Понятие системы безопасности в сфере туризма, ее цели, принципы и основные функции

Система безопасности туризма является составной частью системы туризма, а также частью общей системы безопасности Российской Федерации. Кроме того, система безопасности туризма в нашей стране замыкается на международную систему безопасности туризма, элементами которой являются системы безопасности туризма различных государств и регионов мира.

В состав системы безопасности туризма входят также отдельные элементы системы экологической безопасности.

Обеспечение экологической безопасности - это деятельность по созданию благоприятной для человека окружающей природной среды, природоохранная деятельность. Обеспечение экологической безопасности связано с охраной окружающей среды. Охрана окружающей природной среды - это сфера деятельности по охране природы (как дикой, нетронутой, так и преобразованной человеком) прежде всего ради ценности самой природы, но и, в частности, как важной основы жизни человека на Земле.

Статья 1 Закона об окружающей среде определяет охрану окружающей среды как деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию его последствий. [2]

Система безопасности туризма включает в себя:

- субъекты обеспечения безопасности туризма, включая федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на координацию деятельности в области безопасности туризма;

- целевые установки и принципы обеспечения безопасности туризма;

- государственную политику в области обеспечения безопасности в сфере туризма;

- систему правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности туризма (законодательство в области безопасности туризма);

- различные виды юридической и иной деятельности по обеспечению безопасности;

- меры и требования безопасности туризма;

- культуру безопасности и правовую культуру в сфере безопасности туризма.

Цели системы безопасности туризма:

- создание и поддержание на основе соблюдения баланса интересов системы туризма, ее подсистем и элементов и иных объектов безопасности в сфере туризма необходимого уровня защищенности от внутренних и внешних угроз безопасности;

- обеспечение надежного существования и возможности прогрессивного развития системы туризма, ее подсистем и иных элементов, иных объектов безопасности в сфере туризма в условиях неопределенности.

Создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов безопасности туризма предполагает такое состояние системы туризма, ее подсистем и иных элементов, при котором обеспечивается реализация целей государственной политики в сфере туризма, целей единой государственной политики в области обеспечения безопасности, а также высокий уровень политико-правового, социально-экономического, экологического, культурного развития Российской Федерации, неуязвимость и независимость ее интересов по отношению к возможным внешним и внутренним угрозам и воздействиям.

Основные принципы системы безопасности туризма:

- законность;

- взаимная ответственность подсистем и иных элементов системы туризма по обеспечению безопасности системы туризма;

- культура безопасности туризма;

- системность, комплексность, гибкость, мобильность и повсеместность;

- надежность, непрерывность и необходимая достаточность;

- техническая оснащенность;

- компетентность и профессионализм;

- взаимодействие с правоохранительными органами и службами по чрезвычайным ситуациям;

- изучение и внедрение положительного опыта обеспечения безопасности;

- интеграция с международными системами безопасности туризма.

Функции системы безопасности туризма:

- создание условий для реализации прав и свобод граждан в сфере туризма;

- выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам системы туризма, ее подсистемам и элементам, иным объектам безопасности туризма, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по предупреждению и нейтрализации таких угроз;

- создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности туризма;

- координация деятельности федеральных органов государственной власти и других государственных органов, решающих задачи обеспечения безопасности туризма Российской Федерации;

- контроль (в том числе общественный) за деятельностью федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных и межведомственных комиссий, участвующих в решении задач обеспечения безопасности туризма Российской Федерации;

- предупреждение, выявление и пресечение правонарушений, связанных с посягательствами на законные интересы граждан, общества и государства в сфере туризма;

- организация разработки федеральной и региональных программ обеспечения безопасности туризма и координация деятельности по их реализации;

- организация фундаментальных и прикладных научных исследований в области обеспечения безопасности туризма Российской Федерации;

- совершенствование и развитие единой системы подготовки кадров, осуществляющих в Российской Федерации деятельность по обеспечению безопасности туризма;

- управление силами и средствами обеспечения безопасности туризма в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;

- участие в мероприятиях по обеспечению безопасности туризма за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерацией;

- осуществление международного сотрудничества в сфере обеспечения безопасности туризма, представление интересов Российской Федерации в соответствующих международных организациях.

