И о повышении энергоэффективности
Состояние и практика применения законодательства об энергосбережении
Ключевые положения,
Отношения по энергосбережению и повышению энергетической эффективности регулируются ФЗ РФ №261 от 23.11.2009 «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [5].
Целью указанного закона является создание правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
Законодательство об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности состоит из ФЗ РФ №261, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативно-правовых актов РФ, а также законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ, муниципально-правовых актов в области энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.
Правовое положение в области энергосбережении и о повышении энергетической эффективности основывается на следующих принципах:
1) эффективное и рациональное использование энергетических ресурсов;
2) поддержка и стимулирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
3) системность и комплексность проведения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности;
4) планирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
5) использование энергетических ресурсов с учетом ресурсных, производственно-технологических, экологических и социальных условий (ст.4 ФЗ №261).
Действие ФЗ №261 распространяется на деятельность, связанную с использованием энергетических ресурсов, в том числе и в отношении воды, подаваемой, передаваемой, потребляемой с использованием систем центрального водоснабжения. ФЗ применяется к отношениям в области обороны страны и безопасности государства, оборонного производства, ядерной энергетики, производства расщепляющих материалов с учетом положений законодательства РФ в области обороны и в области использования атомной энергии.
Анализ вышеуказанного закона позволяет сделать вывод, что роль государства не должна сводиться только к проблеме финансирования.
Органов государственной власти Российской Федерации наделены следующими полномочиями в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности:
1) формирование и осуществление государственной политики в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
2) разработка и реализация федеральных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
3) координация мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и контроль за их проведением федеральными бюджетными учреждениями, федеральными государственными унитарными предприятиями, государственными компаниями, государственными корпорациями, а также юридическими лицами, имущество которых либо более чем пятьдесят процентов акций или долей в уставном капитале которых принадлежат государственным корпорациям;
4) определение товаров, которые должны содержать информацию об энергетической эффективности, и правил нанесения такой информации;
5) установление правил определения классов энергетической эффективности товаров, многоквартирных домов;
6) определение требований энергетической эффективности зданий, строений, сооружений;
7) установление принципов определения перечня обязательных мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в отношении общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме;
8) установление требований энергетической эффективности товаров, работ, услуг, размещение заказов на которые осуществляется для государственных или муниципальных нужд;
9) установление порядка осуществления государственного контроля за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;
10) установление правил создания государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и обеспечение ее функционирования;
11) установление требований к региональным, муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
12) установление требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, в случае если цены (тарифы) на товары, услуги таких организаций подлежат установлению федеральными органами исполнительной власти;
13) определение форм и методов государственной поддержки в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и ее осуществление;
14) осуществление федерального государственного контроля за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;
15) осуществление иных полномочий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, отнесенных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.
Аналогичные полномочия закреплены за органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
Кроме того, государство устанавливает требования к обороту, запрету или ограничению производства и оборота отдельных товаров, функциональное назначение которых предполагает использование энергетических ресурсов.
В частности, производимые на территории Российской Федерации, импортируемые в Российскую Федерацию для оборота на территории Российской Федерации товары (в том числе из числа бытовых энергопотребляющих устройств, компьютеров, других компьютерных электронных устройств и организационной техники) должны содержать информацию о классе их энергетической эффективности в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках.
Определение класса энергетической эффективности товара осуществляется производителем, импортером в соответствии с правилами, которые утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и принципы которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе установить перечень иной информации об энергетической эффективности товаров, которая должна включаться в техническую документацию, прилагаемую к товарам, правила ее включения, а также дату, начиная с которой эта информация подлежит включению в техническую документацию.
Например, с 1 января 2011 года к обороту на территории Российской Федерации не допускаются электрические лампы накаливания мощностью сто ватт и более, которые могут быть использованы в цепях переменного тока в целях освещения.
Здания, строения, сооружения должны также соответствовать требованиям энергетической эффективности, установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации.
Требования энергетической эффективности зданий, строений, сооружений могут быть пересмотрены не реже чем один раз в пять лет в целях повышения энергетической эффективности зданий, строений, сооружений.
