Тема 11. Деятельность международных организаций в урегулировании региональных конфликтов
Методические рекомендации
Тема 10. Третья сторона в урегулировании конфликта
1. Понятие «третья сторона», «наблюдение за ходом переговоров», «арбитраж», «оказание «добрых услуг». Основные задачи и средства воздействия третье стороны
2. Роль принудительных мер в современных условиях. Виды принуждений
3. Официальное посредничество, ее формы
4. Неофициальное посредничество, ее формы
Тезисы лекции:
Понятия "третья сторона в урегулировании конфликта", "посредничество", "оказание "добрых услуг", "наблюдение за ходом переговоров", "арбитраж". Основные задачи и средства воздействия третьей стороны. Эволюция третьей стороны при урегулировании конфликтов. Трудности и проблемы при осуществлении посреднических услуг. Требования, предъявляемые к посреднику. Методология, методика и процедуры медиации конфликтов.
Многообразие видов посредничества. Официальное посредничество государств и межгосударственных организаций и его роль в современном мире. Формы официального посредничества. Дискуссия о роли ООН в урегулировании конфликтов. Посредническая деятельность региональных организаций (ОБСЕ, ОАЕ, СНГ и др.). Возможности и ограничения официального посредничества.
Возрастание роли неофициального посредничества в современном мире. Формы неофициального посредничества. Возможности и ограничения в деятельности неофициальных посредников. Проблема взаимодействия двух видов посредничества. Специфика фасилитации.
Цель лекции - проанализировать понятие "третья сторона конфликта" и рассмотреть многообразные аспекты ее участия в конфликте. Особое внимание уделяется посредничеству как необходимому фактору при урегулировании большинства конфликтов. Изучаются различные виды посредничества, деятельность посреднических организаций в международных и внутригосударственных конфликтах. Затрагивается вопрос о функциях посредников и требованиях, предъявляемых к ним.
1. Рост значения международных организаций в разрешении региональных конфликтов
2. Деятельность Лиги Наций, ООН, Совета Европы
3. Посредническая деятельность ОБСЕ, ОАЕ
4. Формирование общей внешней политики безопасности ЕС. Новая роль НАТО
5. Коллективная безопасность
Тезисы лекций:
Защита прав национальных меньшинств продолжает оставаться слабым звеном в общей системе защиты прав человека вообще. Эти права часто нарушаются, а имплементация норм общего международного права в этой области обставлена целым рядом оговорок.
Между тем, все более широкое признание получает понимание прав человека как ограничителя произвола властей государств, как фактора, препятствующего утверждению авторитарных или тоталитарных режимов. Права индивида выполняют роль буфера в предотвращении обособления государства от общественной системы. И неслучайно после Второй Мировой войны принцип уважения прав человека, включая и права национальных меньшинств, становится одним из важнейших императивных норм международного права.
Однако заметим, что противопоставление прав человека и прав государства неизбежно ведет к нестабильности в обществе, противоборству сил, занимающих максималистского характера позиции в этом вопросе. В этой связи можно утверждать, что любое обострение межнациональных отношений является своего рода «лакмусовой бумагой», определителем того, как на международном и внутригосударственном уровне обеспечивается всеобщность и неделимость прав человека и государства; единство индивидуальных и коллективных прав; разрешение возникших разногласий или недоразумений исключительно мирными средствами и на более ранней стадии их развития (принятие мер по раннему предупреждению).
Необходимость изучения деятельности Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в области защиты прав национальных меньшинств вызвана целым рядом причин.
Во-первых, в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)1 от 1 августа 1975 года впервые столь рельефно было выделено положение о национальных меньшинствах, закреплено обязательство государств-участников "уважать права лиц, принадлежащих к таким меньшинствам" и защищать их законные интересы (См.: "Декларация принципов, которыми государства-участники будут руководствоваться в взаимных отношениях").
