Бюджетный процесс, его реформирование в РФ
Бюджетный процесс - это регламентируемая правовыми нормами деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и всех участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
Основные начала бюджетного процесса определены Конституцией РФ, детальная регламентация дана Бюджетным кодексом. При этом порядок бюджетного процесса, определяемый Бюджетным кодексом, применяется для всех уровней бюджетной системы. Субъекты РФ и органы местного самоуправления вправе конкретизировать порядок бюджетного процесса в пределах, определенных Бюджетным кодексом.
Бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря и действует только в течение одного года. Деятельность государственных органов и органов местного самоуправления от начала составления проекта бюджета до утверждения отчета об его исполнении занимает чуть больше двух лет. Этот срок в научной литературе именуется бюджетным циклом. Конкретно процесс подготовки проектов бюджетов начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ.
Бюджетный процесс можно разделить на несколько стадий: стадия составления проекта бюджета, стадия рассмотрения и утверждения бюджета, стадия исполнения бюджета, стадия подготовки, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета. Все стадии бюджетного процесса жестко регламентированы процессуальными нормами бюджетного права, призванными обеспечить четкое бюджетное планирование и соблюдение бюджетной дисциплины.
Бюджетный процесс строится на определенных принципах, соблюдение которых позволяет наиболее эффективно использовать средства государства. Помимо общих принципов построения бюджетной системы РФ, можно назвать такие принципы бюджетного процесса, как ежегодность бюджета и специализация бюджетных показателей.
Ежегодность бюджета означает, что бюджет принимается сроком на один год - с 1 января по 31 декабря. Ежегодность дает возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, позволяет учесть происходящие изменения в темпах роста производства, изменение курса рубля и т.д. Очень важно обеспечить принятие бюджета до наступления очередного финансового года — это позволяет своевременно сконцентрировать бюджетные средства, а также обеспечить все указанные в бюджете направления расходования средств.
Участники бюджетного процесса в РФ. Бюджетный кодекс называет две категории субъектов, которые от имени государства или муниципальных образований осуществляют бюджетный процесс. Это органы, обладающие бюджетными полномочиями, объединенные в систему, и участники бюджетного процесса. Перечень участников бюджетного процесса шире, чем перечень органов, обладающих бюджетными полномочиями. В группу участников бюджетного процесса включены не только уполномоченные органы государства или органы местного самоуправления, но иные субъекты, в том числе получатели бюджетных средств (статья 151,152 БК РФ).
В группу участников бюджетного процесса входят Президент РФ, органы законодательной и исполнительной власти всех уровней. В категории участников от исполнительной власти, помимо высших должностных лиц субъектов РФ и муниципалитетов, названы финансовые органы, а также налоговые и таможенные структуры и другие уполномоченные органы. Отдельно упоминаются: Центральный банк как орган денежно-кредитного регулирования, органы государственного или муниципального контроля, а также государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и просто распорядители бюджетных средств, и прочие участники, имеющие возложенные на них какие-либо бюджетные, налоговые или иные полномочия, и получатели бюджетных средств. Сюда же относятся кредитные организации, если они имеют возможность осуществлять отдельные операции с бюджетными средствами (статья 164 БК РФ).
Законодательные органы власти на всех уровнях в плане реализации бюджетных полномочий имеют право рассматривать и утверждать бюджеты и бюджеты внебюджетных фондов, заслушивать отчеты об их исполнении, а также осуществлять последующий контроль за исполнением бюджетов. В компетенцию этих органов входит еще формирование контролирующих структур и определение их прав и обязанностей в части исполнения соответствующего бюджета и внебюджетных фондов. На федеральном уровне к таковым контролирующим органам относится Счетная палата РФ.
