Тема № 6. Исторический опыт землеустройства в России до 1917 года.

Каждому типу социальной организации, уровню развития производительных сил соответствуют определенные земельные отношения, обусловленные господствующей формой собственно­сти на землю и другие средства производства, порождающие, в свою очередь, специфические формы и содержание земле­устройства. Изучение истории землеустройства позволяет лучше понять его природу, закономерности развития и благодаря этому, найти эффективные пути его совершенствования в современных условиях.

Земля является естественной основой, первой материальной предпосылкой и условием процесса производства.

В первобытном обществе это соединение и приспособление носило относительно случайный характер, заключаясь в раз­граничении сфер использования земель для различных целей. Люди жили небольшими группами, главным образом за счет собирания пищи и охоты, которые осуществлялись коллективно, при помощи простейших орудий. В ряде случаев между отдельными группами происходили столкновения, так как большое количество людей не могло прокормиться на ограни­ченной территории; это стимулировало освоение новых земель. Господствовала общинная собственность на средства производ­ства, которая соответствовала примитивному характеру произ­водительных сил. Орудия труда были настолько слаборазвиты­ми, что возможность борьбы с силами природы и хищными животными в одиночку исключалась; отсюда вытекала необхо­димость коллективного труда, общей собственности на землю и другие средства производства, а также и на продукты труда.

С появлением собственности отдельных семей, общин и кланов, развитием разделения труда между пастушескими и земледельческими племенами появилась необходимость отграни­чивать земли, то есть устанавливать границы используемых территорий. Сначала для этого применялись естественные рубежи (реки, озера, границы угодий, балки и другие элементы рельефа), позднее — специально устраиваемые знаки и пометки, устанавливаемые на межах (камни, столбы и другое). Например, восточные славяне селились в основном небольшими группами в разбросанных укрепленных городах преимуществен­но на берегах рек и озер. Земли, находящиеся вокруг поселений, считались общими и делились между отдельными лицами или семьями по жребию. Уже в первые века новой эры у них имелись знаки земельной собственности, которые ставились на границах полей и лугов.

По мере формирования института частной собственности, развития государственной организации, интенсификации земле­делия соединение и взаимоприспособление земли, других средств производства и живого труда превращается в разно­видность сознательной деятельности людей, в целенаправленную организацию использования земли. Эта деятельность, первоначально называемая землемерными работами, или межеванием, с течением времени и превратилась в то, что сейчас называется землеустройством.

Необходимость землемерных работ возникла в глубокой древности. Народы Индии, Египта, Греции, Ближнего Востока за много веков до нашей эры делили земельные массивы на части, вели строгий учет земель, осуществляли различные измерения в целях строительства каналов, возведения соору­жений, производили отграничения и обмеры земель, учет ее качества с целью более равномерного налогообложения. Так, Геродот описывает египетского царя Сесостриса (XIX в. до н.э.), который разделил землю между своими подданными, дав каждому из них квадратные участки равной величины, обязав их платить ежегодно земельную подать. В случае размыва земель водами Нила он направлял людей для измерения ущерба, чтобы снизить размер этой подати. Геродот считал, что тогда и было изобретено землемерное искусство, которое потом было перенесено в Элладу.

В Древнем Риме с целью закрепления права собственности на землю были проведены описания земель, начало которых приписывается царю Сервию Туллию (VI в. до н. э.). Для этого были заведены специальные реестры: в них заносились сведения о размере земельных участков, способе их обработки, качестве и доходности земель. На бронзовые таблицы нано­сились планы названия, границы и размеры землевладений, приводились сведения о качестве земель и о самом хозяйстве. Указанные принципы учета использования земель и организа­ции землевладения распространялись впоследствии на все провинции Римской империи. Например, в Галлии перепись земель была проведена уже при Юлии Цезаре (100—44 гг. до н.э.), сразу после ее завоевания. Преемник Цезаря Октавиан Август (63 г. до н.э. — 14 г. н.э.) ввел точное измерение земель с составлением их описаний, карт и определением качества, что позволило вдвое увеличить земель­ный налог, вносимый деньгами и натурой.

