В. 5.4. Проблемы и тенденции развития российского федерализма, его реформирование

Важнейшими проблемами развития российского федерализма является то, что:

• федерализация проходит сверху, директивно, при различных ба­зовых показателях. Отсюда ее асимметричность, которую следу­ет воспринимать как это объективную реальность;

• само существование федерации — показатель существования в стране различных интересов, координирующихся и согласую­щихся благодаря федеративному устройству;

• федерация — это своеобразный общественный договор на основе правового равенства граждан, образующих федерацию разных субъектов, исходя из геополитических, экономических, демогра­фических и этнонациональных особенностей;

• современные политико-правовые коллизии между федеральным центром и органами государственной власти субъектов РФ по­рождены не федерализмом как формой государственного устрой­ства, а несовершенством механизмов федеративных отношений в сфере разграничения полномочий;

• невозможно разрешить противоречия федеративного процесса, не вникая в суть этнонациональных проблем федерального, ре­гионального и местного уровней.

Сегодня российская демократия невозможна без федерализма, как и федерализм невозможен без демократии. Только в условиях этого единства и можно осуществлять эффективный контроль над деятель­ностью всех органов государственной власти.

И даже сегодня, несмотря на то, что новая Конституция России, провозгласившая демократию, действует уже более 10 лет, реализа­ция на практике принципов федерализма тормозится пережитками тоталитарного мышления официальных лиц и старыми привычками населения страны, культурой управления, порой неадекватностью понимания федеративных отношений федеральным центром и субъектами федерации, их попытками дистанцироваться друг от друга вместо солидарного единства. Многолетний кризис экономи­ки, социальной сферы, законодательства, слабость политической и экономической систем и институтов гражданского общества — все это и в ближайшем будущем не позволит в полной мере реализовать конституционные принципы российского федерализма. Снова все начнут искать спасения в жесткой централизации, что, по сути, яв­ляется ошибочным. В. Путин выступает против подобных мер, при­знавая необходимость упорядочения дел в системе федеративных от­ношений. Это грань, на которой, возможно, придется балансировать в ближайшее десятилетие.

Маргарет Тэтчер, в первые годы перестройки наблюдая за нашими попытками приблизиться к западным образцам демократии, говори­ла: «Вы хотите сделать за несколько лет то, на что нам понадобились столетия».

Федеративная реформа.В мае 2000 г. Президент В. В. Путин принял важное решение, пред­ложив реформировать федеративное устройство страны, видоизме­нить принципы и характер отношений между Центром и регионами (субъектами Федерации).

Тем самым он предложил свое решение проблем, возникающих в од­ной из наиболее сложных сфер российской политической и экономи­ческой жизни. В числе основных трудностей, с которыми столкнулась Россия в этой области в 90-е гг., наряду с подписанием Федеративного договора и принятием Конституции можно назвать следующие:

• ставшее чрезвычайно распространенным в субъектах РФ явле­ние, когда конституции (уставы) и законы регионов противоре­чат федеральной Конституции и федеральному законодатель­ству. Это касается, в том числе основополагающих прав и свобод граждан, как, например, те или иные ограничения избирательных прав, свободы слова средств массовой информации, преследова­ние оппозиции региональными властями и т. д.;

• разрыв единого правового и экономического пространства страны, превративший Россию в причудливый образчик раннесредневекового государства, в котором может взиматься плата за въезд в ка­кой-нибудь город или регион или же может быть запрещен вывоз за пределы региона зерна или масла и т. п.;

• фактическое «подминание» формально подведомственных цент­ральному правительству региональных структур руководителями субъектов РФ, приводящее к тому, что центральные структуры, призванные стоять на страже федеральной Конституции и феде­рального законодательства, на самом деле часто служат проводни­ками неправомерных действий и решений региональных властей, от которых они получают материальную помощь и иные услуги.

Эти процессы по мере своего развития стали оказывать угнетающее воздействие на общество и экономику, поскольку в таких условиях становятся принципиально невозможными честная конкуренция на рынке товаров, услуг и капитала, нормальное функционирование политических институтов и институтов гражданского общества. Кроме того, подобная практика, взятая в своих крайних проявлениях, приво­дит к самым серьезным нарушениям прав и свобод граждан и даже может угрожать национальной безопасности страны.

13 мая 2000 г. вышел Указ Президента о создании семи федеральных окру­гов, призванный вывести федеральные структуры в регионах из-под опеки региональных лидеров.

Чуть позже В. В. Путин предложил на рассмотрение Государствен­ной Думы пакет законов, содержащий три принципиальные идеи:

• установление нового порядка формирования Совета Федерации (ликвидации «клуба губернаторов»);

• введение в законодательство России института «федерального вмешательства» (или, иными словами, права Центра распускать региональные парламенты и снимать с должности президентов республик и губернаторов за нарушение ими федеральной Кон­ституции и федерального законодательства);

• усиление роли органов местного самоуправления и их взаимоот­ношения с федеральными и региональными властями.

