Конституционные гарантии местного самоуправления в РФ
Понятие и классификация гарантий местного самоуправления
Согласно статьей 12 К РФ считается, что институт местного самоуправления в нашей стране признается, соблюдается и защищается в деятельности всех органов гос власти, как на федеральном, так и на региональном уровнях.
В отличии от ранее действующего закона 1995 года новый рамочный №131 ФЗ не сохранил специальную статью, посвященную правовому регулированию гарантии местного самоуправления в РФ. И это можно считать в какой-то степени упущение федерального законодателя .
В науке муниципального права России выработано свое теоретическое определение понятие гарантии местного самоуправления – это есть вся совокупность различных условий способов и средств, направленные на обеспечение реализации конституционного права граждан на местное самоуправление, а также его защиту, охрану от возникающих нарушений.
В свою очередь все имеющиеся гарантии местного самоуправления в науке МП обычно подразделяются на 2 вида. В зависимости от их целевого назначения:
1) Общие гарантии
Это только экономические, политические, социальные, духовные и организационные гарантии, действие которых направлено на создание благоприятных возможностей для дальнейшего функционирования и развития института местного самоуправления в нашей стране.
Однако не умаляя их значение следует подчеркнуть, что сами по себе их действия не способны предотвратить, пресечь или устранить возникающие нарушения прав и законных интересов органов местного самоуправления. Поэтому как отмечается в литературе в любом случае действие общих гарантий МСУ должно обязательно подкрепляться соответствующими видами специальных или юридических гарантий местного самоуправления.
Юридические гарантии местного самоуправления– совокупность конкретных правовых способов, механизмов и средств, направленные на беспрепятственное осуществление полномочий органов местного самоуправления, а также юр охрану, защиту их прав и законных интересов от возникающих нарушений в деятельности гос органов и иных субъектов. Все юридические гарантии так или иначе получают свое легальное закрепление в К РФ и иных актах текущего законодательства.
В свою очередь внутри самой системы юридических гарантий местного самоуправления существует определенная классификация по различным критериям:
а) По содержанию
v Материально-правовые гарантии -
v Процессуальные гарантии
б) По целевому назначению
v Гарантии обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления
v Гарантии обеспечения финансово экономической самостоятельности местного самоуправления
v Гарантии судебной и иных правовых форм защиты интересов местного самоуправления
в) По юридической силе актов, в которых они закрепляются
v Международно-правовые гарантии
v Внутрифедеральная гарантия (конституционные гарантии)
v Региональная гарантия
v Локальные муниципально-правовая гарантия местного самоуправления
2) Специальные гарантии
Система юридических гарантий местного самоуправления и их содержание
Важнейшей особенностью действия так называемых юридических гарантий обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления является то обстоятельство, что они главным образом ориентированы:
1) на сохранение организационной обособленности органом местного самоуправления от системы гос власти
2) самостоятельное формирование структуры органов МСУ и регулирование их компетенции
3) на регулирование полномочий органом местного самоуправления,
4) на участие населения муницип образования в определении территориальной организации местного самоуправления, а также на самостоятельную подготовку и принятию своих муниципально-правовых актов
Согласно статье ч. 3 ст. 12 К РФ по общему правилу считается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов гос власти, и следовательно они яявлются организационно-обоснованными от их деятельности а органы гос сласти не имеют права произвольно вмешиваться в дела МСУ.
В 131 ФЗ имеется специальная статья 75, предусматривающая основания и порядок временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления:
1. Возникновение стихийного бедствия или иной чрезвычайной ситуации муницип образования, когда в нём отсутствуют либо не могут быть сформированы органы местного самоуправления
2. Вследствие принятия органами местного самоуправления н/п актов либо совершения ими действия (бездействия), влекущее за собой возникновение просроченной муниципальной задолжности, по выполнению своих бюджетных и иных финансовых обязательств перед другими субъектами, если она превышающей по БК РФ 30% собственных доходов бюджета муниципального образования, либо есть такая просроченная муниципальная задолжность, превышающая 40% выделенных бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году
3. Факты нецелевого использования финансовых средств органами МСУ, выделенных из федерального или регионального бюджетов в форме субвенции, на осуществлении переданных отдельно государственных полномочий
В последних 2 случаях, если они подтверждены в судебном порядке, арбитражный суд имеет право на основе предложений органом государственной власти субъекта РФ вводить в муниципальном образовании сроком до одного года временную государственную финансовую администрацию для погашения муниципальной задолжности и осуществление финансового контроля за исполнением местного бюджета.
Согласно статье 131 К РФ по общему правилу считается, что население муниципального образования имеет право самостоятельно решать вопрос о формировании структуры своих органов местного самоуправления, которая устанавливается в уставе муниципального образования и иных специальных муниципально-правовых актов. Однако, следует отметить что из этого правила имеется ряд исключений, которые закрепляются в ФЗ № 131. В частности согласно статье 34 рамочного №131 ФЗ действует правило о том, что обязательным условием является создание в структуре органов местного самоуправления не только выборных органов МСУ, но и местные администрации, которые формально не считается выборным органом местного самоуправления. Более того, статья 37 131 ФЗ прямо допускает юридическую возможность непосредственного участия органов государственной власти субъекта РФ в формировании структуры органов местного самоуправления, например, при создании конкурсной комиссии по выборам на пост главы местной администрации, когда не менее чем 1/3 состава ее членов назначается законодательным собранием субъекта РФ и по представлению высшего должностного лица субъекта РФ.