Вместе с тем, необходимо отметить, что требования энергетической эффективности не распространяются на следующие здания, строения, сооружения:
1) культовые здания, строения, сооружения;
2) здания, строения, сооружения, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации отнесены к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры);
3) временные постройки, срок службы которых составляет менее чем два года;
4) объекты индивидуального жилищного строительства (отдельно стоящие и предназначенные для проживания одной семьи жилые дома с количеством этажей не более чем три), дачные дома, садовые дома;
5) строения, сооружения вспомогательного использования;
6) отдельно стоящие здания, строения, сооружения, общая площадь которых составляет менее чем пятьдесят квадратных метров;
7) иные определенные Правительством Российской Федерации здания, строения, сооружения.
Производимые, передаваемые, потребляемые энергетические ресурсы подлежат обязательному учету с применением приборов учета используемых энергетических ресурсов.
Требования к характеристикам приборов учета используемых энергетических ресурсов определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Установленные в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации приборы учета используемых энергетических ресурсов должны быть введены в эксплуатацию не позднее месяца, следующего за датой их установки, и их применение должно начаться при осуществлении расчетов за энергетические ресурсы не позднее первого числа месяца, следующего за месяцем ввода этих приборов учета в эксплуатацию. Расчеты за энергетические ресурсы могут осуществляться без учета данных, полученных при помощи установленных и введенных в эксплуатацию приборов учета используемых энергетических ресурсов, по договору поставки, договору купли-продажи энергетических ресурсов, включающим в себя условия энергосервисного договора (контракта).
Предметом энергосервисного договора (контракта) является осуществление исполнителем действий, направленных наэнергосбережениеи повышение энергетической эффективности использования энергетических ресурсов заказчиком.
Энергосервисный договор (контракт) должен содержать:
1) условие о величине экономии энергетических ресурсов (в том числе в стоимостном выражении), которая должна быть обеспечена исполнителем в результате исполнения энергосервисного договора (контракта);
2) условие о сроке действия энергосервисного договора (контракта), который должен быть не менее чем срок, необходимый для достижения установленной энергосервисным договором (контрактом) величины экономии энергетических ресурсов;
3) иные обязательные условия энергосервисных договоров (контрактов, установленные законодательством Российской Федерации.
Кроме того, энергосервисный договор (контракт) может содержать:
1) условие об обязанности исполнителя обеспечивать при исполнении энергосервисного договора (контракта) согласованные сторонами режимы, условия использования энергетических ресурсов (включая температурный режим, уровень освещенности, другие характеристики, соответствующие требованиям в области организации труда, содержания зданий, строений, сооружений) и иные согласованные при заключении энергосервисного договора (контракта) условия;
2) условие об обязанности исполнителя по установке и вводу в эксплуатацию приборов учета используемых энергетических ресурсов;
3) условие об определении цены в энергосервисном договоре (контракте) исходя из показателей, достигнутых или планируемых для достижения в результате реализации энергосервисного договора (контракта), в том числе исходя из стоимости сэкономленных энергетических ресурсов;
4) иные определенные соглашением сторон условия.
В случае заключения энергосервисного договора (контракта) с лицом, которое ответственно за содержание многоквартирного дома и которому собственниками помещений в многоквартирном доме переданы полномочия на заключение и исполнение энергосервисного договора (контракта), такое лицо вправе принимать на себя по энергосервисному договору (контракту) обязательства, для надлежащего исполнения которых собственникам помещений в многоквартирном доме необходимо совершать действия только при наличии в письменной форме согласия на их совершение каждого собственника помещения в многоквартирном доме, которому эти действия необходимо совершить. В противном случае такое условие энергосервисного договора (контракта) является ничтожным.
Энергосервисный договор (контракт) может содержать условие и об обязанности исполнителя по организации и установке газобалонного оборудования на транспортные средства, в отношении которых проводятся мероприятия по энергосбережению и повышению энергетической эффективности.
Для получения объективных данных об объеме используемых энергетических ресурсов, определения показателей энергетической эффективности; определения потенциала энергосбережения и повышения энергетической эффективности; разработки перечня типовых, общедоступных мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и проведение их стоимостной оценки может проводиться энергетическое обследование.
При этом энергетическое обследование может проводиться как в отношении продукции или технологического процесса, так и в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя.