Значение этого факта трудно переоценить, если учесть, что на международном универсальном уровне вплоть до 1992 года, когда в ООН была принята "Декларация о правах лиц, принадлежащих национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам", с осторожностью относились к выделению национальных меньшинств в особую общность индивидов, нуждающихся в защите. В Комиссии ЭКОСОС по правам человека на начальной стадии ее деятельности, например, считали, что если национальные меньшинства приобретут специальную защиту по международному праву, то с учетом фактического проживания представителей того или иного народа на территории ряда государств могут возникнуть противоречия между отдельными страна-ми . Обратим также внимание на то, что в нормативных актах универсального характера того периода (в том числе Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года) о национальных меньшинствах не упоминается и речь в них шла об "этнических, религиозных и языковых меньшинствах" (ст. 27 Пакта).
Акты других европейских организаций о защите национальных меньшинств появились также после Заключительного акта СБСЕ 1975 года (Конвенция СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам - в 1994 году; Рамочная Конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств - 1995 году).
Во-вторых, безусловным достижением ОБСЕ стало включение в свою компетенцию в числе прочего и вопросов, входящих в понятие «человеческое измерение». Последнее означает совокупность обязательств государств-членов относительно уважения прав человека и основных свобод, прав национальных меньшинств и коренного населения, контактов между людьми, защиту семьи, детей и женщин, а также других вопросов гуманитарного характера. Вряд ли можно назвать какую-либо другую современную международную организацию, которая посвятила "человеческому измерению" столько внимания. Достаточно сказать, что этой проблематике было посвящено три специальных совещания Конференций по человеческому измерению СБСЕ, из которых, если говорить, о защите прав национальных меньшинств, особо следует выделить Копенгагенский форум 1990 года. Вопросами обеспечения таких прав наполнены многие официальные документы СБСЕ/ОБСЕ.
В-третьих, в 1992 г. в рамках общеевропейского процесса был учрежден пост Верховного комиссара по делам национальных меньшинств (ВКНМ). Сам по себе факт принятия такого решения является уникальным в истории международных отношений, так как на тот период ни одна международная организация не имела органа, специально занимающегося проблемами национальных меньшинств. Защита национальных меньшинств вообще занимает в практике ОБСЕ важное место.
Все вышеизложенное создало определенную правовую базу для осуществления мер по реализации норм закрепленных в соответствующих актах Организации, а также по контролю за их выполнением.
В-четвертых, до сих пор продолжается процесс формирования всеобъемлющей региональной системы безопасности. С проблемами обеспечения общеевропейской безопасности тесно связана деятельность органов ОБСЕ, включая ВКНМ, по раннему предупреждению межнациональной напряженности. Естественно возникает необходи-
мость обобщения опыта ОБСЕ в этой области, тем более, что здесь есть немало положительных моментов.
В-пятых, детальное изучение механизма ОБСЕ защиты прав национальных меньшинств будет способствовать выработке мер по дальнейшему совершенствованию этого механизма.
определение специфики правового положения малочисленных коренных народов как особой разновидности национальных меньшинств;
Впервые столь подробно рассмотрены полномочия, функции и задачи Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств (ВКНМ) - института, который не имеет аналогов в других международных организациях. Впервые проведен и сравнительный анализ компетенции ВКНМ ОБСЕ и Верховного комиссара ООН по правам человека.
При определении роли ОБСЕ в предупреждении и урегулировании межнациональных кризисов в регионе расставлены новые акценты.
Основные теоретические выводы содержащиеся в работе и представленные к защите, состоят в следующем.
Национальные меньшинства, являясь одной из разновидностей меньшинств, и, вобрав в себя все основные признаки подобных общностей, в то же время имеют свои особенности. Одна из них - общее национальное происхождение.
Наряду с индивидуальными правами человека существуют права коллективные, которые формируются по мере становления той или иной группы. Коллективные права национальных меньшинств имеют свою специфику, обусловленную целями и интересами этой общности. Однако коллективные права национальных меньшинств нельзя рассматривать как сумму индивидуальных прав лиц, принадлежащих к этим меньшинствам. Поэтому следует различать права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и права данной общности в цг-лом. Вместе с тем, если коллективные права ведут к ущемлению прав отдельного индивида, по справедливому замечанию Б.Н. Топорнина, то цели, объединяющие такую общность, антигуманны и противоправны1. Осуществление коллективных прав человека неотделимо от беспрепятственного использования всех прав отдельными лицами независимо от национального происхождения, религиозных убеждений, языка и так далее.