Определяющая роль в бюджетном процессе принадлежит органам исполнительной власти всех уровней (статья 154 БК РФ). Именно они обеспечивают всю подготовительную работу по составлению проектов бюджетов (включая бюджеты государственных внебюджетных фондов), готовят необходимые документы и материалы, которые затем вносят вместе с проектами бюджетов для утверждения в законодательные органы. На исполнительные органы ложится самая ответственная миссия в бюджетом процессе - исполнение бюджета, что включает в себя сбор доходов в бюджет, управление государственным или муниципальным долгом, осуществление расходов, контроля за исполнением бюджета или внебюджетного фонда. На исполнительные органы власти возлагается также обязанность представлять отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных органов власти.
Особая роль в бюджетном процессе принадлежит Банку России (статья 155 БК РФ). Конкретно Банк России совместно с Правительством России обязан принимать участие в разработке и представлении в Государственную Думу основных направлений денежно-кредитной политики. Непосредственно задачей по реализации бюджетного процесса, выполняемой Банком России, является обслуживание счета бюджетов. Банк в этом случае выступает как хранилище денег. Третьей задачей Банка России является осуществление функций генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.
Центральное место в системе федеральных органов исполнительной власти занимает Министерство финансов РФ, которое выполняет практически все основные функции, связанные с функционированием бюджета (ст. 165 БК). Оно обязано составлять проекты федерального бюджета и участвовать в составлении проектов бюджетов внебюджетных фондов. Одновременно Министерство финансов РФ обязано обеспечить методическое руководство по отношению к другим органам исполнительной власти на федеральном уровне применительно к их участию в процессе составления проекта бюджета и исполнения принятого бюджета. За этим министерством закреплена обязанность составления сводной бюджетной росписи федерального бюджета. Бюджетным кодексом (ст. 167 БК РФ) предусмотрена ответственность Минфина РФ и лично Министра за соответствие бюджетной росписи утвержденному бюджету, за своевременность составления бюджетной росписи и соблюдение порядка предоставления бюджетных ссуд, бюджетных кредитов, государственных гарантий и бюджетных инвестиций.
В порядке исполнения бюджета Минфин РФ открывает лицевые счета главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств, бюджетных учреждений, а также бюджетные счета получателей бюджетных средств. Минфину РФ также вменяется в обязанность вести сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета и осуществлять регистрацию бюджетных учреждений, деятельность которых финансируется из средств федерального бюджета.
В структуре Министерства финансов РФ в 1993 году в соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе» была образована единая централизованная система органов федерального казначейства (казначейство). Целью системы органов казначейства является проведение государственной бюджетной политики, эффективное управление доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышение оперативности в финансировании государственных программ, усиление контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств.
К числу особых полномочий Федерального казначейства Бюджетный кодекс относит исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Эти полномочия могут реализовываться исключительно на основе соглашений с субъектами РФ или муниципалитетами. Однако при наличии такого соглашения Федеральное казначейство будет иметь те же возможности по осуществлению операций с бюджетными средствами, которые оно имеет при работе с федеральным бюджетом.
Помимо этого Бюджетный кодекс называет ряд других участников исполнения бюджетов. К таковым относятся главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Под главными распорядителями бюджетных средств на федеральном уровне Бюджетный кодекс понимает органы государственной исполнительной власти федерального уровня, имеющие право распределять средства этого бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.
Под главным распорядителем бюджетных средств на федеральном уровне в Бюджетном кодексе понимается орган государственной исполнительной власти федерального уровня, имеющий право распределять средства этого бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Главные распорядители - это министерства и ведомства, которые имеют подведомственные организации. Как органы исполнительной власти они отвечают не только за развитие той или иной отрасли, но и за целевой характер выделенных им бюджетных средств, за организацию соответствующего контроля за использованием бюджетных ассигновании подведомственными организациями.
Близкие к правам главных распорядителей названы права распорядителей бюджетных средств, к числу которых относятся органы государственной власти или органы местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.
Следующей группой лиц, обеспечивающей исполнение бюджетов, являются бюджетные учреждения. Это созданные органами власти организации с целью осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, имеющие имущество на праве оперативного управления. Деятельность самих учреждений финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Бюджетные учреждения не вправе использовать бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов.
