Тема 8 Парламент в зарубежных странах. Правовое положение депутатов Парламента
Цель: уяснить правовое положение парламента в механизме государства зарубежных стран, порядок формирования, структуру парламентов и их законодательные полномочия.
План:
1 Парламент – высший представительный орган зарубежных государств Его место в системе государственных органов
2 Многообразие форм парламентов. Партийный и социальный состав парламентов
3 Порядок формирования парламента
4 Полномочия парламентов
1Термин «парламент» происходит от английского «Parliament», который обязан своим рождением французскому глаголу parler – говорить.
Считается, что родиной парламента является Англия, где с 13 века власть Короля ограничило собрание крупнейших феодалов (лордов, т.е. господ), высшего духовенства (прелатов) и представителей городов и графств (сельских территориальных единиц), хотя предшественником парламента были представительные органы в Древней Греции и в Древнем Риме, сословно-представительные учреждения в начале средних веков в Европе.
Современный парламент – это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц.
Прежде всего парламент обладает представительным характером. Это означает, что парламент рассматривается как выразитель интересов и воли народа (нации), т.е. всей совокупности граждан данного государства. Отсюда и такие его обозначения, как национальное или народное представительство.
Парламент и исполнительная власть.
Ограничение прав парламента проявляется прежде всего в его взаимоотношениях с исполнительной властью. При этом парламент ущемляют в его законодательных правах разными путями:
1-й путь – все большая монополизация правительством права законодательной инициативы.
2-й путь – прямое наделение правительства правом издания нормативных актов, обладающих силой закона (делегированное законодательство).
3-й путь – фактическое или конституционное ограничение круга вопросов, по которым может законодательствовать парламент (Франция, ст. 34 Конституции 1958 г., Казахстан, п.3 ст. 61 Конституции 1995 г.).
4-й и весьма распространенный путь – принятие «законов-рамок» или «законов-принципов». Парламент издает законы в самом общем виде, предоставляя правительству или президенту право развивать их и дополнять.
На характер взаимоотношений парламента и исполнительной власти в значительной мере влияет форма правления.
В парламентарных республиках и монархиях представительный орган играет важную роль в формировании правительства, хотя и не во всех странах может оказывать непосредственное влияние на его состав.
В некоторых государствах (например, в Италии и Швеции) правительство приступает к исполнению своих обязанностей после получения парламентской инвеституры. Инвеститура–в конституционном праве наделение лица, группы лиц, государственного органа властными полномочиями, предусмотренными конституцией и законами страны. Данный термин применяется к институту выборного главы государства, правительству или иным государственным органам. Применительно к президенту различают парламентскую инвеституру, при которой президент получает полномочия от избравшего его парламента, и народную инвеституру, при которой президент наделяется полномочиями от избравшего его на всеобщих выборах народа. В отношении правительства различают парламентскую инвеституру, при которой правительство формируется парламентским путём (в парламентских республиках) и президентскую инвеституру, при которой правительство назначается президентом и ответственно перед ним (внепарламентский способ формирования правительства в президентских республиках).
Взаимодействие между парламентом и правительством. Либо отставка правительства, либо досрочный роспуск парламента (как в парламентарных республиках и монархиях, так и в республиках со смешанной формой правления).
2Структура парламента.
Для буржуазных парламентов в период их возникновения была характерна 2-х палатная структура (бикамерализм). После 2-й мировой войны от бикамерализма отказались ряд европейских стран (например, Дания и Швеция), некоторые страны Азии и Африки с унитарной формой государственного устройства. Объясняется это тем, что верхняя палата призвана выступать как средство сдерживания демократических тенденций, проявляющихся в нижней палате.
В то же время наблюдается и обратная тенденция. Так, в некоторых странах Восточной Европы (Польша, Румыния) восстановлена 2-х палатная система.
Обычно бикамерализм характерен для федеративных государств, а монокамерализм – для унитарных государств, хотя есть много исключений (Франция, Белоруссия, Казахстан).