Основу земельного строя в средние века составляли собственность феодалов (дворян, духовенства и др.) на землю и надельное крестьянское землепользование, носившее, как правило, наследственный характер. За пользование землей крестьяне платили ренту — отработочную (барщину), продукто­вую (оброк) и денежную. Государство охраняло исключительное право собственности феодалов на землю и всячески способст­вовало ее укреплению, жестоко подавляя выступления крестьян. В истории хорошо известны крестьянские войны — Жакерия во Франции (XIV в.), восстание Уота Тайлера в Англии (конец XIV в.), под руководством Томаса Мюнцера в Германии (XVI в.), под предводительством Степана Разина (XVII в.) и Емельяна Пугачева (XVIII в.) в России. Огромные по своим масштабам восстания крестьян происходили в Китае на протяжении всего средневековья. Так, восстание тайпинов (XIX в.) охватило многомиллионные массы; крестьяне провоз­глашали равенство в пользовании землей и другим имуществом. Общими требованиями, выдвигавшимися в ходе всех этих выступлений, были свободное владение, и пользование землей при справедливом ее распределении.

Землеустройство в средние века уже носило государственный характер и было связано в первую очередь с учетом (кадастром) земель, их разделением между землевладельцами и отграничением (установлением и закреплением границ земельной собственности). К средневековым кадастрам в Западной Европе относятся, в частности, учет земель короля франков Карла Великого (742—814 гг.), содержащий подробные сведения о количестве и качестве земель, сицилийский кадастр императора Фридриха II (1194—1250 гг.), кадастр Калабрии (1327 г.), поземельная книга курфюршества Бранденбургского (1375 г.) и др.

С развитием капитализма землеустроительные действия стали приобретать все более регулярный характер и были направлены не только на укрепление прав земельной собственности, но и на организацию использования земель в крупных товарных хозяйствах с целью применения прогрессивных систем земле­делия, новых высокопроизводительных машин и механизмов.

Анализируя объективные причины, условия зарождения и развития землеустройства в различных общественно-экономических формациях и государствах, можно констатировать следу­ющее.

В процессе использования земли люди вступают в опреде­ленные отношения, связанные с владением и пользованием землей; основу их составляет право собственности на землю. Система общественного и государственного устройства, харак­теризующаяся определенными земельными отношениями и соответствующей организацией их регулирования, определяет земельный строй общества. Государство, так или иначе, воздействуя на земельный строй, проводит земельную полити­ку, которая осуществляется различными мерами — правовыми, экономическими, организационными.

Правовые меры всегда содержат элемент обязательности, принуждения. Они регулируют земельные отношения на основе земельного законодательства, судебного и административного права.

Экономические меры стимулируют развитие земельных отношений на основе налогообложения, кредитования, целевого финансирования, субсидирования, планирования использования земель и так далее.

Организационные меры обеспечивают развитие земельных отношений путем создания различного рода коопе­ративов, товариществ, подготовки квалифицированных кадров, оказания помощи в материально-техническом снабжении, транс­порте, содействия переселению в районы нового освоения земель и тому подобное.

Землеустройство и межевание в России хV - начала xx в.

 

Наиболее известными и крупномасштабными работами, связанными с укреплением прав земельной собственности, организацией землевладения в дореволюционной России, кото­рые можно отнести к землеустроительным действиям, были писцовые описания, генеральное и специальное межевания, поземельное устройство и землеустройство на основе земельных реформ 1861 и 1906 гг.

Писцовые описания (межевания), проводившиеся в эпоху Московского государства (XV—XVII вв.), были необходимы для правильной постановки поместной системы; тем самым укреп­лялась государственная власть за счет раздачи земель служи­лым и военным людям в пользование. Поместное землевла­дение было временным; земля предоставлялась лишь на срок военной или гражданской службы. Оно дополняло вотчинное землевладение, при котором земля находилась в полной собственности ее владельца. Термин «поместье» впервые встречается в одной из жалованных грамот 1407 г.

Значительные площади в то время занимали также монастырские, церковные, дворцовые и государственные земле­владения, которые постоянно расширялись.

В XIV в. большинство крестьян в России были лично свободными; они владели своими наделами, выплачивая князьям определенную подать. Однако в XV—XVII вв., пользуясь экономической слабостью крестьян, при поддержке феодального государства крупные землевладельцы постепенно захватили их земли, а крестьяне перешли на положение крепостных.

Писцовые описания, проводимые под руководством Помест­ного приказа — государственного учреждения, ведавшего земель­ными делами, были необходимы не только для учета и описания земель, но и для закрепления права собственности феодалов на землю. Через приказ, который вел даточные книги, где записывалось, кому, где и за какую службу давались земли в поместное владение, регулировались земель­ные отношения. Поскольку при описаниях проводилась и перепись населения, тем самым создавалась база для закре­пощения крестьян.

Описания проводились писцовыми партиями, назначаемыми Поместным приказом; границы земель отмечались постоянными признаками (названием живых урочищ, рек, болот).

