В регулировании процессов управления персоналом
Особенности отраслей нрава
Профессиональному и должностному развитию кадров государственного
Стандартов и регламентов по регулированию деятельности
Под нормативно-правовой базой управления персоналом
ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ПЕРСОНАЛОМ
ИНФОРМАЦИОННО-МЕТОДИЧЕСКОЕ
НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА И
Нормативно-правовое обеспечение государственной и муниципальной службы в Российской Федерации
Прочная нормативно-правовая и информационно-
аналитическая база управления персоналом в органах государственного
управления является важнейшей составной
частью управления государственной службой как системой.
В настоящее время сделаны лишь первые шаги в ее
формировании. Не случайно в Послании Президента РФ
Федеральному Собранию отмечалось, что "законотворческой
деятельности по-прежнему не хватает качества и темпа"'.
Поэтому очень актуальна постановка в Послании
задач по ограничению роста численности государственного
аппарата, выработке единых принципов должностного
роста государственных служащих, механизмов эффективного
использования кадрового резерва и ротации кадров.
Большое внимание уделено также созданию нормативной
базы подготовки и повышения квалификации и оценки
труда государственных служащих, процедур привлечения
их к дисциплинарной и материальной ответственности,
кодификации всех актов, регулирующих государственную
службу^. Как видим, предстоит значительно укрепить нор-
' См.; Порадок во власти - порядок в стране. Послание Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию // Российская газета. 1997. 7 марта. С. 6.
2 См.: там же.
мативно-правовую базу управления персоналом органов
государства.
мы понимаем совокупность норм права^, юридических правил,
и поведения государственных служащих; по упорядочению
существенных отнощений и связей между ними; по
аппарата.'Внастоящее время особое значение
приобретает разработка нормативно-правовой базы по
следующим коренным вопросам: а) отбор и прием на государственную
службу; б) профессиональное развитие персонала,
организация системы переподготовки и повышения
квалификации государственных служащих; в) укрепление
производственной дисциплины и повышение ответственности
должностных лиц, улучшение стимулирования
труда. Но много есть и других общественно значимых
проблем управленческого процесса.
Указанный комплекс норм права устанавливается
уполномоченными на то субъектами и закрепляется в официальных
нормативных документах (нормативно-правовых
актах)2. В сфере управления персоналом государственной
службы действуют нормы различных отраслей права
- конституционного (государственного), администра-
' Прим.: Под нормой права понимается "общеобязательное правило поведения, установленное
государством и обеспеченное его принудительной силой. Формой существования
норм права являются соответствующие нормативно-правовые акты, а также
иные источники права". - См.: Румянцев О.Г., Додонов В.Н. Юридический энциклопедический
словарь. - М.: Инфра, 1996. С. 187.
2 Прим.: Нормативно-правовой акт - это властное предписание государственных
органов, которое устанавливает, применяет или отменяет нормы права (законы,
кодекс, постановление, инструкция и др.). Нормативно-правовые акты образуют
стройную систему, основанную на их юридической силе. - См.: там же. С. 189.
тивного, трудового, финансового, частично гражданского,
уголовного.
Основополагающими являются нормы конституционного
права. Конституцией страны провозглашен принцип
равного доступа граждан к государственной службе'. Этот
принцип влияет на организацию приема на государственную
службу, проведение конкурсов и т.д. Важное значение
имеет статья 71 Конституции Российской Федерации, в
соответствии с которой федеральная государственная
служба отнесена к ведению Российской Федерации^.
Вследствие этого управление персоналом на федеральном
и региональном уровнях относительно обособлено. В Конституции
содержится также норма, запрещающая депутатам
Государственной Думы находиться на государственной
службе^.
Разумеется, и остальные положения российской Конституции
так или иначе оказывают влияние на государственную
службу и управление ее персоналом. Это можно
сказать о компетенции различных звеньев исполнительной
власти, о полномочиях органов и т.д.
Особое значение имеют нормы такого института, как
"Основы правового статуса человека и гражданина". На
этой базе формируется правовой статус государственных
служащих, в том числе должностных лиц, а также механизмы
и технологии работы с персоналом в целом. Основы
правового статуса человека и гражданина предполагают
для своей практической реализации в управлении персоналом
государственной службы подключение многих других
отраслей права, в которых реализуется этот статус путем
конкретных правоотношений.