Деятельность по проведению энергетического обследования вправе осуществлять только лица, являющиеся членами саморегулируемых организаций в области энергетического обследования.
Создание и функционирование саморегулируемых организаций в области энергетического обследования в РФ осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" [11] и другими нормативно-правовыми актами.
Энергетическое обследование проводится, как правило, в добровольном порядке.
По результатам энергетического обследования проводившее его лицо составляет энергетический паспорт, который содержит следующуюинформацию:
1) об оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов;
2) об объеме используемых энергетических ресурсов и о его изменении;
3) о показателях энергетической эффективности;
4) о величине потерь переданных энергетических ресурсов (для организаций, осуществляющих передачу энергетических ресурсов);
5) о потенциале энергосбережения, в том числе об оценке возможной экономии энергетических ресурсов в натуральном выражении;
6) о перечне типовых мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности.
Проведение энергетического обследования является обязательным для следующих лиц:
1) органов государственной власти, органов местного самоуправления, наделенных правами юридических лиц;
2) организаций с участием государства или муниципального образования;
3) организаций, осуществляющие регулируемые виды деятельности;
4) организаций, осуществляющие производство и (или) транспортировку воды, природного газа, тепловой энергии, электрической энергии, добычу природного газа, нефти, угля, производство нефтепродуктов, переработку природного газа, нефти, транспортировку нефти, нефтепродуктов;
5) организаций, совокупные затраты которых на потребление природного газа, дизельного и иного топлива, мазута, тепловой энергии, угля, электрической энергии превышают десять миллионов рублей за календарный год;
6) анализ практики применения организаций, проводящих мероприятия в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, финансируемых полностью или частично за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов.
Каждая саморегулируемая организация в области энергетического обследования один раз в три месяца обязана направлять заверенные ею копии энергетических паспортов в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.
Государство оказывает поддержку в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, оказывая содействие в осуществлении инвестиционной деятельности, в разработке и использовании объектов, технологий, имеющих высокую энергетическую эффективность, пропагандируя необходимость заключения энергосервисных договоров (контрактов) и т.д.
Одновременно государство осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также физическими лицами.
Анализ практики применения законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности позволяет определить следующие типичные нарушения.
Наибольшее число нарушений выявлено в сфере жилищно-коммунального комплекса. При этом нарушения характерны для всех субъектов РФ.
Так нарушения закона при расходовании денежных средств, большая часть которых выделяется из бюджетов различных уровней, допускается практически на всех этапах их использования, включая размещение заказов для государственных и муниципальных нужд, проведение, приемку и оплату строительных и иных работ, осуществление контроля за целевым использованием денежных средств.
Практически во всех субъектах РФ имеется кредиторская задолженность предприятий перед ресурсоснабжающими организациями.
Управляющие компании нередко нарушают процедуру установления платы за содержание и ремонт жилых помещений, самоуправно устанавливают разного рода дополнительные платежи, необоснованно расходуют денежные средства населения на свои нужды.
Органы местного самоуправления принимают решения об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг и установления тарифов вне предоставленной законом компетенции.
Например, представительными органами поселений тарифы на водоснабжение нередко устанавливаются с превышением полномочий, определенных ст.157 ЖК РФ.
Многочисленные нарушения допускаются при производстве работ по капитальному ремонту многоквартирных домов с привлечением средств Фонда содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Это объясняется производством строительных работ низкого качества, завышением фактически выполненных объемов работ, стоимости использованных материалов, включение в сметы необоснованных расходов и т.д.
Во многих субъектах РФ допускаются нарушения, связанные с уклонением отдельных муниципалитетов и уполномоченных организаций от принятия программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, несоответствием принятых программ требованиям законодательства, утверждением их с превышением предоставленной компетенцией, неисполнением органами местного самоуправления и уполномоченными организациями обязанности по информационному обеспечению мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, непринятие органами местного самоуправления мер по оснащению образовательных и иных социальных объектов приборами учета и т.д.
Учитывая изложенное, можно сделать вывод о том, что одним из условий надлежащего выполнения законодательства об энергосбережении является осуществление качественного государственного и муниципального контроля уполномоченными органами.