В англосаксонском праве парламент – это триединое учреждение, включающее главу государства (монарха), палату общин и палату лордов (при этом закон, как правило, может быть принят при согласии всех 3-х составных частей).
В странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и существует 1 палата (например, в Танзании по Конституции 1977 г.), парламент рассматривается как двуединое учреждение, состоящее из главы государства и Национального собрания.
В континентальном праве (в Германии, Франции), под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах (Египет, Финляндия) глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента.
В настоящее время число палат в парламентах стран мира не превышает 2-х, но в конце 80-х – начале 90-х г.г. в ЮАР (до принятия временной Конституции 1994 г.) парламент юридически состоял из 3-х палат. В парламенте Югославии в 70-х г.г. было 5 палат.
Верхняя палата может быть слабой либо сильной. Палаты парламента неодинаковы по своей численности. Конституция (закон) может фиксировать точную численность палат (в нижней палате Польши 460 депутатов, Италии – 630, Японии – 500 и т.д.); может устанавливать предел численности (напр., в Египте не менее 350 избранных депутатов, в однопалатном парламенте КНР – не более 3 тыс.); может устанавливать подвижную численность, указывая, от какого числа жителей избирателей избирается один депутат. С изменением численности населения изменяется и число депутатов. Обычно нижняя палата в два раза, а то и больше многочисленнее верхней. Лишь в Великобритании иное соотношение: более 1200 пэров в Палате лордов и 659 членов – в Палате общин.
3Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избираются непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов (в настоящее время в КНР) на срок от двух до семи лет. Так, в США Палата представителей избирается на 2 года, Бундестаг ФРГ и Палата представителей Японии – на 4 года, Национальное собрание Франции – на 5 лет, Палата представителей Ирландии – на 7 лет.
Верхняя палата формируется различными способами: путем прямых и косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и др. Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США (по 2 сенаторы от штата), в Бразилии (по 3), в Италии (не менее 7 от области, за исключением двух мелких областей), в Японии, Румынии, Польше и др. При этом часть сенаторов может избираться по мажоритарной, а часть – по пропорциональной системе (Италия). Путем косвенных выборов формируется Сенат во Франции. В Испании сочетаются прямые и косвенные выборы: часть сенаторов избирается непосредственно гражданами, а часть – представительными органами автономий.
Полностью назначаются верхние палаты главой государства в Канаде, Иордании, Таиланде, Ямайке, Барбадосе, Белизе.
Нижняя палата и однопалатный парламент переизбираются целиком. К верхней палате часто применяется принцип ротации: сенаторы избираются на более длительный срок и палата обновляется по частям (в США на 6 лет с обновлением на 1/3 через 3 года, во Франции на 9 лет с обновлением на 1/3 через 3 года). Во многих странах верхняя палата избирается на тот же срок, что и нижняя (Италия, Польша и др.).
Следует отметить также парламенты с особой структурой. Это относится к Стортингу Норвегии. Сначала он избирается целиком, затем ¼ из его состава выбирается в верхнюю часть – Лагтинг, остальные же депутаты составляют нижнюю часть – Одельстинг. При этом соотношение политических сил в обеих частях одинаково. Все вопросы, кроме принятия законопроектов, решаются Парламентом в целом. Постоянные комиссии являются общими для всего Парламента. Поэтому Стортинг нельзя безоговорочно отнести к двухпалатному парламенту.
Прекращение полномочий палат и органы, замещающие парламент.
Парламент прекращает свои полномочия после избрания нового состава, как только этот состав приступит к работе (в некоторых странах – после присяги депутатов). Он может быть распущен досрочно. Очень редко главой государства по требованию правительства распускаются обе палаты (напр., в Италии, Казахстане).
Партийные фракции парламента (палат).
Они объединяют депутатов, которые принадлежат к одной партии (избирательному объединению, блоку партий) или к нескольким, близким по своим программам.
