В.8.1. Местное самоуправление: проблемы и перспективы

В. 8.4. Понятие и принципы муниципальной службы

В. 8.3. Основные принципы организации местного самоуправления в РФ

В. 8.2. Новое административно-территориальное уст­ройство России

В.8.1. Местное самоуправление: проблемы и перспективы

Тема 8. Местное самоуправление как элемент публичной власти

Аттестация гражданского служащего проводится в целях опре­деления его соответствия замещаемой должности гражданской службы. Аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года.

Предельный возраст пребывания на гражданской службе — 65 лет. По достижении данного возраста или ранее (например, в связи с истечением срока служебного контракта, по иным ос­нованиям) гражданский служащий увольняется с гражданской службы.

Гражданский служащий имеет право на пенсионное обеспече­ние в соответствии с трудовым, пенсионным законодательст­вом и законодательством о гражданской службе.

Реформирование системы публичной власти, начавшееся в 1993 г. в связи с принятием Конституции РФ, до настоящего времени осуще­ствлялось на основе административно-территориального устройства (АТУ), сложившегося в период централизованного управления.

Современное АТУ является следствием административной реформы, проведенной в конце 20 - начале 30-х гг. прошлого столетия. В науч­ной исторической литературе за этой реформой закрепилось специ­альное название - "районирование".

Районирование осуществлялось с целью обеспечения строительства жестко централизованного государства пролетарской диктатуры. Од­ним из направлений реформирования АТУ было создание районов как территориальных подраз­делений органов госвласти. Основная цель - приблизить органы госвласти к населению.

Органы госвласти СССР не были заинтересованы в развитии самоуправления. Такая задача вообще не ставилась. Более того, в самом начале реформы сознательно были предприняты меры по расформированию экономически самостоятельных административ­но-территориальных единиц. В результате этих действий, например, волость как относительно самодостаточная сельская территория ут­ратила это качество.

В процессе эволюции централизованной системы власти на терри­тории России в системе государственного управления стал домини­ровать отраслевой принцип, в соответствии с которым управление социально-экономическим развитием территорий осуществлялось преимущественно под воздействием и в интересах соответствующих отраслевых министерств и ведомств.

Цели и задачи современной реформы практически противополож­ны целям и задачам районирования конца 20 - начала 30-х гг. про­шлого века. На сегодня основная задача власти - это децентрализа­ция управления территориальным развитием, при котором появляется реальная возможность не только распознавать актуальные местные проблемы, но и обеспечивать их своевременное решение. Именно этой логике подчинены усилия федерального Центра по возрождению ме­стного самоуправления и созданию условий для повышения его эф­фективности.

Одной из важнейших составляющих местного самоуправления является непосредственное участие населения в управлении, а также право контроля за деятельностью власти со стороны жителей. Для того чтобы сделать этот контроль эффективным, необходимо "при­близить" органы местного самоуправления к населению. С этой точки зрения современный административный район не может рас­сматриваться как оптимальная территориальная основа для осу­ществления местного самоуправления.

Вместе с тем при попытках организовать осуществление местного самоуправления на уровне поселений пришлось столкнуться с про­блемой обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований. Источником проблемы является существенная неодно­родность поселений по налоговому потенциалу, образовавшаяся в результате длительного периода централизованного государственно­го управления. К этому следует добавить существенную неоднород­ность муниципальных образований по территориальной организации, которая образовалась в результате проведенной реформы местной власти (1995—2003). Именно неоднородность муниципальных обра­зований (по налоговому потенциалу и территориальной организации) стала препятствием для разработки и проведения в жизнь системных государственных решений в бюджетной и налоговой сферах.

Преодоление последствий централизованной государственной эко­номики и формирование необходимой для перехода на режим устой­чивого развития финансово-экономической базы муниципальных об­разований - это длительный процесс. Поэтому в качестве неотложной меры, которая может обеспечить необходимый минимальный уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований, видится становление системы межбюджетных отношений, позволяющей на начальном этапе выравнивать их финансовую обеспеченность зако­нодательными (нормативными) механизмами. Однако формирование системы межбюджетных отношений на единых принципах и нормати­вах возможно лишь при условии достаточной для этого однороднос­ти территориальной основы местного самоуправления.

Таким образом, образовался замкнутый круг проблем: существен­ная неоднородность муниципальных образований по экономическо­му потенциалу требует развития эффективной системы межбюджет­ных отношений, формирование которой затруднено существенной территориальной неоднородностью муниципальных образований. Разрешить сложившуюся ситуацию призван новый За­кон о местном самоуправлении.

Основные идеи по развитию местного самоуправления были сфор­мулированы в документе, подготовленном Комиссией при Президенте Российской Федерации, под названием "Концепция разграничения пол­номочии между федеральными органами государственной власти, орга­нами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организа­ции органов государственной власти и местного самоуправления". Названная Концепция разработана на следующих основных принци­пах:

• всемерное соблюдение прав и свобод человека, превращение их в реально действующий механизм, обеспеченный максималь­но конкретизированным закреплением обязанностей публичной власти;

• концентрация основного массива регулятивных и контрольных полномочий на федеральном уровне с одновременной децентрализацией исполнительно-распорядительных полномочий;

• недопустимость произвольного и необоснованного вмешатель­ства в осуществление субъектами Российской Федерации при­надлежащих им полномочий;

• реалистичность и дифференциация в зависимости от типа муни­ципального образования перечня вопросов местного значения, самостоятельно решаемых населением.

Одним из первых законодательных актов, разработанных на основе материалов Комиссии при Президенте России, стал Закон о местном самоуправлении № 131-ФЗ. Важнейшими направлениями реализации названных принципов стали совершенствование территориальной основы местного самоуправления и установление необходимого объема его компетенции.

Новый закон имеет принципиальную особенность. Он содержит нормы, которые предполагают внесение изменений во многие от­раслевые законы. Закон, т.о., должен стать системообразующим правовым актом для развития публичной, гражданской, налоговой, бюджетной и других отраслей российской правовой си­стемы.

Для приведения сложившегося законодательства в соответствие с новой редакцией Закона о местном самоуправлении предусмот­рен переходный период (около двух лет). Новый закон вступает в силу с 1 января 2006 г., до тех пор будет действовать прежняя ре­дакция.

К настоящему времени в соответствие с названным законом приведены 154 законодательных акта, включая Бюджетный и Нало­говый кодексы. Эти меры должны обеспечить финансовую самосто­ятельность муниципальных образований, т.е. создать условия для ста­новления дееспособного местного самоуправления.

Актуальной остается проблема перехода поселений на режим устойчивого развития. Формирование дееспособного местного са­моуправления является лишь необходимым условием устойчивого социально-экономического развития городских и сельских посе­лений. При этом, принятие Закона о местном самоуправлении № 131 -ФЗ и внесение изменений в налоговое и бюджетное законода­тельство, а также принятие многих других законов, вытекающих из требований новой редакции, необходимо рассматривать только как первый шаг по правовому обеспечению устойчивого социально-эко­номического развития муниципальных образований.