Таким образом, работы по осуществлению стадий уп­равленческого цикла образуют функции управления: пла­нирование, организация, контроль и учет, регулирование и координирование.

Классификация функций управления.

Правовое содержание функций органов государственного и муниципального управления.

Соотносительность функций государственного управления с функциями государства.

Сущность и классификация функций управления.

Тема 2. ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В. 2. 1. Сущность и классификация функций управления

Функция является одной из основных категорий науки социального управления.

В литературе по управлению отсутствует общепринятое определение функций управления.

В наиболее общей форме функция управления определя­ется как вид деятельности, с помощью которой субъект уп­равления оказывает воздействие на управляемый объект.

В основе всего многообразия различных определений функций управления лежат два подхода. Представители первого подхода рассматривают функции управления как результат исторического разделения труда в сфере управле­ния, начало которому было положено Тейлором. Сторонни­ки этого подхода под функцией управления понимают осо­бый вид управленческой деятельности, продукт разделения труда и специализации в сфере управления .

С точки зрения второго подхода функции управления рассматриваются как составляющие стадии управленческого процесса (выработка и принятие решения, организация, ре­гулирование, корректирование, учет и контроль, или цик­ла принятия и реализации решения.

Как отмечается в литературе по управлению, учесть и обобщить все отдельные точки зрения по вопросу определе­ния функции управления даже в специальных работах ока­залось сложно.

В управлении производством функции управления опре­деляется как особый вид деятельности, выражающей на­правления или стадии осуществления целенаправленного воздействия на связи и отношения людей в процессе произ­водства и управления им или «определенный род трудовой деятельности в управлении, обособившийся в процессе спе­циализации управленческого труда».

В литературе по государственному управлению под фун­кциями государственного управления понимаются «виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы» или как «наиболее типичные однородные и четко выражен­ные виды (направления) управленческой деятельности, слу­жащие интересам достижения целей управляющего воздей­ствия».

В науке социального управления функция управления рассматривается в качестве определенного вида работ по уп­равлению, отличающегося обособленностью, однородностью и повторяемостью, обеспечивающего выполнение соответст­вующих социальных задач посредством адекватной ей орга­низационной структуры управления.

Таким образом, наиболее общим в различных определе­ниях функции управления является их рассмотрение в каче­стве видов однородных работ по управлению.

Большое внимание, уделяемое функциям управления в литературе по управлению, объясняется определяющим вли­янием функций на структуру и процесс управления. Отсюда развитие теории функций управления по праву рассматрива­ется в качестве одной из актуальных проблем науки соци­ального управления, тесно связанной с организацией управ­ленческой деятельности.

Центральным вопросом учения о функциях управления является их классификация, т. е. состав, поскольку на осно­ве состава функций управления осуществляется формирова­ние организационной структуры и процесса управления. В литературе по управлению единой точки зрения на со­став функции управления пока не сложилось.

Французский ученый и инженер А. Файоль выделил с точки зрения предприятия административную функцию и ее составляющие виды деятельности (функции управления): прогнозирование, организацию, распорядительство, коорди­нацию, контроль.

В целом ряде работ указанные функции управления по­вторяются с некоторыми изменениями. Эти функции управ­ления получили название общих или основных. Так, в лите­ратуре по управлению производством в качестве основных (общих) функций управления рассматриваются планирова­ние, организация, координация (регулирование), стимули­рование (активизация), контроль (учет). К конкретным функциям управления относится управление отдельными объектами производства: управление научно-технической подготовкой производства, управление основным производ­ством и т. п.

В литературе по социальному управлению функции уп­равления разделяются на социально-экономическую, соци­ально-политическую, духовно-идеологическую и социаль­ную.

Социально-экономическая функция осуществляет регули­рование системы экономических отношений через воздействие на отношение собственности и распределение.

Социально-пол­итическая функция, находясь в тесной связи с социально-эко­номической, отражает содержание политики и показывает, ка­ким способом политика претворяется в жизнь.