Генеральное межевание проводилось в период с 1765 по 1861 г. в целях технического и юридического оформления дворянского землевладения и обеспечения его точных границ. Вызвано это было тем, что землевладение в первой половине XVIII в. было крайне запутанным. Дворянские земли законным образом не были оформлены, что вносило неясности при их купле, продаже, завещании, дарении, а также при пользовании различными угодьями (водопоями, лесами, дорогами и др.). Многие землевладения располагались чересполосно, имели не­правильные очертания границ, вклинивания и другие недостат­ки.

Генеральное межевание осуществлялось на основании пра­вительственного манифеста, опубликованного 19 сентября 1765 г., который предусматривал закрепление всех земель, фактически находившихся во владении того или иного лица, при условии отсутствия споров с соседями. В противном случае необходимо было представить документы, удостоверяющие право владения на спорные участки. Межевание проводилось по инициативе государства и носило обязательный характер: работы велись землемерными партиями, которые подчинялись губернским межевым конторам. Руководство и надзор за межевыми конторами, а также разрешение земельных споров, которые не решались в губерниях, вела московская Межевая канцелярия. Кроме того, при сенате была образована межевая экспедиция — высший специальный орган по проведению гене­рального межевания и последняя инстанция по спорным судебно-межевым делам. Таким образом, для осуществления земельной политики государством был создан специальный аппарат (межевая служба), который проводил в жизнь его интересы в области землевладения.

При генеральном межевании использовались самые точные для того времени измерительные приборы. Велось оно по так называемым дачам — выделяемым участкам земли, отграничи­ваемым в натуре. В процессе межевания приходилось выполнять большой объем землемерных работ, требующих специальных знаний. Квалифицированных кадров не хватало, поэтому к межеванию привлекались все лица, знающие основы землемерия и геодезии. С 1779 г. кадры землемеров начала готовить Землемерная школа, преобразованная в 1819 г. в Землемерное училище, на базе которого в 1835 г. был организован Межевой институт (впоследствии — Московский институт инже­неров землеустройства, ныне — Государственный университет по землеустройству).

Специальное межевание проводилось в первой половине XIX в. Оно «имело цель» повысить интенсивность помещичьего хозяйства и обеспечить развитие рыночного оборота земли. Дело в том, что генеральное межевание не устраняло всех противоречий в землевладениях; поэтому общие дачи генераль­ного межевания разверстывались на дачи отдельных землевла­дельцев по их просьбе и за их счет. Осуществлялось специальное межевание очень медленно из-за длительных тяжб землевладельцев и стоило дорого. Все работу проводились, начиная с 1806 г., через уездных землемеров. В конце концов правительство было вынуждено принять экономические санкции для ускорения межевания; так, по закону 1842 г. всем кредитным учреждениям запрещалось выдавать ссуды под неразмежеванные имения. В это же время был ограничен залог чересполосных владений, приняты меры по удешевлению межевых работ в генеральных дачах.

Поземельное устройство реформы 1861 г. было прямо связано с развитием капитализма в России. Крепостной строй препятствовал прогрессу земледелия, росту его товарности и интенсивности. Обострение классовой борьбы в деревне, радикальные буржуазно-демократические и буржуазно-нацио­нальные преобразования в Европе и Америке вынудили царское правительство пойти на отмену крепостного права, и начать крестьянскую реформу. Цель реформы заключалась в том, чтобы, освободив крестьян от личной зависимости и передав в их собственность или владение часть помещичьих земель, повысить их заинтересованность в увеличении производства сельскохозяйственной продукции. Первоначально крестьянам передавалась часть помещичьих земель за барщинные и оброчные повинности. Затем, после подписания с помещиком сделки о выкупе земли, крестьяне становились ее собственни­ками. Выкуп осуществлялся только с согласия помещиков, которые старались затянуть этот процесс.

В ходе поземельного устройства крестьян, освобождавшихся от крепостной зависимости, проводились следующие работы:

установление размера земельного надела и повинностей с него;

составление уставных грамот; определение размеров выкупных платежей; отвод земельных наделов в натуре; разверстывание и отграничение крестьянских земель от помещичьих владений.

Для проведения землеустроительных действий по разграни­чению крестьянских наделов помещики могли приглашать частных землемеров за свой счет или же проводили перечис­ленные мероприятия сами. Государство ограничивалось назна­чением из числа местных дворян по их рекомендации мировых посредников, которые санкционировали действия помещиков и искали соглашения с крестьянами. В ряде случаев последние, не доверяя помещикам, приглашали землемеров за свой счет для проверки выполненных измерений.

