Структура органов местного самоуправления и их общая характеристика.
Правовая природа института местного самоуправления и его основные юридические свойства.
В научной литературе для отграничения правовой природы института местного самоуправления от органов государственной власти обычно приводятся такие важнейшие его признаки или юридические свойства:
1. представительный характер организации и деятельности местного самоуправления в РФ;
2. особый территориальный принцип функционирования местного самоуправления;
3. независимость местного самоуправления от государственной власти;
4. самостоятельность местного самоуправления;
5. присутствие общественных форм самодеятельности граждан в системе местного самоуправления.
Представительный характер организации деятельности местного самоуправления в РФ можно трактовать в нескольких аспектах:
1) согласно Конституции РФ и рамочного ФЗ № 131-ФЗ население муниципального образования имеет право участвовать в формировании органов местного самоуправления путём регулирования порядка организации проведения муниципальных выборов;
2) согласно действующему законодательству наличие выборных органов местного самоуправления в структуре местного самоуправления является императивным требованием в действующем законодательстве;
3) созданные выборные органы местного самоуправления и их должностные лица по закону, Уставу муниципального образования обязаны периодически отчитываться о своей деятельности перед гражданами и население муниципального образования вправе решать вопрос о досрочном прекращении полномочий выборных органов местного самоуправления (процедура отзыва депутата представительного органа местного образования или Главы по инициативе граждан).
Особый территориальный принцип функционирования местного самоуправления. Муниципальное образование – это такая территория городского, сельского поселения или иная территория, в границах которой созданы и действуют органы местного самоуправления, осуществляются функции местного самоуправления и находятся объекты муниципального имущества, средства местного бюджета.
Согласно Постановлению КС РФ 1997 г. по так называемому “Удмурдскому делу” на территории муниципального образования категорически запрещается параллельное учреждение и деятельность органов местного государственного управления, которое в своей работе подменяет либо дублирует полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
В настоящее время согласно ФЗ № 131-ФЗ к числу видов муниципальных образований относятся следующие виды территориальных единиц:
1) городское сельское поселение – это 2 и более городских и сельских населенных пунктов, объединённых между собой общей территорией;
2) муниципальный район – это 2 и более городских и сельских поселений и находящаяся между ними межселённая территория, созданная специально для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера;
3) городской округ – это такое городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, и в полном объёме самостоятельно решает все вопросы местного значения на своей территории (г. Томск, г. Северск, г. Стрижевой);
4) внутригородская территория города федерального значения – это часть территории города федерального значения, в пределах которой допускается возможность осуществления функции местного самоуправления.
Отдельно в ФЗ № 131-ФЗ регулируется деятельность муниципальных образований, обладающих особым или специальным правовым статусом, как, напр., города-наукограды; ЗАТО и приграничные территории. Их деятельность также должна регулироваться дополнительно специальными федеральными законами.
Независимость местного самоуправления от органов государственной власти. Согласно ст. 12 конституции РФ органы местного самоуправления не входят в структуру органов государственной власти и являются организационно обособленными от них в сое деятельности. Кроме того, независимость местного самоуправления от органов государственной власти предполагает отсутствие прямого государственного административного контроля в отношении органов местного самоуправления.
В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления 1985 г. прямой государственный административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления допускается только в нескольких случаях:
1. процедура судебного контроля за законностью издаваемых муниципалитетами нормативно-правовых актов, принятых по вопросам местного значения
2. контроль за эффективностью реализации переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
3. процедура государственной регистрации Уставов муниципальных образований территориальными органами Министерства Юстиции РФ.
Категорически запрещается Европейской Хартией местного самоуправления использования государством таких форм прямого государственного административного контроля, как, например, предъявление требования о предварительном согласовании, либо одобрении предложенных кандидатур на выборные должности в органы местного самоуправления; 2. Использование процедуры предварительного уведомления либо утверждения проектов муниципально-правовых актов, издаваемых органом местного самоуправления по вопросам местного значения. Во всех остальных случаях во взаимоотношениях между органами государственной власти и органом местного самоуправления преимущественно должны применяться только формы косвенного государственно-административного контроля (напр., процедура сбора и анализа статистической информации о достигнутых результатах финансово-хозяйственной деятельности муниципальными образованиями органами Росстата РФ).
Самостоятельность местного самоуправления.
Согласно Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г. самостоятельность местного самоуправления означает право и действительная способность местных территориальных сообществ из числа граждан решать большинство вопросов местного значения под свою юридическую ответственность и без вмешательства со стороны государственных органов.