Лекция 2.Проблема обеспечения безопасности в туризме

По данным Всемирной туристской организации туристская индустрия формирует 11 процентов мирового ВВП, хотя ее доля в мировых основных фондах не превышает 7 процентов. Она вовлекает в оборот около 4 триллионов долларов США. Для трети стран участников туристского рынка поступления от туризма составляют основную статью в бюджете, а в 80 странах входит в первую пятерку бюджетоформирующих статей.

Эта отрасль обладает высоким инвестиционным мультипликатором: 1 рубль вложений приносит 4 рубля суммарного дохода в других отраслях экономики. Такой же умножающий коэффициент и в занятости - 1 рабочее место в туризме приводит к появлению 4 рабочих мест в отраслях, соучаствующих в производстве туристского продукта.

В последнее десятилетие туризм превратился в заметную составляющую экономики России, выступая важным фактором, влияющим на рост занятости населения, стимулирующим производство товаров и услуг, развивающим инфраструктуру и коммуникации в регионах. Однако, обладая рекреационными ресурсами не меньшими, чем в странах, успешно зарабатывающих на туризме, страна не может похвастать подобными результатами. В России всего три из каждых 100 новых рабочих мест вызваны к жизни туризмом, в то время как за рубежом это каждое 10 новое рабочее.

Разрыв между странами-лидерами туристского рынка и Россией пока еще большой. Это происходит потому, что отсутствует системный подход при формировании государственной политики в туристской сфере, и в ее законодательном обеспечении.

Среди других факторов, сдерживающих приток туристов в Россию, является низкая безопасность туристов, а также то, что туризм, как отрасль экономики, все еще не имеет в России активной законодательной поддержки со стороны государства. Поэтому ещё одна важная проблема - законодательное и страховое обеспечение безопасности туризма.

1. Факторы, вызывающие чрезвычайные ситуации и снижение уровня безопасности в туризме

Число россиян, занимающихся активными видами туризм, из года в год увеличивается. Это пеший, в т.ч горный туризм, альпинизм, сплав по горным рекам, спелиотур и другие. Вместе с тем, из участвующих на категорийных маршрутах 10 тысяч пеших туристов травмы с тяжелым исходом приходятся в среднем на 4 -х туристов; из 10 тысяч лыжников - на 5 туристов, из 10 тысяч водников - на 15 туристов и из 10 тысяч альпинистов - на 24 альпиниста.

Основные причины тяжелых травм на спортивных (категорированных) маршрутах распределяются следующим образом:

- гибель на воде - 40%;

- лыжные походы - 19%,в том числе в лавинах - 6%; --переохлаждение (в условиях пеших и лыжных походов) - 13%;

- автомобильные катастрофы (на активных маршрутах всех видов) - 12%; -прочее -16%.

При анализе данных по спортивным самодеятельным маршрутам (неорганизованный туризм) распределение несчастных случаев в зависимости от основных причин тяжелых травм выглядит следующим образом:

- гибель на воде - 46%, в том числе при перевороте плавсредств - 40%;

- травмы на элементах горного рельефа - 45%, в том числе в лавинах -17%;

- прочее (болезни, переохлаждение) - 9%.

Несчастные случаи распределяются неравномерно по географическим районам станы. Так, для самодеятельных спортивных групп наибольшее количество происшествий с тяжелым исходом приходятся на Кавказ, Южную Сибирь, Алтай, Саяны, Урал. Для туристов организованных маршрутов последовательность районов несколько иная: Кавказ, Европейский Центр, Южная Сибирь, Урал, Дальний Восток.