Для создания партийной фракции необходимо иметь определенное число депутатов от данной партии, устанавливаемое регламентами палат (например, 20 в нижней палате и 14 в Сенате во Франции, соответственно 20 и 10 – в Италии, 15 и 10 в Испании, 10 % депутатов в нижней палате парламента Бразилии).
Руководящие органы парламента.
Руководство парламента (палат) осуществляется либо единолично председателем (спикером), либо коллегиальным органом (президиумом, бюро, комитетом, конференцией). Председателя парламента при двухпалатной структуре парламента не бывает, есть лишь председатели палат. На совместном заседании палат ими обычно руководит председатель верхней палаты (сената).
Пост председателя верхней палаты замещается по-разному. В одних странах он избирается самой палатой (Франция, Италия, Япония). В некоторых президентских республиках, в том числе в США, председателем верхней палаты по должности становится вице-президент. В Великобритании Палатой лордов руководит лорд-канцлер – представитель исполнительной власти. В Канаде Спикер Сената назначается актом генерал-губернатора по рекомендации Премьер-министра.
Парламентские комиссии (комитеты).
Важной составной частью парламентов являются их комиссии (комитеты). Они образуются либо на весь срок парламентских полномочий, либо на каждой сессии. Почти во всех двухпалатных парламентах свои комиссии создает каждая палата, хотя могут образовываться и объединенные комиссии. Наиболее распространенная – согласительная комиссия, задачей которой является выработка согласованных решений при возникновении разногласий между палатами по тому или иному вопросу. Выделяют следующие виды комиссий:
- постоянные;
- временные;
- согласительные;
- специализированные;
- смешанные.
В парламенте Израиля 9 комитетов, в Палате общин Великобритании 15 специализированных комиссий, в нижней палате Конгресса США – 22 комитета, а в Сенате – 16, в Швеции -16 и т.д. Во всех парламентах постоянные комиссии предварительно рассматривают внесенные в парламент законопроекты.
4Полномочия зависят от формы правления, формы государственного устройства, исторических условий, степени демократичности страны, соотношения в ней политических сил и ряда иных факторов.
Законодательные права парламента.
По характеру закрепленной в конституциях законодательной компетенции парламенты принято делить на три группы: с абсолютно неограниченной, абсолютно ограниченной и относительно ограниченной законодательной компетенцией.
К первой группе относятся парламенты, юридически обладающие правом принимать законы по любым вопросам (Великобритания, Италия, Ирландия, Греция, Япония).
Во вторую группу входят парламенты преимущественно федеративных государств, чьи конституции четко разграничивают права федерации и ее субъектов. Однако и в унитарных государствах встречаются парламенты с абсолютно ограниченной законодательной компетенцией (Франция, ст. 34 Конституции 1958 года; Казахстан, ст. 61 Конституции 1995 года). В этих государствах парламент может издавать законы только по очерченному в конституции кругу вопросов, а иные вопросы, не вошедшие в конституционный перечень, регулируются регламентарными актами либо подзаконными актами.
Третью группу составляют парламенты, рамки ограниченной законодательной компетенции которых довольно подвижны (ФРГ, Индия, Малайзия).
Контрольные вопросы:
1. Дайте определение понятию «парламент»?
2. Каким характером обладает парламент и какие функции он выполняет?
3. Охарактеризуйте взаимоотношения парламента и исполнительной власти.
4. Назовите пути, при которых в зарубежных странах парламент ущемляют в его законодательных правах (в законодательных полномочиях).
5. Что означает дефиниция «инвеститура» в конституционном праве?
6. Что означает термины «монокамерализм» и «бикамерализм»?
7. Охарактеризуйте структуру парламента в странах англосаксонской системы права и в романо-германском (континентальном) праве.
8. Охарактеризуйте вкратце порядок формирования парламента и его палат в зарубежных странах.
9. Назовите основания прекращения полномочий парламента и его палат.
10. Охарактеризуйте законодательные полномочия парламентов в зарубежных странах.