Предмет и метод административного права
Тема 3. Предмет и метод административного права. Административные правовые нормы и отношения
(зачетных единиц - 0,1; часов - 3).
План:
1. Предмет и метод административного права.
2. Понятие административных правовых норм.
3. Понятие и особенности административных правовых отношений.
4. Виды административных отношений.
В настоящем курсе административного права изучение предмета началось с рассмотрения понятий управления, государственного управления и исполнительной власти. Это ключевые понятия для административного права как отрасли законодательства, регулирующей государственно-управленческие отношения.
Исторический экскурс. Административное право (первоначально как административная наука) появилось в западноевропейских странах в эпоху промышленных революций, когда в качестве относительно самостоятельной ветви государственной власти стала возникать исполнительная власть, и появилось правовое регулирование государственно-управленческой деятельности. Родиной административного права считаются Франция и Германия (административная наука Франции дала центральное понятие – государственное управление, отсюда основной подход – управленческий или содержательный). Самое большое влияние на становление российского административного права оказала наука административного права Германии (основной подход – формально-догматический, или юридический).
Этапы развития административного права:
Первый этап – понимание административного права как полицейского права (от греческого «полис» – в смысле город, управление городом – государством, городской, общественной жизнью).
Второй этап – административное право сузилось до «полицейского» понимания права как средства обеспечения общественного порядка и благоустройства (продолжалось более четырех столетий).
Третий этап – вместе с буржуазными революциями вновь появился государственно-управленческий предмет административного права.
В настоящее время в отечественной науке обсуждается вопрос о выделении полицейского права из административного, есть программы и вузы, где это уже осуществлено.
Выводы.
1. Предпосылками для становления европейского (например, немецкого) административного права в его современном понимании явились исторические процессы:
а) разделение властей и связанная с этим необходимость правового разграничения их компетенции;
б) признание и правовое закрепление основных прав и свобод граждан, потребовавшее правового ограничения вмешательства государства в личную и имущественную сторону жизни граждан;
в) введение в правовые рамки деятельности администрации, включая внутреннее управление;
г) создание административных судов для разрешения административных споров.
2. Первоначально административное право развивалось в рамках административной науки. Изучение истории становления административного права как социального явления выступает в качестве необходимого условия квалифицированной подготовки юристов, а также является основой для правильного определения тенденций развития самого государственного управления.
3. Роль современного административного права чрезвычайно велика и будет возрастать, поскольку понимание государственного управления в позитивном смысле как осуществляющего задачи социального государства позволяет охарактеризовать это государство именно как управленческое (управляющее, административное).
4. Административное право в целом – сравнительно молодая отрасль права, а современное российское административное право стало интенсивно развиваться только в последние 5-7 лет. Этим объясняется, в значительной мере, дискуссионный характер предмета и системы отрасли.
Дискуссии. Современное понимание предмета и системы в отечественном административном праве является в настоящее время дискуссионным.
Одни учебники излагают этот вопрос традиционно (Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М.), другие вводят новую систему административного права (Старилов Ю.Н., Бахрах Д.Н.), предлагая новый объем предмета – шире или, наоборот, уже, чем традиционный объем. Например, добавляя в Особенную часть административное судопроизводство, или исключая Особенную часть административного права. Подробно освещен данный вопрос в работе Бельского К.С. «Феноменология административного права», а также в учебниках Ю.А. Тихомирова, Ю.Н. Старилова и в статье Д.Н. Бахраха.
Сущность дискуссии об объеме предмета административного права состоит в том, каковы пределы понятия государственного управления – относится ли сюда только деятельность исполнительной власти или это понятие более широкое, и государственное управление осуществляют и другие субъекты.
Сторонниками более широкого понимания предмета (шире, чем просто организация и деятельность исполнительной власти) являются:
1. А.П. Алехин. А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов (кроме исполнительной власти государственное управление осуществляют общественные организации при делегировании полномочий, администрация государственный организаций, исполнительные органы местного самоуправления);
2 Бахрах Д.Н., Старилов Ю.Н. (кроме исполнительной власти государственное управление осуществляют суды, рассматривая дела об административных правонарушениях, и суды при осуществлении контроля за законностью актов государственного управления); добавляется главный признак – это деятельность органов по осуществлению публичного интереса;
3 Бельский К.С., Попов Л.Л., Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. (кроме исполнительной власти к государственному управлению относится внутриорганизационная деятельность в иных органах государства, а именно, в законодательных и судебных органах). Категорически возражают Н.М. Конин, В.М. Манохин, выступая против отнесения этой деятельности к предмету административного права.
Выводы:
1. В науке не оспаривается, что предмет административного права представляет собой систему общественных отношений, регулируемых административными правовыми нормами.
2. Разногласия связаны с тем, какие именно государственно-управленческие отношения относятся к предмету. Не оспаривается, что предмет отрасли составляют отношения по организации и деятельности исполнительной власти.
3. Дискутируется объем понятия государственного управления (входит ли в него деятельность других субъектов, кроме органов исполнительной власти).
4. Предложения ученых по составу предмета административного права:
а) общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления на всех иерархических уровнях;
б) внутриорганизационные отношения во всех других государственных органах;
в) деятельность судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях;
г) общественные отношения, возникающие в деятельности общественных объединений, которым государство передало некоторые свои государственно-властные полномочия;
д) общественные отношения, возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления.
Метод отрасли административного права характеризуется как способ регулирующего воздействия на общественные отношения.
Классический, или традиционный, подход в теории. Большинство авторов учебной и иной литературы считают, что особенности метода административного права состоят в следующем:
1. императивность (обязательность выполнения установленных законом правил, норм, стандартов, требований, запретов и иных предписаний);
2. иерархичность (неравенство) положения одной стороны относительно другой стороны правоотношения;
3. неравенство воль сторон (метод одностороннего властвования).
Таким образом, метод административного права – это метод власти-подчинения.
Современный подход: существуют универсальные методы правового регулирования (предписание, дозволение, запрет), от их сочетания, от удельного веса того или иного способа зависит метод той или иной отрасли права (гражданско-правовой, административно-правовой). В современном административном праве преобладают предписания и запреты, однако имеет место и нарастает метод дозволения.
Выводы:
1. Следует различать понятия «метод административно-правового регулирования как метод административного права», в котором объединяются универсальные методы правового регулирования (предписания, дозволения, запреты) и метод управленческого воздействия одной стороны административного правоотношения на другую(метод власти-подчинения, метод юридического неравенства сторон).
2. Современное административное право применяет не только обязывания и запреты, но и в значительной мере использует дозволение.