Коренные народы, в том числе малочисленные, исконно проживающие на территории того или иного суверенного субъекта и занимающие недоминирующее положение, могут считаться разновидностью национальных меньшинств. Поэтому защита их прав может обеспечиваться: а) в общем режиме прав человека; б) в рамках защиты прав коренных народов; в) в той части защиты прав национальных меньшинств, в которой пересекаются совпадающие характеристики коренного народа и соответствующего меньшинства; г) на основе процедуры предоставления особых прав и гарантий.
Деятельность ОБСЕ как региональной организации общей компетенции охватывает практически все области международного сотрудничества, причем защита национальных меньшинств занимает здесь одно из центральных мест. Пространственная сфера функционирования Организации распространяется не только на все государства Европы (они являются членами ОБСЕ и в этом смысле ее можно назвать общеевропейской организацией), но и за пределы европейского региона (участие в ОБСЕ США, Канады, закавказских и среднеазиатских государств). Следовательно, ОБСЕ может оказывать влияние на обеспечение прав национальных меньшинств на громадном пространстве и охватывать таким влиянием большое число государств.
Учитывая, что в число приоритетных задач ОБСЕ на современном этапе включены такие параметры, которые непосредственно связаны с меж национальными отношениями (консолидация общечеловеческих ценностей; предотвращение конфликтов на ранней стадии их развития; восстановление стабильности и достижение мира в регионах, где ведутся военные действия; устранение реальных и предполагаемых угроз безопасности и предотвращения возникновения новых линий размежевания), роль ОБСЕ в обеспечении прав национальных меньшинств должна быть значительно усилена.
Для того, чтобы деятельность ОБСЕ в указанной области была более эффективной, необходимо завершить юридическое оформление ОБСЕ как международной организации.
Вместо множества актов, в которых ныне обозначены положения, рисующие юридический облик этой организации, черты ее правосубъектности (цели, принципы, компетенция и т.д.), целесообразно их отразить в одном едином основополагающем акте - Уставе ОБСЕ.
При этом, учитывая, что ОБСЕ - единственная на европейском континенте организация общей компетенции, в которой участвуют все государства региона, представляется целесообразным расширение полномочий данной организации, в том числе предусмотреть предоставление ей права принимать постановления, имеющие обязательную юридическую силу, в частности, и по защите прав национальных меньшинств.
Запрещение дискриминации
Дискриминация, ущемляющая политические, социальные, культурные или экономические права меньшинств, по-прежнему существует и является основным источником напряженности во многих районах мира. Выражение «дискриминация» следует понимать «как означающее любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, которое основано на признаках расы, цвета кожи... языка, религии... национального или социального происхождения... рождения или иного обстоятельства и которое имеет целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления всеми лицами, на равных началах, всех прав и свобод»2.
Предупреждение дискриминации следует понимать как означающее «...предупреждение любых действий, которые лишают лиц или группы лиц равного обращения, которого они могут желать»3.
Дискриминация запрещается целым рядом международных договоров, охватывающих если не все, то по крайней мере большинство ситуаций, в которых группам меньшинств и их отдельным членам может быть отказано в праве на равное обращение. Запрещение дискриминации охватывает, в частности, дискриминацию по признаку расы, языка, религии, национального или социального происхождения, рождения или иного обстоятельства. В дополнение к таким важным правам, как право на свободу религии, выражение мнений и ассоциации существует ряд других важных гарантий, распространяющихся на представителей меньшинств, к числу которых относится право на признание правосубъектности, равенство в судах, равенство перед законом и равную защиту закона.
Положения о недискриминации содержатся в Уставе Организации Объединенных Наций 1945 года (статьи 1 и 55), во Всеобщей декларации прав человека 1948 года (статья 2) и в Международных пактах о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах 1966 года (статья 2 обоих пактов). Кроме того, аналогичные положения предусмотрены и в ряде специальных международных документов, в число которых входят: Конвенция МОТ № 111 1958 года о дискриминации в области труда и занятий (статья 1); Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года (статья 1); Конвенция ЮНЕСКО 1960 года о борьбе с дискриминацией в области образования (статья 1); Декларация ЮНЕСКО 1978 года о расе и расовых предрассудках (статьи 1, 2 и 3); Декларация 1981 года о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений (статья 2); Конвенция 1989 года о правах ребенка (статья 2).