Еще одной важнейшей юридической гарантией обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления от системы органов государственной власти можно считать право самих органов местного самоуправления самостоятельно регулировать свою компетенцию по решению вопросов местного значения. Вместе с тем, необходимо отметить, то обстоятельство, что в настоящее время в 131 ФЗ перечень вопросов местного значения, которые могут относиться к компетенции органов местного самоуправления носят исчерпывающий характер, устанавливаются только на федеральном уровне и не подлежит дальнейшему расширению в актах регионального законодательства и актах органов местного самоуправления.
Большое значение с точки зрения обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления имеет предоставление права населением муниципального образования участвовать в регулировании вопросов определения территориальной организации местного самоуправления. В частности, согласно статье 131 К РФ вопрос об изменении границ муниципального образования должен решаться органами государственной власти субъектов РФ исключительно только с учетом мнения проживающих жителей муниципальных образований, выраженного в адекватной правовой форме путем принятия соответствующего решения на местном референдуме.
Тем не менее, из этого общего правила в №131 ФЗ есть некоторые исключения – в законе говорится о том, что в некоторых случаях при решении вопросов об изменении границ муниципального образования либо преобразования муниципального образования допускается упрощенная юридическая процедура учета мнения проживающего населения муниципального образования либо получение такого согласия органов МСУ, которые подлежат преобразованиям либо их границы могут быть изменены по решению органов государственной власти субъектов РФ. Возможно принятие решение на сходе, собрании граждан в городских и местных поселениях или принятие решения на совместном заседании представительными органами местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района.
Другим важным видом юр гарантий обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления выступает реализация права органов местного самоуправления по самостоятельной разработке и принятию муниципально-правовых актов по вопросам местного значения, а также применять меры юридической ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение указанных нормативных актов ФЛ и ЮЛ.
К сожалению, в федеральном законодательстве до настоящего момента, а именно в кодексе об административных правонарушениях РФ до настоящего момента отсутствует специальная норма, устанавливающая административную ответственность за неисполнение либо ненадлежащего исполнения принятых актов органов местного самоуправления. Частично на практике эта проблема решается на региональном уровне, например путем принятия специального закона Томской области об административной ответственности за отдельные виды административных правонарушениях.
Наконец, большое значение с точки зрения обеспечения организационной самостоятельности местного самоуправления имеет право муницип образований иметь свою собственную символику: герб, флаг, гимн.
Проблема в том что, до настоящего времени Правительством РФ не принят специальный НПА, регламентирующий процедуру государственной регистрации символики муниципальных образований.
Другим важнейшим видом юридически гарантий местного самоуправления являются государственные гарантии обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, предусматривающие полномочия органов местного самоуправления по самостоятельному формированию и исполнению местного бюджета, распоряжения и управления объектами муниципального имущества.
Согласно части 1 НК РФ в настоящее время на уровне местного самоуправления фактически осталось 3 вида местных налогов:
1. Налог на имущество
2. Земельный налог
3. Налог на доходы физических лиц
Однако вся проблема состоит в том, что большинство из них на практике являются трудно собираемыми, и они не покрывают даже половины доходной части источников местного бюджета.
Отсюда существует реальная угроза усиления финансово-экономической зависимости муницип образований от органов государственной власти, именно в сфере межбюджетных отношений.
В то же время следует иметь ввиду, что согласно требованиям Европейской Хартии местного самоуправления 1985 года, оказание любой финансовой помощи со стороны гос органов муниципалитетам должно преследовать за собой только 2 цели:
1ая цель –обеспечение сбалансированности и выравнивание местных бюджетов, сокращение дефицита местного бюджета
2ая цель– оказание фин помощи тем муниципалитетам, которые находятся в более худшем экономическом положении.
И ни в коем случае оказание такой финансовой помощи государству не должно приводить на практике к финансово-экономическому подчинению муниципалитетов со стороны государства. Вот почему в научной литературе многими учеными, юристами и экономистами ставится неоднократный вопрос – о дальнейшем совершенствовании и развития отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления во межбюджетных отношениях, которые должны по возможности исключать какой-либо субъективизм и нарушение справедливости, обоснованности при выделении дотаций, субсидий и субвенций, т.е. межбюджетных трансфертов из федерального и регионального бюджета муниципального образования.
Другой важной проблемой обеспечения финансово-экономической самостоятельности МСУ является законодательное регулирование объёма и порядка выплаты компенсации муницип образованием органами гос власти из федерального и регионального бюджета в связи с принятием ими актов федерального, регионального законодательства, влекущих за собой дополнительные расходы местных бюджетов, особенно связанных с выполнением государством взятых на себя социальных обязательств перед гражданами РФ. В том числе таких обязательств как предоставление бесплатных лекарств, жилищных субсидий предоставление или например проезда на муницип транспорте.