Вред здоровью туриста может быть причинен различным путем: ударом камня, укусом животного, попаданием воды в дыхательные пути, замерзанием (переохлаждением) и другими причинами, поэтому травмы, как правило, происходят при опасном воздействии внешней среды. Для походных условий к разряду несчастных случаев приходится иногда относить и внутренние болезненные процессы в организме человека — сердечный приступ, острый приступ аппендицита, припадок эпилепсии, когда повреждение организма происходит быстротечно, а само событие кратковременно. Вместе с тем повреждения организма, связанные с длительным воздействием неблагоприятных факторов, следует, вероятно, считать своеобразными туристскими «профессиональными» заболеваниями.

В наиболее общем виде понятие несчастного случая в туризме определяется как непреднамеренные травмы или смерть человека, происшедшие в результате неожиданного травмирующего воздействия в условиях активного туристского путешествия. Причины же их возникновения можно классифицировать как объективные и субъективные.

Не все факторы можно разделять на независящие от воли человека и зависящие от нее. Субъективный фактор в большей мере связан с ошибками и нарушениями, допущенными пострадавшим, чем объективный. Как правило, на маршруте редко бывают несчастные случаи, вызванные лишь одними объективными причинами, например, непрогнозируемыми проявлениями стихийных сил природы — землетрясением, наводнением, грозой, или те, что связаны со скрытыми (не поддающимися предварительному выявлению) дефектами в походном снаряжении.

Эти причины и события тесно переплетаются и взаимно влияют друг на друга. Нередко их трудно выяснить и разграничить, потому что в каждом конкретном случае одни и те же обстоятельства могут выступать в качестве объективного или субъективного фактора, отражая закономерность и случайность события. Так, повышенно опасный участок маршрута создает объективные условия для травматизма туристов, а кто пострадает на нем — будет в значительной степени делом случая. И наоборот, травматизм недисциплинированного, невнимательного и неопытного человека есть закономерное явление, а место несчастья определится случаем.

Подобная сложность, взаимозависимость и комплексность факторов возникновения несчастных случаев позволяет считать далеко не исчерпывающим традиционное деление опасностей в туристском путешествии на две большие группы: на опасности, вызванные недостаточной физической, технической, тактической и морально- психологической подготовкой людей и их неправильным поведением, и на опасности, обусловленные рельефом и климатическими факторами.

Нельзя также признать виновниками всех несчастных случаев в туризме одних лишь людей (субъективный фактор). Наиболее продуктивный путь создания реальной схемы опасностей в туризме (отражающей действительность) —это анализ статистического материала по травматизму.

Для выяснения удельного веса факторов возникновения происшествий целесообразно рассматривать их в отдельности. Вместе с тем анализ по «устоявшимся» позициям (срывы на скалах, срывы на льду, камнепады, снежные лавины, недостаточный опыт руководителя, недостаточно калорийное питание, слабое знание района путешествия и т. п.) представляется очень дробным и не во всем показательным, поскольку учитывает разные и порой несоизмеримые, находящиеся в разных плоскостях, причины событий.

Из числа причин, определяющих возникновение несчастного случая, можно выделить четыре, образующие формулу: «маршрут — снаряжение — путешественник — общество». Для каждого вида туризма первые элементы этого комплекса будут выглядеть конкретно, например как «река — лодка — рулевой», «дорога — машина — водитель» и т. п.

В рамках такой условной формулы легче произвести оценку факторов, приводящих к возникновению несчастных случаев, и разграничить мнимые и действительные причины опасности на маршрутах.

2. Международный опыт обеспечения безопасности в туризме

Международный опыт по разработке мер безопасности туризма исследуется и обобщается Всемирной туристской организацией (ЮНВТО). Безопасность путешествий декларировалась в Хартии туризма.