Принципы недискриминации закреплены также во всех основных региональных документах по правам человека, включая Европейскую конвенцию об охране прав человека и основных свобод, Европейскую социальную хартию и Рамочную конвенцию о национальных меньшинствах (Совет Европы), Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе), Американскую конвенцию о правах человека (Организация американских государств) и Африканскую хартию прав человека и народов (Организация африканского единства).
Особые права меньшинств
Что такое особые права?
Особые права — это не привилегия, а средство, позволяющее меньшинствам сохранять свою самобытность, особенности и традиции. Особые права также важны для обеспечения равного обращения, как и нормы о недискриминации. Процесс обретения меньшинствами статуса, который большинство рассматривает как естественный, может начаться лишь тогда, когда они будут иметь возможность пользоваться родным языком, извлекать пользу из других организованных им служб, а также принимать участие в политической и экономической жизни государств. Проведение различий в обращении с такими группами или относящимися к ним индивидами является оправданным лишь в том случае, если это делается в интересах обеспечения подлинного равноправия и благополучия всего общества4. Позитивные действия в такой форме следует применять в течение продолжительного периода, с тем чтобы позволить группам меньшинств пользоваться благами общества на равной основе с большинством населения.
В некоторых международных договорах по правам человека затрагиваются вопросы, касающиеся национальных, этнических, расовых или религиозных групп, а в некоторых излагаются особые права лиц, принадлежащих к меньшинствам. К числу таких договоров относятся Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него (статья II), Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (статьи 2 и 4), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (статья 13), Международный пакт о гражданских и политических правах (статья 27), Конвенция о правах ребенка (статья 30), Конвенция ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования (статья 5), Декларация Организации Объединенных Наций о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам и Декларация ЮНЕСКО о расе и расовых предрассудках (статья 5).
Региональные документы, содержащие положения об особых правах меньшинств, включают Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств, Европейскую хартию о региональных языках и языках меньшинств (Совет Европы) и Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе).
Статья 27 Международного пакта о гражданских и политических правах
Наиболее общепризнанным и обязательным с юридической точки зрения положением по меньшинствам является следующий текст статьи 27 Международного пакта о гражданских и политических правах:
«В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком».
Статья 27 Пакта гарантирует лицам, принадлежащим к меньшинствам, право на национальную, этническую, религиозную или языковую самобытность или самобытность по совокупности этих признаков и право на сохранение особенностей, которые они хотели бы развивать. Хотя в статье 27 идет речь о правах меньшинств в тех странах, где они существуют, сфера применения этой статьи не зависит от официального признания меньшинства тем или иным государством.
Статья 27 не призывает государства принимать какие-либо специальные меры, однако государства, ратифицировавшие Пакт, обязаны обеспечивать, чтобы все находящиеся в пределах их юрисдикции лица могли пользоваться этими правами, что может потребовать осуществления специальных мероприятий для устранения тех или иных форм неравенства, от которых страдают представители меньшинств5.
Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам6
Единственным договором Организации Объединенных Наций, полностью посвященным особым правам меньшинств, является Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам7. Текст Декларации, обеспечивающий поддержание надлежащего баланса между правами принадлежащих к меньшинствам лиц сохранять и развивать собственную самобытность и особенности и соответствующими обязанностями государств, в конечном счете является гарантом территориальной целостности и политической независимости нации в целом. Закрепленные в Декларации принципы применяются к принадлежащим к меньшинствам лицам в дополнение к общепризнанными правам человека, гарантируемым в других международных договорах8.