Конечным звеном в цепочке распределения бюджетных средств выступают, согласно Бюджетному кодексу, получатели бюджетных средств, которые могут быть представлены бюджетными учреждениями или любыми иными организациями, которые имеют право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на очередной год.
Составление проекта бюджета. В соответствии со статьей 114 Конституции РФ Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет. Непосредственное составление проекта федерального бюджета осуществляет Министерство финансов РФ. Оно вместе с финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований собирает необходимые для составления проектов бюджетов сведения, которые оно получает от финансовых органов другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц. Минфин РФ организует разработку проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу н проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Составление проектов бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований - исключительная прерогатива органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и соответствующих органов местного самоуправления (169 БК РФ). Непосредственное составление проектов бюджетов этих уровней осуществляют финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Если порядок составления проекта федерального бюджета определен Бюджетным кодексом РФ, то порядок составления проекта бюджета субъекта Федерации и проекта бюджета муниципального образования наряду с основами составления проектов бюджетов, определенными Бюджетным кодексом РФ, устанавливается соответственно законом субъекта Российской Федерации и правовыми актами органа местного самоуправления. Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ.
Стадия составления проекта федерального бюджета начинается с направления Федеральному Собранию РФ Бюджетного послания Президента РФ, в котором определяется бюджетная политика страны на очередной финансовый год (статья 170 БК РФ). Бюджетное послание должно поступить в Федеральное Собрание не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов федерации, муниципальных образований и отдельных отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых осуществляется разработка проектов бюджетов, и основных направлений бюджетной и финансовой политики на очередной финансовый год. Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета.
Из предложенных вариантов прогнозов Правительство РФ выбирает план-прогноз функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год, содержащий основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики. На основании выбранного плана-прогноза Минфин РФ осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета. Параллельно рассматриваются предложения о пределах минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.
Затем Минфин РФ направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета, уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу.
Следующий этап формирования федерального бюджета представляет собой распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов, а также разработку предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере. Одновременно решается вопрос об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов пли об их поэтапном введении. В этот же период формируется перечень и объемы финансирования федеральных целевых программ, обеспечиваемых за счет федерального бюджета.
Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федеральною бюджета на очередной финансовый год, других документов должны завершаться не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году. В срок с 15 июля по 15 августа года Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития России на очередной финансовый год, а также уточненные параметры прогноза социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. Одновременно рассматривается проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов, проект перспективного финансового плана, другие документы и материалы и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.
В содержательном плане проекты бюджетов должны учитывать бюджетное послание Президента РФ, прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год. Согласно статье 173 Бюджетного кодекса, прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета. Также в проектах бюджетов должны быть отражены основные характеристики бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год, прогноз сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год. Все эти документы доли-сны быть подготовлены до начала составления проекта бюджета. Проекты бюджетов базируются на исходных макроэкономических показателях, в том числе: объеме валового внутреннего продукта на очередной финансовый год, предполагаемых темпах роста валового внутреннего продукта в будущем году, уровне инфляции.
Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год должны составляться прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год, адресная инвестиционная программа, план развития государственного или муниципального сектора экономики. Планы развития государственного или муниципального сектора экономики включают в себя перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий, а также государственных или муниципальных унитарных предприятий, программы продажи или приватизации государственного или муниципального имущества, а также приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность. Кроме того, названные планы должны включать сведения о предельной штатной численности государственных или муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств. Органы государственной власти, органы местного самоуправления вправе определять дополнительные составляющие и дополнительные требования к планам развития государственного или муниципального сектора экономики. Также должна быть определена структура государственного или муниципального долга, программа внутренних и внешних заимствований, оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот, оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год, другие документы и материалы.
Одновременно с проектом бюджета также разрабатывается перспективный финансовый план, который представляет собой документ, формируемый на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Данный документ разрабатывается на три года, законодательно не утверждается и применяется в целях информирования участников бюджетного процесса о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы, комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ и законов, оценки принимаемых мер в области финансовой политики, своевременного выявления долгосрочных негативных тенденций и принятия соответствующих мер.