Пресса и аналитики немедленно назвали эти инициативы «выстраи­ванием вертикали власти». Повсюду зазвучал гул одобрения в духе «давно пора». К сожалению, проснулась не ответственность, а жажда централизма, унитаризма, «сильной руки».

Хотя было совершенно очевидно, что Президент отвечает на вызо­вы, на которые нельзя не ответить. Очевидно также, что он стремится решить нелегкие проблемы, которые каждым по вертикали будут вос­приниматься по-своему, а не в соответствии с законом.

Самое главное — понять, является ли предлагаемая федеративная реформа адекватной с точки зрения стратегического движения России к подлинной демократии и эффективному государству (в том числе к современному федерализму), соответствующей духу и букве действующей российской Конституции, или это отказ от федерализ­ма. Но Президенту удается сохранять федерализм и укреплять власть в стране.

Идея Монтескье о том, что нужны государства, совмещающие в себе локальные демократические образования и сохраняющие большие размеры, стала азбукой государственного строительства. Смысл его в том, что каждый регион представляет собой достаточно автономное об­разование, где люди сами решают свои собственные проблемы.¹[7]

Россия более 15 лет переживает сложный этап радикального по­литического переустройства общества, реформирования националь­но-государственного устройства, требующего новой концепции по­литической и правовой модели федеративного многонационального государства с учетом ее нового геополитического положения.

Первые шаги становления подлинного российского федерализма, в частности, перераспределение властных функций из центра в регио­ны, воспринимаются многими как признак ослабления государства, ущемления его суверенитета и даже как угроза территориальной це­лостности. Для подобных опасений имеются весьма серьезные осно­вания. Но проблема заключается в федерализме. После перестройки многие политики строили свою карьеру именно на сепаратистских ло­зунгах, путая демократию со вседозволенностью. Федерализм на деле обеспечивает самостоятельность и свободное развитие регионов и при этом укрепляет единство и целостность государства.

Важнейшим условием политической стабильности является реали­зация конституционных принципов федерализма, основным из кото­рых является принцип сохранения единства и целостности России и при этом расширение прав субъектов Федерации. С одной стороны, необходимо четкое разграничение полномочий федеральных органов власти и органов власти областей, краев и республик, с другой — реальные самостоятельность и равноправие всех субъектов Федерации. Ключевое положение здесь — обеспечение достойной жизни и безо­пасности гражданина на всей территории единой страны.

 

В. 5.5. Перспективы реструктуризации Федерации

Реформа Федерации занимает центральное место в становлении российской государственности на современном этапе. Федеративная модель нашего государства, утвержденная Конституцией, разработа­на с учетом международного опыта строительства территориально сложных и многонациональных государств. К сожалению, наши поли­тики и ученые воспринимают современный российский федерализм лишь как формальную уступку регионам, прежде всего национальным республикам — как будто края и области не заинтересованы в демократизации государственного устройства и государственного управ­ления. Как сказал на Заседании Совета Федерации Юрий Лужков: «Кому-то хочется нас держать постоянно у унитарного стойла». Когда Президент России начал укреплять вертикаль власти, хор унитари­стов запел еще громче. Россия была поставлена вновь перед выбором между феодальной раздробленностью и феодально-имперским унита­ризмом. И то и другое является отрицанием федерализма.

Ту жизненно необходимую работу по упорядочению разрыхленных федеративных отношений, которую сейчас проводят, многие восприняли как долгожданный возврат к временам имперского унитаризма. Между тем в современных услови­ях, если мы хотим быть цивилизованным государством и сохранить свое единство, у нас нет другого пути, кроме как быть полнокровной Федерацией. Соответственно задача со­стоит не в отказе от федеративной модели, а в совершенствовании, ре­структуризации, если можно так сказать, федеративных отношений. Представляется, что в качестве основных направлений федеративной реформы должны быть выбраны следующие.

Первое.Ни в коем случае не пытаться переписывать раздел Кон­ституции «О федеративном устройстве». Более того, дать время «ус­покоиться» модели федеративного устройства, которая нам досталась по наследству. В свое время разработчикам Федеративного дого­вора и раздела Конституции о федеративном устройстве, пришлось соотносить свои идеи с реальным состоянием российской государ­ственности. Чрезмерно радикальные, резкие движения были невоз­можны в условиях, когда развалился Советский Союз. Качественное состояние Федерации определяют не количество субъектов и их на­звания, а те реальные экономические и правовые отношения, в кото­рые вступают субъекты Федерации и федеральные органы власти.

