Бюджетное право и бюджетные правоотношения

Бюджетное устройство Российской Федерации

Правовой режим целевых государственных фондов.

Состав доходов и расходов бюджетной системы. Основные бюджетные классификации.

Бюджетное право и бюджетные правоотношения.

Бюджетное устройство Российской Федерации.

Лекция 1. Бюджетное право, бюджетное устройство

Конспекты лекций

по дисциплине «Финансовое право»

Тематический модуль №2

«Институты финансового права»

Специальность 40.05.01 «Правовое обеспечение национальной безопасности»

 

 

Обсуждены и одобрены

на заседании кафедры

 

протокол №____ от «__»______2013 г.

 

 

Разработал:

д.п.н., профессор полковник полиции

 

__________________Е.И. Мещерякова

 

Воронеж

 

Государственным устройством, закрепленным Конституцией РФ, определяется бюджетное устройство государства. Действующим Бюджетным кодексом РФ, принятым Государственной Думой 17 июля 1998г. и введенным в действие с 1 января 2000г , не определяется понятие бюджетного устройства. Однако оно было дано ранее действовавшим Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1735-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»[1] следующим образом: бюджетное устройство представляет организацию бюджетной системы государства и принципы ее построения. О том, что это определение можно использовать и применительно к существующему бюджетному устройству РФ, свидетельствует то обстоятельство, что в раздел 1 части второй БК РФ – «Бюджетное устройство» - включены нормы, регулирующие структуру бюджетной системы, правовые формы бюджетов, а также принципы, на которых она основана.

Согласно нормам части второй (раздел 1, ст.10) БК РФ бюджетная система государства включает бюджеты трех уровней:

1 уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования; Фонд социального страхования;

2 уровень – бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3 уровень – местные бюджеты.

БК РФ закрепляет общее понятие бюджета, определяя его как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст.6). Кроме того, БК РФ содержит следующие важнейшие определения:

-бюджет субъекта РФ – это форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта РФ (ст.14);

- бюджет муниципального образования (местный бюджет) –форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования (ст.15);

- консолидированный бюджет – свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующей территории (ст.6);

- государственный внебюджетный фонд – фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь.

До принятия БК РФ действовавшим бюджетным законодательством определялись в качестве важнейших такие принципы бюджетной системы, как единство, самостоятельность, реальность и гласность бюджетов. БК РФ значительно расширил принципиальные основы бюджетной системы и конкретизировал содержание принципов. Первоначально глава 5 содержала 10 принципов, в 2004 году к ним был добавлен еще один - принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований, а с 1 января 2008г. принцип гласности был заменен принципом прозрачности (открытости) и добавлены еще два принципа – подведомственности расходов бюджетов и единства кассы. Принципы важно рассматривать в комплексе, характеризуя при этом каждый из них.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации(ст.29) озна­чает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, санкций за нарушения бюджетного законодательства, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюдже­тов субъектов РФ и местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюд­жетной системы Российской Федерации(ст.30) означает закрепление со­ответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномо­чий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти ее субъектов и органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов(ст.31) включает право законодательных (представительных) органов государст­венной власти и органов местного самоуправления на каждом уров­не бюджетной системы самостоятельно осу­ществлять бюджетный процесс; наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством РФ; законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов в соответствии с законодатель­ством РФ; право органов государственной власти и органов местного са­моуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствую­щих бюджетов; недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превыше­ния доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расхо­дам бюджетов.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований (ст.31.1)означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов, определение объемов, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов(ст.32)состоит в том, что все доходы и расходы бюджетов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, подлежат отра­жению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме, а все государствен­ные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, аккумулированных в бюджетной системе РФ.

Принцип сбалансированности бюджета(ст.33)проявляется в том, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответство­вать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источ­ников финансирования его дефицита.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств(ст.34)означает, что при составлении и исполнении бюджетов упол­номоченные органы и получатели бюджетных средств должны исхо­дить из необходимости достижения заданных результатов с использо­ванием наименьшего объема средств или достижения наилучшего ре­зультата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов(ст.35) означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефи­цита. При этом доходы бюджета и поступления от источников финансирования егодефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уров­ней бюджетной системы РФ.

Принцип прозрачности (открытости) (ст. 36) означает: обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, процедур рассмотрения и принятия решений по ним; обеспечение сопоставимости показателей отчетного, текущего и очередного финансового года.

Принцип достоверности бюджета(ст.37) означает надежность показате­лей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств(ст.38)закрепляет требование о том, чтобы бюджетные средства выделялись в распоряжение конкретных получателей с обо­значением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмот­ренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обо­значенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, яв­ляются нарушением бюджетного законодательства РФ.