Согласно Декларации лицам, принадлежащим к меньшинствам, гарантируются: — охрана государствами их существования и их национальной или этнической, культурной, религиозной и языковой самобытности (статья 1);
право пользоваться достояниями своей культуры, исповедовать свою религию и отправлять религиозные обряды, а также использовать свой язык в частной жизни и публично (статья 2.1);
право участвовать в культурной, религиозной, общественной, экономической и государственной жизни (статья 2.2);
право участвовать в принятии решений на национальном и региональном уровнях, касающихся того меньшинства, к которому они принадлежат (статья 2.3);
право создавать свои собственные ассоциации и обеспечивать их функционирование (статья 2.4);
право устанавливать и поддерживать мирные контакты с другими членами своей группы и с лицами, принадлежащими к другим меньшинствам, как внутри страны, так и за пределами государственных границ (статья 2.5); и
свобода осуществлять свои права как индивидуально, так и совместно с другими членами своей группы без какой бы то ни было дискриминации (статья 3).
Государства обязаны охранять и поощрять права лиц, принадлежащих к меньшинствам, принимая меры, позволяющие:
создавать благоприятные условия для того, чтобы они могли выражать свои особенности и развивать свою культуру, язык, религию, традиции и обычаи (статья 4.2);
создать для них надлежащие возможности для изучения своего родного языка или обучения на своем родном языке (статья 4.3);
стимулировать изучение истории, традиций, языка и культуры меньшинств, проживающих на их территории, и обеспечить, чтобы члены таких меньшинств имели надлежащие возможности для получения знаний, необходимых для жизни в обществе в целом (статья 4.4);
обеспечить их участие в экономическом прогрессе и развитии своей страны (статья 4.5);
учитывать законные интересы меньшинств при разработке национальной политики и программ, а также при разработке и осуществлении программ сотрудничества и помощи (статья 5);
налаживать сотрудничество с другими государствами в вопросах, касающихся меньшинств, в том числе в обмене информацией и опытом, с целью развития взаимопонимания и доверия (статья 6);
содействовать уважению прав, изложенных в Декларации (статья 7);
обеспечить выполнение государствами обязанностей и обязательств, которые они приняли на себя в соответствии с международными договорами и соглашениями, участниками которых они являются.
И наконец, специализированные учреждения и другие организации системы Организации Объединенных Наций должны содействовать осуществлению закрепленных в Декларации прав (статья 9)9.
По случаю принятия Декларации Генеральная Ассамблея призвала международное сообщество сосредоточить внимание на деятельности, обеспечивающей эффективное осуществление стандартов через международные и национальные механизмы. Такая деятельность включает, в частности, распространение информации о Декларации и содействие ее пониманию, а также создание адекватных механизмов для эффективной пропаганды и анализа Декларации в рамках мандатов соответствующих органов и учреждений Организации Объединенных Наций10.
Апатри́д (от лат.apatris и греч. apolis; англ. Stateless Person; рус. лицо без гражданства) — физическое лицо, не имеющее какого-либо гражданства или подданства и не обладающее доказательствами, которые могли бы установить принадлежность его к какому-либо гражданству или подданству.
Человек становится апатридом по разным причинам, но всегда это происходит вследствие потери лицом гражданства и неприобретения им нового.
Человек может стать апатридом в следующих случаях:
— При рождении (в том числе от родителей апатридов если законы государства рождения не подразумевают приобретения лицом гражданства этого государства).
— При лишении гражданства государством. Лишение гражданства со стороны государства может происходить по политическим, этическим мотивам или из соображения безопаснсти.
— При потере полученных ранее привилегий гражданства. (Например в случае гражданства полученного в браке).
— При добровольном отказе от гражданства.
Национа́льное меньшинство́, или этни́ческое меньшинство́ — представители этнической группы, проживающей на территории какого-либо государства, являющиеся его гражданами (исключения: Эстония и Латвия, где часть национальных меньшинств является апатридами), но не принадлежащие к коренной национальности и осознающие себя национальной общиной.[1] Польский учёный В. Чаплинский даёт следующее определение: «Национальное меньшинство — это национальная группа, консолидированная и живущая в одном из регионов государства (из чего вытекает ее естественное стремление к получению автономии), характеризующаяся сформировавшимся ощущением внутреннего единства и вместе с тем стремящаяся сохранить свои специфические черты — язык, культуру и т. д.».