Важную роль в управлении персоналом государственной
службы играют нормы административного права, ко-
1 См.: Конституция Российской Федерации. - М., 1993. Ст. 32, п. 4.
2 См.: Конституция Российской Федерации. - М., 1993. Ст. 71, п. 7.
3 См.: Там же. Ст. 97, п. 3.
торые регулируют отношения в процессе организации и
деятельности исполнительной власти. Закрепление в Конституции
страны принципа разделения власти привело к
признанию самостоятельности исполнительной ветви власти,
к усилению ее независимости от законодательной,
представительной ветви. Данное обстоятельство повышает
роль административного права в регулировании управленческих
отношений, в том числе правовых основ управления
персоналом государственной службы.
Государственные служащие как ведущее звено персонала
государственных органов являются субъектами управления,
реализации исполнительно-распорядительных
функций этих органов. Они действуют от имени и по поручению
государства, выполняют организационные задачи
или обеспечивают их выполнение. Прежде всего, это касается
внешних отношений государственной службы: связей
с гражданами, другими государственными органами и их
должностными лицами, органами местного самоуправления,
предприятиями, учреждениями, организациями.
Большинство из этих отношений регулируется нормами
административного права.
В работе с персоналом государственной службы учитываются
особенности государственного управления: доминирование,
преобладание одной воли над другой, подчинение
одного лица другому и т.д. Административное право
обеспечивает строгие принципы государственного управления:
иерархичность, подзаконность, обязательность исполнения
и др. Неравенство государственных служащих в
процессе управления юридически закреплено в нормах
права, принципах государственной службы. Исходя из этого,
в процессе управления персоналом вырабатываются
должностные инструкции, требования к профессиональным
и личностным качествам служащих, стандарты, процедуры,
правила и другие элементы государственной
службы как правового института.
Законодательство в сфере исполнительно-распорядительной
деятельности государства развивается по направлениям
уточнения правового статуса государственных органов,
их полномочий, принципов деятельности, повышения
ответственности должностных лиц за нарушения прав
граждан, расширения практики стимулирования их инициативы,
обеспечения реализации законов государства.
Изменения в законодательстве в свою очередь влияют на
работу служб управления персоналом по контролю выполнения
должностных обязанностей государственными
служащими, совершенствованию правового механизма
отбора на государственную службу, обеспечению должностного
и профессионального роста служащих. Эта сфера
отношений, тесно связанная с кадрами, имеет подготовительные
цели для деятельности государственных служащих'
и составляет ядро государственной кадровой политики,
работы с персоналом.
Механизмы и технологии управления персоналом государственной
службы во многом зависят от развития норм
трудового права. Эти нормы, касающиеся гражданских
служащих, регулируют прежде всего внутренние отношения
государственной службы, охватывающие важные направления
управления персоналом: прием граждан на государственную
службу, порядок прохождения службы,
служебное время и время отдыха, денежное содержание,
льготы, гарантии, увольнение со службы и т.д. Разумеется,
здесь сказывается влияние административного права, вызывающее
отклонения от норм трудового права. В связи с
этим Федеральным законом о государственной службе установлено,
что на государственных служащих распространяется
действие законодательства Российской Федерации о
труде с особенностями, предусмотренными этим законом.
I См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С, Багишаев З.А. Российское административное
право.-М., 1996.С. 107.
Трудовое право исходит из наемного характера государственной
службы, рассматривает ее как сферу реализации
права граждан на труд. Трудовой договор в этой отрасли
права признается главной формой реализации этого
права, поскольку он лучше всего отвечает потребностям
рыночных трудовых отношений, основанных на наемном
характере труда'. Трудовые отношения государственных
служащих отнесены к предмету трудового права. Эти отношения
затрагивают работу служащего в государственном
органе, где он трудится. Государственно-управленческие
отношения выходят за пределы коллектива государственного
органа, они касаются функций этого органа и
поэтому регулируются нормами административного пра-
ва^.
На государственных служащих распространяются
принципы трудового права, характеризующие применение
их труда: определенность трудовой функции (вьшолнение
работ по специальности, квалификации, должности, которые
определены трудовым договором); устойчивость трудовых
правоотношений; обеспечение нормальной дисциплины
труда (строгое соблюдение внутреннего трудового
распорядка); вознаграждение за труд и др.