Принцип подведомственности расходов бюджетов (ст.38.1) означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, ведении которого они находятся. Подведомственность возникает в силу закона или иных нормативных документов, перечень которых содержится в ст. 38.1 БК РФ.

Принцип единства кассы (ст.38.2) означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов исполнительной власти, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ.

Бюджетное право является важнейшим разделом особенной части финансового права, его подотраслью. Специфику бюджетного права можно определить, во-первых, тем, что бюджетное право регулирует отношения Российской Фе­дерации, ее субъектов, муниципальных образований и соответ­ствующих органов представительной и исполнительной власти; во-вторых, тем, что эти отношения возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов государства (в том числе субъектов РФ) и муниципальных образований, имеющих общее значение для соответствующей территории.

Бюджетное право РФ представляет совокупность финансово-пра­вовых норм, регулирующих общественные отношения, возни­кающие в сферах бюджетного устройства РФ, структуры и по­рядка распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенции государства и муниципальных образований в об­ласти бюджета, а также бюджетного процесса.

В бюджетном праве, как и в других разделах фи­нансового права, выделяются материальные и процессуальные нормы. Материальные закрепляют материальное содержание бюдже­та (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и т.п.) и регулируют соответствующие отношения. Вторыми регулируются порядок (процедуры) прохож­дения каждой из стадий бюджетного процесса, формы взаимо­отношений органов государственной власти, местного само­управления, представительных и исполнительных органов вла­сти в этом процессе.

Субъектами бюджетного права являются носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровней. Они либо принимают участие в рас­пределении доходов и расходов между различными видами бюджетов, либо являются участниками бюджетного процесса, либо получают из бюджета денежные средства в форме бюд­жетного финансирования или бюджетного кредитования. К субъектам бюджетного права относятся: государство и его территориальные подразделения — Рос­сийская Федерация в целом; субъекты РФ (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург); муниципальные образования; закрытые административно-территориальные образования; органы государственной власти и местного самоуправления — представительные (законодательные) органы государственной власти и местного самоуправления; испол­нительные органы государственной власти и местного самоуправления; государственные юридические лица. Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права становятся участниками (субъектами) бюджетных правоотно­шений.

Бюджетные правоотношения включают отношения, возникающие между субъектами в процессе формирования дохо­дов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государствен­ных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие между субъектами в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной си­стемы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, контроля за их испол­нением.

Бюджетным правоотношениям присущи особенности, определяемые их содержанием и субъектным составом. Так, бюджетные правоотношения возникают в связи с обра­зованием, распределением и использованием централи­зованного государственного или муниципального де­нежного фонда соответствующей территории; права и обязанности субъектов правоотношений обус­ловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государ­ственного или муниципального образования. Особенности правоотношений связаны и с тем, что в них обязательно участвуют государство, государственные или муниципальные об­разования или соответствующие органы государствен­ной власти и местного самоуправления, представля­ющие их интересы. Бюджетные правоотношения, как правило, не могут длиться более одного года и прекращаются в конце со­ответствующего года, что не исключает возникновения нового бюджетного правоотношения между теми же субъектами.

Характеризуя источники бюджетного права, необходимо прежде всего назвать Конституцию РФ, т.к. ее статьями непосредственно ус­танавливаются исходные начала и принципы бюджетной деятель­ности в РФ. Это ст. 71 и 72, определяющие компетенцию Российской Федерации и сферу совместной деятельности в данной области Российской Федерации и ее субъек­тов; ст. 101, 104, 106, 114, устанавливающие основы поряд­ка рассмотрения, утверждения бюджета и контроля за его ис­полнением; ст. 132 о бюджетных правах органов местного са­моуправления и др. Помимо этого и конституционные нормы более общего значения определяют основные принципы и фор­мы взаимоотношений в области бюджета, основы организации бюджетной деятельности государства, защиты прав и законных интересов участвующих в ней субъектов.

Особую роль в качестве источника бюджетного права играет введенный в действие с 1 января 2000г. Бюджетный кодекс Российской Федерации, в который с момента его принятия внесены многочисленные изменения. Источником бюджетного права, регулирующим поступление в бюджетную систему налоговых платежей, является Налоговый кодекс российской Федерации. В качестве источников бюджетного права выступают и ежегодно принимаемые федеральные законы о бюджетах, законы о бюджетах субъектов федерации. В сфере бюджетного регулирования действуют указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, нормативные правовые акты субъектов федерации и органов местного самоуправления. Таким образом, система источников бюджетного права включает правовые акты трех уровней, что обусловлено федеративным государственным устройством российской Федерации.