). Технический персонал так же сюда включен (секретари и прочие). Не всё, что направлено на реализацию государственных функций власти относится к государственной службе (например, МС), а только те, кто связан с обеспечением полномочий государственных органов. При поступлении на государственную службу заключается контракт (либо на определённый срок где-то до 5 лет, либо на неопределенный срок (этот случай чаще встречается). В РФ предельный срок пребывания на гражданской службе – 65 лет.
2. Административные (карьерные) должности.
Парсонс выделяет 2 функции государства в общественной системе:
1. Ответственность за поддержание целостности социентального сообщества перед лицом глобальных угроз. Эта функция реализуется при помощи подфункций: принуждения и законодательной д-ть.
2. Все виды исполнительной деятельности государства, относящиеся к сфере общественных интересов.
Для выполнения этих функций государство и создает административная организация, через которую проводит в жизнь политические решения. Особенность административной организации – это её бюрократизация, это связано с тем, что в АО роли институционализированы в виде должностей с хорошо очерченными полномочиями и властью. Т.е. иерархия очень четко закреплена. Должности дифференцируются по двум основаниям: а) функции, выполняемые для организации (горизонтальное измерение), б) по месту в иерархии (вертикальное измерение).
Различия:
1) Типы коллективности кореллируют с административными и политическими должностями. Служба на выборных должностях обычно не является постоянной работой, поэтому для политика важно иметь какую-либо работу. Т.е. одни выборные (непостоянная работа), а другие назначаемые (постоянная работа).
2) Для государственного служащего главное - оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы полит лидеров под их ответственность (сервисный характер государственной службы). На практике чиновник не выключен из процесса принятия решений. В РФ закон о государственной службе (ст. 15, п. 2) гласит: гражданский служащий не в праве исполнять данное ему неправомерное поручение и должен представить в письменной форме обоснование неправомерности поручения.
Черты государственной службы как социально-политического института:
1. Сервисность (исполнение политических решений).
2. Иерархичность.
3. Безличность.
4. Стабильность (чаще всего бессрочность службы).
5. Профессиональная компетентность.
6. Государственный уровень ответственности.
ГС как социальная система состоит из элементов:
1. Средства деятельности гос службы:
1) Бюджет органов гос управления;
2) Полномочия (система прав и обязанностей);
3) Информационные ресурсы;
4) Авторитет в глазах населения (легитимность).
2. Регулятивная система гос службы:
1) НПА основа д-ти;
2) Этика гос службы;
3) Система административных механизмов взаимодействия с населением и остальными службами.
Главные НПА, регулирующие государственные службы «закон о системе государственной службы РФ» 2003 г, «Закон о государственной гражданской службы РФ» - 2004 год и К. Политические выборные должности выведены за рамки этих законов.
Служащие делятся на:
Категория А) должности ГС, которые замещаются путем назначения с заключением служебного контракта.
Категория Б) Помощники и советники, которые обеспечивают д-ть политических чиновников.
Структура состоит из 3х элементов:
Должности делятся на:
1) Политические,
2) Карьерные.
- руководители;
- специалисты;
- обеспечивающие специалисты (секретари, референты и т.д.).
3) Промежуточные
Особенности государственной службы:
- это обладание властными полномочиями и особым предметом труда – информацией;
- правовое положение в системе власти;
- функциональная роль в процессе государственного управления и профессиональная специализация;
- аккумуляция социальных потребностей в производстве особого управленческого вида услуг.
Закон выделяет 2 функции государственных служащих:
1. Основные функции:
1) Охрана общественного порядка;
2) Регулятивно-управленческая функция;
3) Защита прав человека
2. Инструментальные ф-ии.
1) Нормотворческая.
2) Юрисдикционная.
3) Оперативно-исполнительская.
Все органы государственной службы делятся на гражданские и военные, общеадминистративные, специализированные и правоохранительные.
Чем выше орган государственного управления в системе иерархии, тем шире его компетенция, права, обязанности и полномочия, тем больше требований предъявляется к их работникам, и тем соответственно выше их полномочия.
На основании закона нельзя судить о наборе профессиональных качеств, которыми должен обладать государственный служащий, хотя ст. 4 говорит о профессионализме и компетенции, а ст. 12 говорит о том, что необходимо обладать профессиональным образованием для занятия государственной должности.
Кроме этого есть следующие требования:
- систематическое регулярное исполнение функций;
- стабильность служебных отношений;
- политическая нейтральность государственной службы;
- лояльность конституционному порядку;
- от чиновника на самой высшей ступени иерархии требуются организаторские способности.
Проблема в РФ – рост численности бюрократического аппарата: 1918 год – 140 млн. чел – 600 тыс. чин; 1994 год – 48 млн. чел – 1 млн. чин; 2005 год – 142, 8 млн. чел – 1, 46 млн. чин. С 1992 по 2002 год, кол-во чиновников выросло почти в два раза.