Инструментальная съемка земель при этом не предусматривалась; отвод участков осуществлялся по планам генерального или специального межеваний. Земли также отграничивались на местности.

После отмены крепостного права в России сохранился класс помещиков, державший в своих руках рычаги государственной власти и огромные земельные богатства. Обезземеливание крестьянства ускорилось, ухудшилось его землепользование. Хотя реформа и способствовала преобразованию экономики страны на капиталистической основе, обилие крепостнических пережитков в деревне тормозило развитие сельского хозяйства:

К началу XX в. назрела необходимость в новых, более решительных аграрных реформах.

Столыпинская аграрная реформа началась сразу после революции 1905 г. Ее главной целью была постепенная ликвидация крестьянской общины и переход к частной земельной собственности.

Общинное землевладение, основанное на многополосном мелком натуральном крестьянском хозяйстве и постоянных переделах земли, давно уже стало тормозом для развития сельского хозяйства. Имущественное расслоение деревни, появ­ление большого числа «крепких хозяев» требовали постоянного, независимого от переделов владения землей, а применение машин и прогрессивных систем земледелия — укрупнения участков, ликвидации чересполосицы и других недостатков землепользования. В этих условиях правительство перешло от привычной политики охраны общины к ее полному разрушению за счет насаждения индивидуальной собственности на надельных крестьянских землях, снятия ограничений на размер крестьян­ского землевладения, продажи крепким «кулацким» хозяйствам удельных и казенных земель в единоличное владение.

В целях развития индивидуального крестьянского хозяйства правительство П.А. Столыпина организовало крупномас­штабные землеустроительные мероприятия по устранению внутриселенной чересполосицы путем образования хуторов и отрубов. Это потребовало больших затрат.

Устройство хуторов и отрубов при новом землеустройстве происходило путем как добровольного, так и принудительного разверстывания кадельной крестьянской земли на старопахотных землях, а также в процессе переселения крестьян в восточные районы страны.

Столыпинская реформа привела к определенным успехам в сельском хозяйстве. Ускорились темпы капитализации земледелия. Шире стали применяться новые машины и орудия труда, прогрессивные системы ведения хозяйства, увеличились посев­ные площади (особенно технических культур). Причем если в первые 3 года рост производства сельскохозяйственной продук­ции был незначительным вследствие коренной ломки хозяйства, то в последующем он существенно увеличился. Так, общий сбор хлеба в 1904—1910 гг. по сравнению с 1895—1900 гг. возрос на 19%, в 1911—1912 гг. — на 34%.

В 1913 г. валовой сбор зерновых в России на треть превышал суммарный урожай в основных странах — экспортерах зерна — Аргентине, Канаде и США, вместе взятых. За границу вывозилось 600—700 млн. пудов хлеба ежегодно; кроме того, на долю России приходилось 50 % мирового экспорта яиц и около 80 % мирового производства льна. В 1913 г. за рубеж было вывезено 5,8 млн. пудов молочных продуктов, главным образом животного масла.

Завершить намеченные аграрные преобразования не удалось: они были прерваны первой мировой войной, а затем революцией 1917 г.

Анализ основных этапов землеустройства в дореволюционный период позволяет сделать следующие основные выводы:

1. Во всех общественно-экономических формациях землеуст­ройство является орудием в руках государства, которое призвано укреплять право собственности на землю, организо­вывать использование земли и ее распределение, проводить в жизнь земельную политику государств;

2. Преследуя первоначально чисто технические и юридические цели по измерениям, отводам, отграничению земель и закреплению прав земельной собственности, землеустройство в последующем перерастает в сложное социально-экономическое явление. Экономические интересы землевладельцев и земле­пользователей не ограничиваются только закреплением их прав, возникают также вопросы, связанные с плодородием, местопо­ложением земель, их конфигурацией, составом угодий и др.

Социально-экономическая сущность землеустройства проявля­ется не только в отношениях по использованию земли, но и в конкретных формах земельного устройства или организации территории, в которых эти земельные отношения реализуются. Например, отношения собственности на землю проявляются в различных типах землевладения и землепользования (поме­щичье, вотчинное, крестьянское и др.). Землеустройство, где бы оно ни осуществлялось, всегда приобретает организацион­но-хозяйственное содержание и производственное значение, что предопределяет и его влияние на экономику хозяйств.

2. Землеустройство как инструмент экономической и аграр­ной политики государства подкрепляется, как правило, другими экономическими, организационными и техническими мерами: инвестиционной политикой, экономическим стимулированием, содействием переселению, целенаправленным проведением ме­лиорации земель и так далее.