Как отмечается в Гаагской декларации по туризму, «для того чтобы нормально функционировать и развиваться, туризм нуждается в безопасности для путешественников и отпускников, как национальных, так и международных, и для их личной собственности...». Это может быть достигнуто путем:

1. разработки и проведения в жизнь норм безопасности для путешествий и туристских пребываний;

2. информирования и просвещения общественности;

3. создания конституциональных рамок для решения проблем, связанных с безопасностью туристов, и, в частности, в экстремальных ситуациях;

4. международного сотрудничества на двустороннем, региональном, субрегиональном, межрегиональном и мировом уровнях.

При Исполнительном совете ЮН ВТО в 1994 г. создан Комитет по качеству туристского обслуживания, который отвечает за вопросы безопасности путешествий. В том же году ЮН ВТО провела обследование 73 стран мира на тему «Безопасность и защита путешественников, туристов, туристских объектов». По инициативе ЮН ВТО летом 1995 г. в Эстерунде (Швеция) проведена I Международная конференция по безопасности туризма и уменьшению рисков при путешествиях.

Выводы обследования свидетельствуют: в 71 % стран объекты и достопримечательности, посещаемые туристами, обеспечиваются охраной со стороны специальной туристской полиции или службы безопасности. В более половины таких стран эта служба является частью государственной или муниципальной полиции. На туристскую полицию возлагаются также охрана памятников культуры, окружающей среды, борьба с наркотиками, предостав­ление информации туристам и охрана местных этнических групп. Сотрудники туристской, полиции в 41 % стран обучаются иностранным языкам, в 26% проходят подготовку по специальным туристским дисциплинам,, в 37% стран поддерживают регулярную связь с туристскими ведомствами, фирмами и обычной полицией.

Международная практика показывает, что ряд государств издает соответствующие рекомендации по посещению тех или иных стран и регионов мира. Так, Госдепартамент США регулярно публикует список стран, в которые поездки не рекомендуются, а в ряде случаев запрещаются. МВД Германии в 1996 г. опубликовало (Список 80 стран мира, куда немецким туристам не рекомендуется ездить, и запретило путешествия в Афганистан, Анголу, Бурунди, Заир, Ливию, Руанду, Сомали и Судан.

Безопасность туристов, их благополучие, а также поддержание высокого качества обслуживания нельзя рассматривать в отрыве от других общественных или национальных интересов принимающей страны и окружающей среды в целом. При разработке и проведении в жизнь норм безопасности для сферы туризма и защиты туристов интересы тех, кто посещает и принимает, должны быть взаимно гармонизированы.

Безопасность туристов и защита в области туризма связаны с большим количеством правил и постановлений, которые должны выполняться не только туристской администрацией, но и целым рядом других административных органов, работающих в различных экономических и социальных секторах (финансы, здравоохранение, охрана окружающей среды, развитие территорий, энергетика, занятость и т.п.).

Таким образом, вопросы обеспечения безопасности в туризме можно рассматривать по следующим направлениям:

- личная безопасность туристов и их имущества, обеспечение которой является важнейшей задачей национального развития туризма и международного сотрудничества;

- безопасность окружающей среды в местах массового пребывания туристов, безопасность туристских маршрутов и других туристских объектов;

- безопасность национальных интересов принимающих государств.

Обеспечение безопасности по всем указанным направлениям является важнейшей заботой и первоочередной задачей всех структур, вовлеченных в туристскую деятельность. Поэтому обеспечение безопасности в туризме осуществляется на различных уровнях, включающих в себя: туристские предприятия; администрации туристских центров; местные власти; национальные органы по туризму и центральные власти государств; международные организации и межгосударственные органы. Каждый из этих уровней должен вносить свой вклад в обеспечение безопасности в туризме.

Туристские предприятия, являясь основным элементом системы туризма, обязаны в первую очередь заботиться о безопасности своих клиентов. Выбирая партнеров, место назначения, планируя построение маршрута, средства транспорта и другие элементы тура, туристское предприятие не должно забывать об обеспечении личной безопасности и сохранности имущества туристов. Совершенно недопустимым является разработка туров в места ведения боевых действий или прилегающие к ним районы, в страны, где наблюдается деятельность террористических организаций, в места, где существует опасность заболевания острыми эпидемическими заболеваниями или введен медицинский карантин.