В соответствии со ст. 131 Конституции РФ считается:
1) что население муниципального образования обладает правом участвовать самостоятельно в формировании органов местного самоуправления и определении их организационной структуры в Уставе муниципального образования;
2) что сами органы местного самоуправления вправе самостоятельно регулировать свою компетенцию по решению вопросов местного значения.
Кроме того самостоятельность местного самоуправления предполагает закрепление за органами местного самоуправления по действующему законодательству самостоятельной финансово-экономической основы своего функционирования. В том числе предусматривается наличие у них средств местного бюджета и объектов имущественного комплекса, находящегося в муниципальной собственности.
Самостоятельность местного самоуправления в любом случае предусматривает за собой право органов местного самоуправления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывать и принимать муниципально-правовые акты исключительно по вопросам местного значения.
Присутствие общественных форм самодеятельности граждан в системе местного самоуправления. Содержание этого свойства на практике предполагает использование различных форм непосредственного, прямого участия граждан в осуществлении функции местного самоуправления, а также применения как коллективных, так и индивидуальных форм привлечения населения муниципального образования к работе органов местного самоуправления.
В наиболее наглядном виде общественные начала в работе органов местного самоуправления проявляется в организации и деятельности территориального общественного самоуправления в силу следующих причин:
1. изначально органы ТОС всегда создаются на добровольных общественных началах по инициативе самих граждан снизу, а не сверху на той территории, где они проживают;
2. внутри самих органов ТОС по общему правилу отсутствует какой-либо специальный профессиональный аппарат управления, состоящий из штата муниципальных служащих;
3. как правило, органы ТОС не имеют каких-либо властно-распорядительных полномочий, свойственных публично-правовым образованиям;
4. издаваемые ими муницпально-правовые акты обычно носят рекомендательный характер и распространяются только в отношении членов-органов ТОС;
5. в случае наделения их правами юридического лица органы ТОС подлежать государственной регистрации в форме некоммерческой общественной организации.
Вся организационная структура органов местного самоуправления условно складывается из 2х составных частей:
1. выборные органы местного самоуправления;
2. невыборные и иные органы местного самоуправления.
Выборные органы местного самоуправления. Непосредственно к числу выборных органов местного самоуправления относятся только представительный орган муниципального образования и Глава муниципального образования.
Представительный орган муниципального образования – это такой выборный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, членов или иных представителей, избираемых на свою должность двумя юридическими способами:
1) путём подготовки и проведения прямых муниципальных выборов населением муниципального образования и на основе правил мажоритарной избирательной системы относительного большинства голосов или смешанной избирательной системы;
2) посредством проведения косвенных муниципальных выборов из числа депутатов представительных органов местного самоуправления либо Глав городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района.
Согласно ст. 35 рамочного ФЗ № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования по своему Уставу муниципального образования должен наделяться исключительной компетенцией в решении наиболее важных вопросов местного значения, в том числе он имеет право утверждать местный бюджет и отчёт об его исполнении, также имеет право устанавливать порядок распоряжения и управления муниципальным имуществом и принимать целевые программы и планы развития территории муниципального образования.
По общему правилу также считается, что акты, принятые представительным органом муницпального образования имеют наивысшую юридическую силу в иерархии муниципально-правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления. Самым главным из этих актов является Устав муниципального образования.
Глава муниципального образования – это высшее должностное лицо местного самоуправления, избираемое на свою должность двумя способами:
1) в результате назначения и проведения прямых муниципальных выборов всем населением муниципального образования и по правилам мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства голосов, т.е. это означает, что он должен получить на выборах 50%+1 голос избирателя (мэр г. Томска);
2) путём проведения косвенных муниципальных выборов из числа депутатов на заседании представительного органа местного самоуправления (напр., мэр г. Северска).
По сравнению с ранее действовавшим законодательством о местном самоуправлении в настоящее время правовой статус Главы муниципального образования характеризуется рядом таких своих главных особенностей:
· Глава муниципального образования по ФЗ № 131 является подотчётным, подконтрольным в своей деятельности и несёт юридическую ответственность за результаты своей работы непосредственно как перед представительным органом местного самоуправления и населением муниципального образования, так и в некоторых случаях перед высшим должностным лицом субъекта РФ;
· Глава муниципального образования должен наделяться самостоятельной компетенцией в решении вопросов местного значения и не совпадающих с полномочиями иных органов местного самоуправления;
· по закону № 131-ФЗ Глава муниципального образования не обязательно может одновременно совмещать должности Главы муниципального образования и Главы местной администрации; и в том случае, если он входит в состав представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса, последний выполняет функции его председателя;
· он формально не является муниципальным служащим, но замещает высшую муниципальную должность;
· акты Главы муниципального образования по своей юридической силе фактически занимают 2ое место после Решений представительного органа местного самоуправления.