Особенности использования норм трудового права, установленные
Федеральным законом о государственной
службе, касаются порядка разрешения споров об увольнениях
государственных служащих; замещения вакантных
должностей по конкурсу; ограничений конституционных
прав служащих как граждан (запрет заниматься предпринимательской
деятельностью, ограничения на совместительство);
сроков отпуска (не менее 30 календарных дней с
правом на дополнительный отпуск за стаж службы); оплаты
труда (надбавки к окладу за квалификационный разряд,
1 См.: Трудовое право. Учебник. Под ред. О.В.Смирнова. - М.: Проспект, 1996. С. 9,
158.
2 См.: Трудовое право. Учебник. Под ред. О.В.Смирнова. - М.: Проспект, 1996. С. 21.
особые условия труда, выслугу лет, а также премий по результатам
работы) и др.
Активное использование норм трудового права в
управлении персоналом государственной службы обусловлено
прежде всего обязательством России признать составной
частью своей правовой системы общепризнанные
принципы, нормы международного права и международные
договоры РФ. И сегодня права и свободы человека и
гражданина в Российской Федерации признаются и гарантируются
согласно общепризнанным принципам и нормам'.
В частности, принятая в 1978 г. Конституция РСФСР
согласуются с конвенцией Международной организации
труда № 151 "О трудовых отношениях на государственной
службе", где государственные служащие рассматриваются
как наемные работники^. Это, по мнению специалистов,
требует сохранения за государственными служащими трудовых
прав, имеющих непосредственное отношение к правам
человека^. Сказанное означает, что условия применения
труда лиц, работающих по найму, и условия прохождения
государственной службы не должны быть хуже, чем
предусмотрено нормами конвенций Международной организации
труда.
Наряду с этим сказывается влияние традиций советского
периода, когда действовала трудовая модель государственной
службы и отношения трудового найма, которые
регулировались нормами трудового права даже по тем вопросам,
по которым в других органах эффективнее зарекомендовали
себя нормы административного права.
Вследствие этого условия труда государственных служащих
в России не только значительно хуже, чем в других
' См.: Конституция Российской Федерации. - М., 1993. Ст. 15, п. 4; ст. 17, п. 1.
2 См.: Международная организация труда. Конвенции и рекомендации. Т. II. - Женева,
1991. С. 1993.
' См.: Иванов С.А. Трудовое право переходного периода: некоторые проблемы //
Государство и право. 1994. № 4.
странах, но, что самое главное, они не обеспечивают даже
простого воспроизводства высококвалифицированных
работников управленческого труда для государственной
службы. Абсолютизация трудовой модели государственной
службы порождает непрофессионализм государственных
служащих, подбор их по признакам личной преданности,
знакомства, родственных связей, отторгает правовое
регулирование прохождения службы, профессиональное
развитие персонала. Вследствие этого деятельность персонала
государственных органов осуществляется методом
проб и ошибок, что приводит к постоянным провалам, осложняет
жизнь людей, подрывает силу государства.
Отдельные отношения управления персоналом государственной
службы регулируются нормами других отраслей
права. В частности, нормы права социального обеспечения
регулируют решение вопросов социального обеспечения
государственных служащих и членов их семей, нормы государственного
права - решение вопросов обязательного
государственного страхования служащих и др.
Комплексный характер отношений государственной
службы, в том числе по управлению персоналом, позволяет
предполагать, что по мере развития правового регулирования
этой сферы может сформироваться новая отрасль -
служебное право.
Управление персоналом государственной службы предполагает
наличие субъекта управления. Что касается организации
деятельности служащих, то этим обычно занимаются
должностные лица, наделенные организационно-
распорядительными и административно-хозяйственными
полномочиями. Правовое содержание этих функций в определенной
мере разъясняется в постановлении, принятом
Верховным Судом СССР в 1990 г. Однако они оставляют
без внимания наличие у должностных лиц государственно-
властных полномочий по отношению к персоналу, а также
их право совершать по отношению к служащим юридиче-
ски значимые действия. Представляется, что учет всех четырех
указанных факторов потребует определенных изменений
и дополнений в должностные инструкции руководящих
работников государственных органов.