На основе вышеназванных прогнозов разрабатываются долгосрочные целевые программы, играющие большую роль в подготовке проектов бюджетов. Содержание долгосрочных целевых программ включает в себя технико-экономическое обоснование, прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы, другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения. Они разрабатываются органами исполнительной власти, а утверждаются соответствующими законодательными органами. Любая долгосрочная целевая программа финансируется за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда.
При составлении проекта бюджета учитываются нормативы финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг, которые используются при расчете финансирования государственного заказа на предоставление государственных или муниципальных услуг, выполняемого государственными, муниципальными унитарными предприятиями или иными юридическими лицами. Они разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, исходя из количества затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг. На основе данною показателя, а также заданий на предоставление указанных услуг уже на стадии составления проекта бюджета предусматривается выделение средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению.
Рассмотрение и утверждение проекта бюджета. Правительство РФ предоставляет проект федерального бюджета на рассмотрение в Государственную Думу не позднее 26 августа года предшествующего плановому. Также проект федерального бюджета представляется Президенту РФ. Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются:
основные направления бюджетной и налоговой политики;
предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год;
прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;
прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана;
пояснительная записка к проекту бюджета;
методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;
верхний предел государственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода);
проект программы государственных (муниципальных) внутренних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год;
проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов;
предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет;
иные документы и материалы.
Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, внесенный с соблюдением требований настоящего Кодекса, в течение трех дней направляется Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской Федерации на заключение.
Совет Государственной Думы направляет проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в Комитет по бюджету и определяет комитеты - соисполнители по рассмотрению отдельных разделов и подразделов проекта федерального бюджета (далее - комитеты-соисполнители).
Комитетом-соисполнителем при рассмотрении основных характеристик федерального бюджета является комитет, ответственный за рассмотрение прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.
Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях.
При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении обсуждается его концепция, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе указываемые в федеральном законе о федеральном бюджете прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета, и основные направления бюджетной и налоговой политики.
Предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении являются основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:
прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема нефтегазовых доходов федерального бюджета;
приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в случае, если они не утверждены настоящим Кодексом;
общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;
условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5 процентов общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода;
объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде;
верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;
нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;
дефицит (профицит) федерального бюджета.
При утверждении основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период указываются прогнозируемый в соответствующем финансовом году объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции.
Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении в течение 35 дней со дня его принятия в первом чтении.
Предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении являются:
приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее перечень главных администраторов доходов федерального бюджета;
приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;
бюджетные ассигнования (за исключением утвержденных в первом чтении условно утверждаемых (утвержденных) расходов) по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в пределах общего объема расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, утвержденных в первом чтении;
приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее распределение между субъектами Российской Федерации межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период;
программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федерального закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
программа государственных внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
программа государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на очередной финансовый год и плановый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);
приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период по долгосрочным целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение указанных программ на очередной финансовый год и плановый период;
текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Субъекты права законодательной инициативы направляют поправки по предмету второго чтения в Комитет по бюджету.
В течение 10 дней Комитет по бюджету готовит сводные таблицы поправок по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов классификации расходов федерального бюджета, рассматриваемым во втором чтении, и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты и в Правительство Российской Федерации.
Рассмотрение поправок по предмету второго чтения по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов Российской Федерации проводится в Комитете по бюджету и соответствующем профильном комитете.
Профильный комитет рассматривает направленные ему Комитетом по бюджету таблицы поправок и представляет результаты рассмотрения поправок в Комитет по бюджету, который рассматривает указанные материалы, принимает решение, формирует сводные таблицы поправок, рекомендованных к принятию или отклонению, и выносит их на рассмотрение Государственной Думы.