Второе.От Федерации политической, декларативной следует пе­рейти к правовой, с четко отработанными «правилами игры». Нужны такие законы, которые обеспечивали бы на практике как целостность и жизнеспособность единого государства, так и самостоятельность субъектов Федерации. Надо учитывать, что чиновники в Центре и в федеральных округах могут довести меры федерального вмешатель­ства до абсурда, перекладывая ответственность перед своим населе­нием на президента и правительство страны.

Третье.Наша Конституция перегружена совместными полномочия­ми. И так получилось не от хорошей жизни. Важно было на фоне развала Советского Союза скорее собрать Федерацию. И все вопросы, кото­рые не удавалось согласовывать, мы отправляли в корзину совместных полномочий, надеясь, что со временем законодатель распишет все как надо. В 1995 г. был внесен законопроект «О механизмах реализа­ции ст. 72 Конституции Российской Федерации». Но, как ни странно, Совет Федерации не принял законопроект к рассмотрению, а в Государ­ственной Думе он получил 14 голосов. Это еще раз продемонстрировало формальное отношение нашей политической элиты к федерализму.

Четвертое.Суть федерализма заключается в выводе системы уп­равления на местные сообщества, в корректировке управленческой де­ятельности с учетом потребностей и особенностей местных сооб­ществ. У нас же местное самоуправление не только оторвано от государственной власти, но и отделено от системы федеративных от­ношений. Разграничивая полномочия между федеральными органа­ми власти и органами власти субъектов Федерации, мы не довели принцип федерализма до местных сообществ. Начавшаяся реформа местного самоуправления должна исправить эту ситуацию.

Пятое.Наша Федерация была и остается конституционной, а не договорно-конституционной или конституционно-договорной, как счи­тают многие. Договоры и соглашения лишь определяют механизмы реализации положений действующей Конституции. Можно согласиться с теми, кто говорит, что нет необходимости сохранять практику договорного регулирования федеративных отношений — но это лишь если будут срочно приняты необходимые законы. А их только в связи со статьей 72 необходимо более тридцати.

Шестое.Некорректны и необоснованны рассуждения о том, что так называемый этнический принцип формирования Федерации являет­ся ее разрушителем, и что республики якобы обладают особыми пра­вами, — начиная с формально-декларативного гражданства и кончая необходимым государственным статусом родных языков. Борьба с на­циональностями и республиками ничего созидательного для Федера­ции не несет. Мы очень много говорим о льготах для республик, а на деле из 21 республики 18 относятся к категории депрессивных. Кроме того, почему-то у нас господствует мнение, что, скажем, Рязанская об­ласть не имеет отношения к этническому принципу. Все это проявле­ние старых и пагубных подходов, когда русская нация была искус­ственно исключена из отношений этничности. Тут фундаментальная проблема, решение которой отдано на откуп крайним силам. Вместо дальнейшей разработки и реализации программы этнокультурного развития русской нации, - чем мы начали заниматься в Миннаце, - началось навязывание безграмотного по своей сути закона о русском народе. Соответственно национальные вопросы русского и других на­родов обретают этнополитическую окраску. Это опасная ситуация и справиться с ней будет трудно. Этнические и конфессиональные про­блемы развития нашего общества и государства пока не стали предме­том единой стратегии, предметом повседневных управленческих уси­лий чиновников и гражданского общества.

Седьмое.В первую очередь необходимо реализовать федеративный потенциал, заложенный в Конституции, и создать правовые механиз­мы для регулирования всего комплекса федеративных отношений. Парламентская группа «Федерация» с самого начала предложила раз­работку пакетного федерального закона «О правовых основах разви­тия федеративных отношений в Российской Федерации». Главное требование федерализма — создание единой системы гарантий прав и свобод человека независимо от его национальной принадлежности и места проживания. И здесь основополагающую роль играет экономи­ческий фактор. Сегодня бюджетная система устроена так, чтобы унич­тожить всякие стимулы к эффективному хозяйствованию. Видимо, следует перейти на метод поощрения деятельности регионов-лидеров как локомотивов экономического развития, а для остальных проду­мать систему «выживаемости» при стандартной ситуации и «мощных рывков» при благоприятных условиях.

Федеративные отношения у нас сводятся почему-то к взаимодей­ствию между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. На деле же все уровни федеративных отноше­ний напрямую должны выходить на гражданина Российской Федера­ции, в том числе в плане ответственности органов власти, чиновников, законодателей перед гражданином.

От стратегически выверенного правового, а не субъективно-адми­нистративного, конъюнктурно-политического решения задач федера­тивной реформы зависит перспектива целостности развития Россий­ского государства, благополучие граждан и самочувствие народов. На смену импульсивным, до конца не продуманным временным мерам должна прийти серьезная работа по переходу от декларированной Фе­дерации к Федерации прочной, реальной.