Наряду с этим в управлении персоналом возрастает
значимость прочности правового, социального и организационного
статуса государственных служащих, создание
правовых условий для их эффективной деятельности. Реализация
этих и других задач требует создания специальных
органов управления.
Федеральный закон "Об основах государственной
службы Российской Федерации" устанавливает, что координация
деятельности по реализации задач, вытекающих
из Закона, осуществляется Советом по вопросам государственной
службы при Президенте Российской Федерации.
Этот орган по сути один из важных субъектов управления
персоналом государственной службы. В соответствии с
частью 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации:
"Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное
функционирование и взаимодействие органов государственной
власти".
Совет формируется из равного числа представителей
Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства
РФ, высших органов судебной власти РФ. В его
задачи входит анализ состояния и эффективности государственной
службы в органах государственной власти, координация
разработки проектов нормативных актов по вопросам
организации государственной службы, ведение
федерального реестра государственных служащих, разработка
предложений по формированию Реестра государственных
должностей Российской Федерации, организация
работы по формированию конкурсных комиссий, проведению
аттестаций и государственных квалификационных
экзаменов, методическое руководство профессиональной
подготовкой, переподготовкой и повышением квалифика-
ции государственных служащих и др.
Для полноценного решения всех задач по управлению
своей государственной службой каждый субъект Федерации
вправе создать свой Совет по вопросам государственной
службы, свою структуру органов управления государственной
службой. Важно, чтобы при этом использовалась
общая для России система должностей и чинов, единый
порядок прохождения государственной службы.
Однако, следует отметить, что Совет по государственной
службе при Президенте РФ не является государственным
органом управления персоналом. Он существует для
того, чтобы оказывать консультационную помощь или
вносить рекомендации по делам государственной службы
должностным лицам государства. Его решения носят рекомендательный
характер.
В то же время опыт дореволюционной России и многих
стран свидетельствует о том, что нормативно-правовая
база для управления персоналом государственных органов
создается и успешно развивается тогда, когда этим занимаются
специальные органы управления государственной
службой. В дореволюционной России с 1846 г. существовал
Инспекторский департамент, который имел широкие права
по управлению персоналом: определение к должностям
службы; производство в чины; увольнение со службы. Департамент
имел банк данных на всех государственных
служащих. В США функционирует управление кадровой
политики при Президенте, которое определяет условия
приема на государственную службу, оплаты труда, вырабатывает
критерии продвижения по службе и т.д.
Представляет практический интерес опыт Франции,
где управление персоналом - функция Генеральной дирекции
государственной службы на правах министерства. Дирекция
занимается вопросами численности служащих, оплаты
их труда, реализации законодательства, касающегося
персонала, подготовки и повышения квалификации слу-
жащих, организации конкурсов по занятию вакантных
должностей и т.д.
Функция Службы управления персоналом в США, содействуя
ведомствам в их усилиях по укомплектованию
штатов, собирает и рассылает специальную и рекламную
информацию министерств и ведомств, является спонсором
бирж труда для специальных должностей и работает с ведомствами
по составлению стратегических планов укомплектования
штатов. Она также рассматривает и оценивает
кандидатов на экзаменах, служит "распределителем"
информации по укомплектованию штатов для министерств
и ведомств.
В Российской Федерации также возникла необходимость
выделить управление персоналом государственной
службы в самостоятельную функцию и объект правового
регулирования. Это подтвердили результаты экспертного
социологического опроса руководителей кадровых служб
федеральных министерств и ведомств'. Почти две трети
экспертов (63,5%) считают, что необходимо создать специальный
федеральный орган по вопросам государственной
службы. Лишь пятая с небольшим часть (21,2%) экспертов
ответили, что такой орган не нужен. Учитывая потребность,
предстоит разработать соответствующее Положение
о таком органе с тем, чтобы четко определить его
функции, права, обязанности и ответственность. Представляется,
что подобным органом могло бы быть министерство
(комитет) по делам государственной службы. В
его состав могли бы войти те подразделения Министерства
труда и социального развития, которые в настоящее время
занимаются государственной службой.
В правовом акте о федеральном органе государствен-
' Опрос проведен учеными Российской академии государственной службы при Президенте
РФ Е.В.Охотским, А.П.Бурмистровым 21-26 февраля 1997 г. В качестве экспертов
выступили 56 из 68 действующих в России кадровых служб федеральных
министерств и ведомств. (Прим. авт.).