Порядок взаимодействия комитетов Государственной Думы при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и порядок согласования разногласий между ними определяются Регламентом Государственной Думы.
Государственная Дума рассматривает в третьем чтении проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.
При рассмотрении в третьем чтении в соответствии с распределением бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета, предусмотренным отдельными приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете, принятыми во втором чтении, утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов федерального бюджета на первый и второй годы планового периода. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.
Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.
Принятый Государственной Думой федеральный закон о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период рассматривается Советом Федерации в течение пяти дней после его представления Государственной Думой.
Одобренный Советом Федерации закон направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
В случае отклонения Советом Федерации закона о бюджете он направляется в согласительную комиссию для преодоления разногласий. После чего Государственная Дума рассматривает согласованный вариант в одном чтении.
В случае отклонения закона Президентом Российской Федерации, закон передается в согласительную комиссию, в состав которой включается представитель Президента РФ. Дальнейшее рассмотрение аналогично, изложенному выше.
Исполнение бюджетов в РФ.В соответствии с Бюджетным кодексом в РФ действует казначейская система исполнения бюджетов. Учитывая существование дисциплины «Организация исполнения бюджетов», которая читается параллельно «Бюджету и бюджетной системе РФ», считаем возможным опустить эту часть описания бюджетного процесса.
Бюджетный контроль.Контроль за исполнением бюджета осуществляется законодательными (представительными) и исполнительными органами. Более подробно остановимся на полномочиях представительных органов власти. Контроль представительного органа предполагает:
1. Право соответствующих представительных органов на получение
оперативной информации об исполнении бюджета.
2. Право на утверждение или не утверждение отчета об исполнении
бюджета.
3. Право вынесения оценки деятельности исполнительного органа по
исполнению бюджета.
4. Право на создание собственного контрольно-счетного органа.
Бюджетная отчетность включает:
1) отчет об исполнении бюджета;
2) баланс исполнения бюджета;
3) отчет о финансовых результатах деятельности;
4) отчет о движении денежных средств;
5) пояснительную записку.
Отчет об исполнении бюджета содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
Баланс исполнения бюджета содержит данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на первый и последний день отчетного периода по счетам плана счетов бюджетного учета.
Отчет о финансовых результатах деятельности содержит данные о финансовом результате деятельности в отчетном периоде и составляется по кодам классификации операций сектора государственного управления.
Отчет о движении денежных средств отражает операции по счетам бюджетов по кодам классификации операций сектора государственного управления.
Пояснительная записка содержит анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, а также сведения о выполнении государственного (муниципального) задания и (или) иных результатах использования бюджетных ассигнований главными распорядителями (распорядителями, получателями) бюджетных средств в отчетном финансовом году
Оперативная информация об исполнении бюджета - ежемесячные справки и квартальные отчеты могут рассматриваться представительным органом без утверждения и являются основой для внесения поправок в бюджет в ходе его исполнения.
По итогам финансового года представительный орган рассматривает отчет исполнительного органа об исполнении бюджета. Рассмотрению отчета должна предшествовать документальная проверка уполномоченного органа (или аудиторской организации) и соответствующее заключение по разделам функциональной классификации и главным распорядителям кредитов по целевому использованию средств бюджета.
При утверждении (не утверждении) отчета об исполнении бюджета представительный орган вправе выносить оценку исполнения бюджета. Например, признать исполнение бюджета соответствующей администрацией удовлетворительным и отметить направления или разделы, по которым необходимо разработка мер, направленных на повышение качества бюджетного процесса.
При выявлении в ходе проверки исполнения (аудита) нарушений законодательства представительный орган может признать исполнение бюджета неудовлетворительным и в зависимости от характера выявленных нарушений и обратиться в прокуратуру с просьбой о принятии мер прокурорского реагирования.
Годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета.
Внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется Счетной палатой Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Кодексом.
Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации осуществляется органом государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации, образованным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации с соблюдением требований настоящего Кодекса.
Внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется органом муниципального финансового контроля, сформированным на муниципальных выборах, или представительным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования с соблюдением требований настоящего Кодекса.