В связи с принятием 131 ФЗ существенные изменения произошли в регулировании правового режима объектов муниципального имущества, находящегося в ведении органом местного самоуправления. В частности, по мысли законодателя в муниципальной собственности может находиться только такое муниципальное имущество, которое предназначенные для выполнения следующих целей:
1) Разрешение вопросов местного значения и осуществление других функций местного самоуправления
2) Обеспечение жизнедеятельности проживающего населения муниципального образования, в том числе содержание социально-экономической инфраструктуры муниципального образования
3) Выполнение отдельных государственных полномочий переданных органам местного самоуправления.
Таким образом, все остальное излишнее муниципальное имущество с точки зрения законодателя, не подпадающее под указанные цели, подлежит отчуждению в частную собственность (приватизация) или перепрофилированию. Срок приватизации муниципального имущества завершается не позднее 1 января 2012 года.
До 1 января 2009 года органы гос власти субъектов РФ обязаны были завершить процесс юр оформления безвозмездной передачи объектов имущества из федеральной и региональной собственности в состав муниципального имущества. Однако до сих пор этот процесс полностью не завершён.
В связи с принятием другого федерального закона 2010 года «О бюджетных учреждения» остается до конца не ясной юридическая судьба многих бюджетных учреждений. Предлагается создание 3 типов учреждений:
1) Казенные бюджетные учреждения (финансируются 100% из бюджета)
2) Простые бюджетные учреждения (финансируются в соответствии с муниципальными заказами или заданиями)
3) Муниципальные автономные бюджетные учреждения, которые должны фактически находиться на самофинансировании и получать дополнительные доходы от оказания платных услуг населению муниципального образования
Согласно 131 ФЗ Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ обязаны были в сроки, не позднее 1 января 2009 года окончательно завершить процесс юридического оформления безвозмездной передачи объектов имущества из федеральной и региональной собственности в состав муниципального имущества.
Самостоятельным видом юридических гарантий местного самоуправления является гарантии судебной и иных правовых форм защиты интересов органом местного самоуправления. Среди судебных гарантий местного самоуправления особое место и роль отводится деятельности таких специализированных судебных органов власти, как КС РФ и Конституционные Уставные суды субъектов РФ.
В соответствии с постановлением КС РФ 2001 года по так называемому «Красноярскому делу» Конституционный суд пришел к выводу о том, что муниципальное образование представляет собой такое территориальное объединение граждан по месту жительства, которое было создано специально для коллективного осуществления конституционного права граждан в сфере местного самоуправления и следовательно, оно также, как и другие объединения граждан по смыслу статьи 125 К РФ имеют право подавать конституционную жалобу в суд для защиты своих нарушенных конституционных прав и свобод человека и гражданина примененным или подлежащим к применению в конкретном деле законом.
Вместе с тем, по мнению многих ученых, юристов, необходимо все-таки чтобы сам КС РФ дал официальное разъяснение своего постановления либо соответствующие изменения или дополнения были внесены в статью 3 ФКЗ «О КС РФ», раскрывающий процессуальный порядок и основания реализации права муниципальных образований подавать жалобу в КС РФ.
Конституционные уставные суды субъектов РФ – это есть региональные органы конституционного правосудия, призванные в особой процессуальной форме конституционного судопроизводства разрешать вопросы об оспаривании конституционности нормативно-правовых актов, нарушающие права и законные интересы органов местного самоуправления.
Они также могут рассматривать споры о компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления. По общему правилу считается, что акты региональных органов конституционной юстиции имеют высшую юридическую силу и приравниваются к положениям самой Конституции уставом субъекта РФ.
В перспективе наиболее приоритетным шагом создания специализированных судебных органов по защите прав и законных интересов органов местного самоуправления являются также учреждения административных судов общей юрисдикции (административная юстиция), которые отчасти должны взять на себя функцию (обязанность) по разбирательству дел, возникающих из публично-правовых отношений, в том числе по спорам о компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
К остальным правовым формам защиты интересов органов местного самоуправления можно отнести деятельность следующих государственных органов:
1) Президент РФ, как глава государства, при котором создан и действует Совет по местному самоуправлению в качестве консультативно-совещательного органа
2) Правительство РФ, как высший федеральный орган исполнительной власти, в составе которого находится министерство регионального развития и министерство юстиции РФ
Министерство регионального развития призвано разрабатывать специальные региональные программы по вопросам развития местного самоуправления.
Министерство Юстиции РФ призвано осуществлять процедуру государственной регистрации и вести федеральный государственный реестр муниципальных образований
3) Прокуратура РФ
Призвана осуществлять надзор за исполнением актов федерального законодательства всеми органами государственной власти РФ и ее субъектов, в том числе и в сфере местного самоуправления
4) Организации межмуниципального сотрудничества
Действуют на федеральном и региональном уровне. В них включаются:
1. Конгресс муниципальных образований России (чисто федеральное значение)
2. Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ)
3. Совет муниципальных образований Томской области (чисто региональное значение)