В 1995 г на чин уходило 1,8% федерального бюджета и 3% регионального, то в 2001 году – 3,1% федерального и 5,2% регионального.
Функционирование государственной службы в Германии
Навыки, необходимые для государственной службы получаются на последних курсах университета. Особенность – тесное взаимопроникновение политической и административной сфер. Чиновника разрешается участвовать в деятельности политических партий. На период избирательной кампании чиновник может брать 2хмесячный отпуск на участие в ИК. Если чиновник выбран депутатом, то он получает два жалования.
В Германии очень размытое понятие о государственной службе. Государственная служба – подвид публичной службы (куда входят чиновники, служащие и рабочие). Государственные служащие отличаются только тем, что получают свой пост посредством акта о назначении.
Государственные служащие - почтальоны, чиновники государственного аппарата, судьи, военные, работники ж/д и государственных банков, преподаватели.
Иерархия:
А1-А5 – вспомогательные технические, это те, кто успешно закончил школу, и прошел стажировку.
А6-А9 – правительственные секретари, обер-секретари, гауб-секретари; успешное окончание народной школы, стажировка в течении года, сдать спец экзамен.
А10-А13 – высшие чины первой ступени – правительственные инспекторы; закончить школу, пройти стажировку и спец подготовку в течении 3х лет и спец экзамен.
А14-А16 – высшие чины 2-ой ступени, высшие правительственные советники. Вышка и 2 государственных экзамена.
Материальное содержание состоит из основного оклада территориальной надбавки, надбавок за выслугу лет, за детей и за звание.
Особая категория государственных служащих – политические чиновники. Под политическими чиновниками понимаются те, кто разделяют определенную политическую программу правительства или министра и уходят в отставку вместе с ними. К ним относятся статс-секретари в министерствах и ведомствах, руководители отделах и те же должности в земельных канцеляриях.
Почетные чиновники – люди, имеющие другую гражданскую профессию, но назначаемые чиновниками без особой оплаты и права на социальное обеспечения - это присяжные и выборные консулы.
Государственные служащие рекрутируются из следующих отраслей:
1) Юстиция. Почти 70% чиновников имеют юридическое образование.
2) Экономика и социальные науки (сюда же входит политология)
Повышение чётко регламентировано, оно соответствует квалификации и происходит только последовательно.
Деятельность чиновников контролируется специальной административной юстицией: административные суды (статус чиновника, его назначение, права, обязанности, оплата, социальное обеспечение, увольнение и пенсия).
Функционирование государственной службы вСША
Гражданские служащие в Америке разделены по 18 категориям:
1-4: низший персонал, непосредственный исполнитель, выполняют рутинную работу (21% от всего аппарата государственной службы). Относятся к низкооплачиваемым работникам.
5-8: служащие, которые выполняют работы, для которой требуются специальные способности. Здесь обязательно нужно высшее образование. Они также исполнители (31% от всего аппарата). Относятся к среднеоплачиваемым работникам.
9-14: средний руководящий персонал, способны выносить самостоятельные решения и осуществлять руководство, также могут быть помощниками руководителей небольших подразделений или главными подразделений и бюро (46% от всего аппарата).
15-18: высший руководящий состав учреждений, в их обязанности входит планирование и руководство программами исключительной трудности и ответственности. Они возглавляют бюро и отделы (2,35% от всего аппарата). Их жалованье очень высокое.
Все должности в США делятся на конкурсные и исключительные. На 90% должностей набирают на конкурсной основе. Исключение составляют агентство по национальной безопасности, ЦРУ, ФБР, государственный департамент, представительство США в международных организация. Там назначения ведутся по своим внутренним категориям. Служба в этих организация не входит в общий табель, жалованье всех должностей намного выше. Около 5% должностей – это высшие, особо важные должности, заполняется по патронажной системе, т.е. за заслуги перед партией.
Главы исполнительных ведомств, послы и консулы назначаются непосредственно президентом и сенатом. Без согласия сената президент назначает руководителей правительственных программ, помощником, советников и личных секретарей.
Экзамены играют важную роль только на низших уровнях службы, на высших уровнях главную роль играют итоги многолетней работы.
Для самых высших должностей замещение происходит по воле руководства.
Чиновник не имеет права выдвигать себя на выборы и активно участвовать в партийной деятельности. За это грозит увольнение. Исключение – высшие политические чиновники из окружения президента.
Также совет по защите системы заслуг. Он защищает чиновников от злоупотребления их начальства, несправедливые увольнения, за не повышение и прочее. Служба социального совета также занимается злоупотреблением в этих вопросах.