ной службы можно было бы предусмотреть следующие
задачи по управлению персоналом.
В сфере профессиональной деятельности государственных
служащих:
- определение критериев оценки деятельности государственных
служащих;
- выработка рекомендаций по материальному и моральному
стимулированию успешной служебной деятельности
и повышению ответственности служащих за результаты
труда;
- определение мер по повышению роли должностных
лиц в организации персонала.
В сфере повышения правового статуса государственных
служащих:
- подготовка материалов, связанных с регулированием
правового статуса служащих, их правовой защитой;
- разработка нормативных документов о прохождении
государственной службы и реализации принятых правовых
норм.
В сфере организации государственной службы:
- анализ тенденций изменения и прогнозирования численности
и качественного состава служащих;
- прогнозирование и планирование профессионального
развития служащих;
- управление подготовкой, переподготовкой и повышением
квалификации работников аппарата;
- подбор кадров на должности руководителей территориальных
органов федеральной исполнительной власти.
В настоящее время начинает развиваться нормотворчество
в отношении кадровых служб, играющих важную
роль в управлении персоналом. Данный процесс будет,
видимо, стимулировать и принятие Положения об Управлении
кадровой политики Президента Российской Федера-
ции'. Это Управление является самостоятельным подразделением
Администрации Президента РФ. В функции
Управления входит обеспечение деятельности префекта РФ
по решению кадровых вопросов, отнесенных к его ведению,
обеспечение контроля за соблюдением законодательства
по вопросам кадровой политики и государственной
службы, как в целом, так и государственными служащими,
назначенными на должность Президентом РФ. В соответствии
с этим Управление участвует в подготовке кадрового
резерва, в разработке предложений по кандидатам на
вакантные должности и по развитию системы кадров, изучает
кадровую ситуацию в федеральных органах исполнительной
власти, организует учебу кадров, ведет их учет,
решает вопросы о назначении на должности, входящие в
номенклатуру* Президента РФ. Управление готовит документы
о назначении на должности, о присвоении рангов,
званий и квалификационных разрядов, участвует в работе
конкурсных комиссий на замещение вакантных должностей,
аттестационных комиссий. Оно может запрашивать
информацию, знакомиться с работой учебных заведений,
пользоваться банками данных Администрации Президента
РФ, привлекать ученых и специалистов, взаимодействовать
с аппаратами других ветвей государственной власти в
целях реализации единой кадровой политики.
В Администрации Президента РФ создано и другое
кадровое подразделение - Управление кадров, сфера которого
ограничивается рамками Администрации^. В этих
рамках Управление кадров выполняет функции кадрового
1 См.: Положение об Управлении кадровой политики Президента Российской Федерации.
Указ Президента РФ от 21 декабря 1996 г. № 1750 // Российская газета. 1996. 28
декабря.
Под номенклатурой в данном случае мы понимаем перечень должностей, кандидатуры,
которые утверждаются Указами Президента РФ.
2 См.: Положение об Управлении кадров Администрации Президента Российской
Федерации. Указ Президента РФ от 13 августа 1996 г. № 1166 // Российская газета.
1996. naervcra.
обеспечения деятельности Администрации, совершенствования
ее работы по подбору, расстановке и повышению
квалификации кадров, укреплению трудовой дисциплины,
решению организационных и штатно-структурных вопросов.
В Положении об Управлении кадров предусмотрено
решение этим подразделением таких задач, как учет государственных
служащих Администрации, проведение испытаний,
аттестаций, конкурсов на замещение служащими
вакантных должностей. В его функции входит подготовка
документов о присвоении квалификационных разрядов, о
прохождении службы, о назначениях, а также ведение личных
дел, организация переподготовки и повышения квалификации
служащих и др.
Назрела необходимость повысить роль кадровых служб
министерств и ведомств, правовое обеспечение их работы.
Руководители этих служб считают низким качество многих
нормативных документов, регламентирующих работу кадровых
служб. По данным экспертного опроса почти две
трети из них (63,5%) считают невысоким качество Положений
их ведомств о кадровой службе, а свыше двух третей
(67,3%) высказывают низкое мнение о должностных инструкциях,
действующих в соответствующих ведомствах'.