Для ряда специализированных туров, прежде всего в активном туризме, туристское предприятие обязано обеспечить надлежащий контроль за состоянием здоровья туристов. К таким турам относятся альпинизм, спуски по горным рекам, экстремальный туризм, туристские походы и т.п.

При организации поездок в государства, где существует опасность заболевания эпидемическими болезнями, туристское предприятие должно соблюсти установленный порядок вакцинации (прививок) с выдачей соответствующих медицинских сертификатов. Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) разработала «Требования к свидетельству о прививках при поездке за границу», которые являются практическим руководством для туристских предприятий и самих туристов. ВОЗ выпускает также «Эпидемиологический ежегодник» и рекомендации, призванные уменьшить возможность распространения опасных инфекций, в том числе через туризм. К числу карантинных заболеваний международной значимости относятся: чума, оспа, холера, желтая лихорадка. Существуют определенные медико-санитарные правила, позволяющие избежать опасных инфекционных заболеваний, при путешествии. Эти правила должны в обязательном порядке выдаваться в виде информационного листка клиентам до начала поездки.

Помимо организационных мероприятий туристское предприятие обязано проинформировать туристов о возможных опасностях в той или иной стране и о порядке действий в случае угрозы их безопасности или сохранности имущества. При выборе транспортных средств туристская компания должна обеспечить безопасность транспортировки туристов, предоставляя для этого технически исправный транспорт, квалифицированных водителей, а в случае передвижения' колонной обеспечить ее сопровождение дорожной полицией. При организации групповых туров очень часто обеспечивается сопровождение группы представителем туристского предприятия. Его задачи в основном сводятся к обеспечению полноты выполнения предусмотренной программы. Вместе с тем наличие сопровождающего или представителя туристского предприятия в группе должно рассматриваться также с точки зрения соблюдения требований безопасности.

Администрация туристских центров обязана обеспечить в своей деятельности меры безопасности туристов и отдыхающих, находящихся в этих центрах. Меры безопасности должны быть предусмотрены на случай возникновения пожара, стихийных бедствий, массовых заболеваний и быть достаточными, чтобы предотвратить или свести к минимуму последствия возникновения таких опасностей, вплоть до экстренной эвакуации туристов. Туристские центры должны иметь систему внутренней безопасности, предотвращающую посягательство на жизнь, здоровье и имущество туристов. Помимо этого администрация туристских центров должна информировать туристов о порядке их действий в случае возникновения опасности.

Национальные органы по туризму различных государств при разработке и осуществлении политики в сфере туризма должны исходить из того, что государство пребывания туристов является гарантом их личной безопасности и сохранности имущества. Обеспечение этих гарантий является одной из первоочередных мер в развитии туризма в государстве. Реализация этих гарантий осуществляется путем принятия соответствующих законодательных или нормативных актов, регулирующих и координирующих деятельность в этом направлении всех заинтересованных ведомств, всего общества.

Еще одним направлением по обеспечению безопасности в туризме на национальном уровне является защита собственных граждан, выезжающих в туристские путешествия за рубеж. Реализация этого направления осуществляется принятием соответствующих правовых актов, гарантирующих гражданам своей страны защиту, как на национальной территории, так и за ее пределами. Помимо правовых актов к этому направлению необходимо отнести международные соглашения о правовой и иной защите граждан, предусматривающие принятие сторонами взаимных гарантий по обеспечению безопасности граждан сторон на своих национальных территориях. И, наконец, в исключительных случаях государства могут применять специальные силы и средства для спасения или эвакуации своих граждан за рубежом.

Туризм не только приносит доходы региону, но и дает его жителям основание гордиться своим уникальным наследием, предоставляет возможность делиться им с туристами. Если общество будет это учитывать, то сможет создать систему рационального использования уникальных возможностей для развития туризма.