Невыборные органы местного самоуправления. Включают в себя местную Администрацию, контрольный орган муниципального образования и муниципальную избирательную комиссию.
Местная администрация – это невыборный орган местного самоуправления, призванный осуществлять исполнительно-распорядительные функции по управлению подведомственными отраслями и сферами муниципального хозяйства. В отличие от иных органов местного самоуправления деятельность местной администрации обладает такими своими важнейшими особенностями (признаками):
1) местная администрация организационно не входит в структуру исполнительных органов государственной власти РФ и её субъектов;
2) в пределах своей компетенции она наделяется самостоятельными полномочиями в решении вопросов местного значения и может также осуществлять переданные ей отдельные государственные функции;
3) по всем вопросам своей деятельности местная Администрация является подотчетной, подконтрольной как перед Главой муниципального образования и представительным органом местного самоуправления, так и в ряде случаев перед соответствующими исполнительными органами государственной власти на федеральном и региональном уровнях.
Территориальная местная администрация всегда действует только в границах муниципального образования. С точки зрения своей организационно-правовой формы управления местная администрация представляет собой бюджетное учреждения, состоящее из штата профессиональных муниципальных служащих
4) финансово-экономическую основу функционирования местной Администрации составляют находящиеся в её ведении объекты муниципального имущества и средства местного бюджета, выделяемые на содержание местной Администрации.
Акты местной Администрации в основном носят подзаконный служебный и ведомственный характер.
5) сама структура местной Администрации состоит из различных отраслевых функциональных территориальных органов исполнительной власти, а также служб и структурных подразделений вспомогательного аппарата Гавы местной Администрации.
Контрольный орган муниципального образования – это специализированный орган местного самоуправления, создание которого в соответствии с ФЗ № 131-ФЗ является факультативным условием и может лишь предусматриваться Уставом муниципального образования.
Обычно указанный орган местного самоуправления именуется Счётной палатой, Контрольно-ревизионной (счетной) комиссией, создается он по решению представительного органа местного самоуправления либо непосредственно на выборах населением муниципального образования. И названный орган выполняет 3 основных функции:
1) финансовый контроль за правильным формированием и исполнением местного бюджета;
2) контроль за целевым использованием по назначению средств местного бюджета всеми участниками бюджетно-финансовой деятельности муниципального образования;
3) контроль за эффективностью и рациональностью распоряжения и управления объектами муниципального имущества.
В г. Томск указанным контрольным органом муниципального образования выступает Счётная палата г. Томска, которая формируется городской Думой г. Томска на конкурсной основе и состоит из числа аудиторов и ревизоров, имеющих высшее экономической образование по специальности “Бухучёт и аудит”, стаж работы не менее 3х лет по специальности и обладающих признанной квалификацией, в том числе государственной аттестации. Форма работы этого органа является проведение финансовых проверок. Ревизий, за финансово-хозяйственной деятельностью городской Администрации и муниципальных организаций.
По итогам проведения своих контрольных мероприятий Счётная Палата г. Томска выносит специальные муниципально-правовые акты об устранении выявленных нарушений бюджетного законодательства, возмещении причинённого вреда городской казне и привлечения виновных должностных лиц городского самоуправления к установленным законом мерам юридической ответственности.
Муниципальная избирательная комиссия – это муниципальный орган власти, не входящий в структуру органов местного самоуправления, образование которого может лишь предусматриваться Уставом муниципального образования на постоянной профессиональной основе.
В г. Томске в качестве такого органа муниципальной власти выступает Городская муниципальная избирательная комиссия, которая создаётся по решению Думы г. Томска сроком на 5 лет и на основе предложений избирательных объединений, политических партий, собраний избирателей и избирательной комиссии Томской области.
Деятельность этой комиссии полностью финансируется из средств городского бюджета. Часть членов комиссии с правом решающего голоса как Председатель, его заместитель и секретарь замещают должности муниципальных служащих. В компетенцию данной комиссии входят организация и проведение муниципальных выборов, местных референдумов, голосование по наиболее важным вопросам местного значения. Акты, издаваемые комиссией, по вопросам своего ведения действуют только на территории г. Томска.