По обращению представительного органа поселения внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета поселения может осуществляться контрольным органом муниципального района или органом государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации, созданным соответственно представительным органом муниципального района или законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации представляет отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации для подготовки заключения на него не позднее 15 апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации проводится в срок, не превышающий 1,5 месяца.
Местная администрация представляет отчет об исполнении местного бюджета для подготовки заключения на него не позднее 1 апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении местного бюджета проводится в срок, не превышающий один месяц.
Орган государственного (муниципального) финансового контроля готовит заключение на отчет об исполнении бюджета на основании данных внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств.
Заключение на годовой отчет об исполнении бюджета представляется органом государственного (муниципального) финансового контроля в законодательный (представительный) орган с одновременным направлением соответственно в Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местную администрацию.
Неисполнение или ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.
Меры, применяемые к нарушителям, включают:
1. Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
2. Блокировку расходов.
3. Изъятие бюджетных средств.
4. Приостановление операций по счетам в кредитных организациях.
5. Наложение штрафов.
6. Начисление пени.
На федеральном уровне полномочиями по применению мер принуждения являются органы федерального казначейства.
Реформирование бюджетного процесса в РФ. В мае-июне 2004г. был опубликован пакет правительственных документов – «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах», «Положение о докладах, о результатах и основных направлений деятельности субъектов бюджетного планирования», Методические рекомендации по подготовке этих докладов, - направленный на повышение результативности бюджетных расходов. Эти документы ввели новый порядок и правила формирования проекта федерального бюджета на 2005г.
Целью предусмотренного Концепцией реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
|
|
 |
Рис. 12 – Основные параметры новой модели управления общественными финансами
В рамках концепции «управления ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.
В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств, то есть устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений, использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т. д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.
Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть распределение, бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.
Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:
- реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;
- выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
- совершенствование среднесрочного финансового планирования;
- совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
- упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
Особого внимания здесь заслуживает проблема выделения из общего бюджета бюджетов действующих и принимаемых обязательств. Постановка этого вопроса для России является новой, но в других странах такое разделение с успехом используется уже длительное время. В составе любого принимаемого бюджета можно выделить две группы расходов: осуществляемые по уже принятым законам и другим нормативным документам; впервые появившиеся в составе бюджета впервые, связанные с решениями, которые приняты только накануне данного финансового года. Это разделение важно с точки зрения относительной ценности различных групп расходов и определения шансов на включение их в состав рассматриваемого бюджета. Речь идет о бюджете как проекте закона, подлежащего рассмотрению и утверждению в законодательных органах.
Практика таких рассмотрений в других странах показала, что следует более, строго и тщательно анализировать целесообразность включения - в бюджет расходов, трактуемых как новые обязательства государства, которых раньше не было. Это в некоторой степени облегчает процедуру рассмотрения и утверждения очередного бюджета. Следует, однако, иметь в виду, что внедрение такого подхода требует большой предварительной работы по выработке четких юридических норм, регулирующих классификацию обязательств и порядок их включения в состав обсуждаемого бюджета. То есть, мы считаем, что одним из факторов формирования эффективной бюджетной политики является структурирование во времени и по важности мероприятий, которые будут осуществляться в рамках концепции. Подобное структурирование позволяет обеспечить реалистичность решения отдельных задач и общей цели.
Реалистичность становится возможной, во-первых, благодаря последовательности проведения реформ, вытекающих одна из другой, во-вторых – в отсутствии необходимости концентрировать усилия ответственных органов власти одновременно на нескольких направлениях.
На наш взгляд, в настоящей концепции заложен комплексный подход к решению проблемы проведения эффективной бюджетной политики, заключающийся в распространении мероприятий на все отрасли бюджетной сферы и все этапы и процедуры бюджетного процесса.
Данные особенности обуславливают возможность достижения указанной в начале цели и решения актуальных задач бюджетной политики.