3. Анализ зарубежного законодательства в области обеспечения безопасности туристской деятельности

В зарубежных странах действуют законодательные акты, устанавливающие правовые, социальные и экономические основы организации туризма, определяющие компетенцию органов власти в области туризма, права и обязанности хозяйствующих субъектов, осуществляющих туристскую деятельность, а также статус туристов.

Как правило, в исследуемых законах содержатся правовые нормы, регулирующие обеспечение безопасности туристской деятельности. Однако закрепление ответственности государственных органов в области обеспечения безопасности туристской деятельности, степень детализации мероприятий, предпринимаемых органами государственной власти предприятиями, организациями для повышения уровня безопасности туристской деятельности в национальных законах различна.

Обратимся к опыту разграничения предметов ведения и полномочий в развитых в туристском отношении государствах мира. Так, согласно статьи 148 Конституции Испании вопросы развития и организации туризма, а также организация досуга относятся к ведению автономных сообществ.

Статья 117 Конституции Италии относит издание законодательных норм о туризме к компетенции областей - автономных образований с собственными полномочиями и функциями, которые в свою очередь делятся на провинции и коммуны. Законодательные акты, издаваемые областями, не могут противоречить национальным интересам и интересам других областей. Законы Республики могут наделять область правом издавать нормы для проведения этих законов в жизнь.

Большинство государств СНГ и Европы имеют специальные законы о туризме. В некоторых странах отдельные положения об оказании туристских услуг регулируются также гражданским законодательством. В частности, в Германском гражданском уложении содержатся положения о договоре на туристское обслуживание. Ряд стран Европы приняли несколько законов в сфере туризма. На Мальте, например, отдельные законы регулируют предоставление гостиничных услуг, определяют структуру и полномочия органов публичной власти в сфере туризма, порядок предоставления услуг турагентств, гидов-переводчиков, предприятий развлечения, регулируют деятельность в сфере клубного отдыха (таймшера).

В Швеции принят закон, посвященный предоставлению гарантий по туристским поездкам, а также Закон «О комплексных турах». В Турции действует закон «О поддержке туризма», который носит ярко выраженный публично-правовой характер и содержит как меры государственной поддержки туризма, так и механизм их реализации. В частности, закон определяет порядок использования недвижимости для туристских целей, регулирование государственных инвестиций в туристскую индустрию, устанавливает правовой статус государственного Фонда развития туризма, предоставляет налоговые привилегии для инвесторов, регулирует вопросы поддержки и функционирования яхтенного туризма и др. Благодаря принятию этого закона, Турция в настоящий момент стала одной из развитых в туристском отношении стран Европы.

В последнее время наибольшую популярность приобретает экстремальный туризм. В туристских походах всегда присутствует элемент случайности, который устранить никто не в состоянии. Однако, если бесполезно ставить себе задачу устранить всякую случайность, то стремиться свести ее к минимуму вполне возможно. Поэтому поиски конкретных путей в разрешении проблемы безопасности в туризме должны опираться на подробный анализ аварийных случаев, на сбор статистического материала, анализа положительного опыта туристской деятельности. При этом, полностью копирование передового опыта зарубежных спасательных служб, таких как «Бергреттунгсдинст» в Австрии или «Бергвахт» в Германии невозможен в Российской Федерации. На Западе туризм, связанный с активными способами передвижения, комплексно сосредоточен в очень локальных районах, с учетом чего и строится организация спасательной службы. В условиях огромных пространств нашей страны мы не можем копировать используемую там систему. Поэтому поиски конкретных путей в разрешении проблемы безопасности в туризме являются наиболее актуальными.

 

[1] См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. 2-е изд. М., 2005; Право и экономика. М.: Юрид. Дом "Юстицинформ". С. 325.

[2] См.: Игнатьева И.А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М., 2001. С. 33.