Духовно-идеологическая функция управления осуществ­ляет воздействие на субъективные факторы поведения человека через его сознание, проявляющееся в виде социальных стремлений и становящихся идеальной силой.

Социальная функция управления направлена на регули­рование отношений между отдельными общностями людей в соответствии с целями развития общества.

В литературе по государственному управлению в качест­ве общих функций государственного управления рассматри­ваются организация, осуществление кадровой политики, планирование, регулирование, координация, контроль и учет. При этом выделяются подгруппы специфических функций в сфере политики, экономики, социальных отноше­ний, духовно-идеологической деятельности.

Нет единой точки зрения на структуру функций и у зару­бежных теоретиков управления.

Как отмечает академик Д. М. Гвишиани, в классифика­ции функций управления за последние десятилетия про­изошли определенные изменения. Если А. Файоль в 20-е годы рассматривал пять универсальных функций (предвиде­ние, организация, руководство, координирование и конт­роль), то на более зрелом этапе развития идей «классиче­ской школы Л. Гьюлик расширил и уточнил эту классифи­кацию, предложив семь функций: планирование, органи­зация, работа с персоналом, оперативное руководство, коор­динирование, контроль и отчетность, составление бюджета. Г. Кунц и С. О'доннел предложили свою классификацию функций управления: планирование, организация, комплек­тование штатов, руководство и лидерство, контроль. Американский специалист в области управления Роберт Фалмер в качестве основных функций рассматривает: «пла­нирование, организация, исполнение (иногда называемое «руководством») и контролирование».

Отсутствие единого подхода к определению функций уп­равления, когда каждый автор предлагает свой их перечень, включающий от 5 до 50 только основных функций, объясняется отсутствием обоснованных доказательств того или иного перечня функций.

При рассмотрении ранее функций в качестве системного понятия оно было определено как свойство системы в динамике, приводящее к достижению цели системы. Таким свойством, может быть только процесс. Отсюда можно сделать вывод о том, что реализация функций управления образует процесс управления, обеспечивающий достижение цели сис­темы.

Ранее было определено, что под государственным или муниципальным управлением понимается деятельность ис­полнительно-распорядительного органа по воздействию на управляемый объект для его перевода в состояние, соответ­ствующее цели территориального образования, на котором функционирует данный орган и управляемый им объект, пу­тем организации и контроля исполнения актов органов вла­сти и управления.

Такой перевод осуществляется посредством реализации цикла управления, включающего четыре стадии.

На первой стадии цикла управления ставится цель: определить параметры оптимального функционирования и развития управляемого объекта, т. е. определить модель его буду­щего состояния. Те работы, которые должен выполнить субъект управления, чтобы достичь этой цели, составляют содержание функции управления «планирование».

На второй стадии цикла управления должна быть до­стигнута цель: изменить организацию управляемого объекта таким образом, чтобы она соответствовала найденным пара­метрам его оптимального функционирования и развития, т. е. перевести управляемый объект в новое, запланированное состояние. Работы по достижению этой цели составляют содержание функции управления «организация».

На третье стадии цикла ставится цель: сравнить новое состояние управляемого объекта с найденным опти­мальным. Для достижения этой цели осуществляются рабо­ты по функции «контроль и учет». Необходимость осущест­вления этой стадии цикла управления определяется тем об­стоятельством, что перевод объекта в заданное состояние происходит в течение определенного промежутка времени. За это время изменяются внешние и внутренние условия функционирования объекта, которые вызываются возникаю­щими внутренними и внешними возмущениями. Поэтому на стадии контроля и учета представляется возможным опреде­лить фактическое состояние объекта управления после его перевода в заданное состояние. В связи с тем, что возникаю­щие внешние и внутренние возмущения не позволяют до­стичь заданного состояния объекта управления, возникает необходимость в осуществлении еще одной стадии цикла уп­равления.

На последней стадии цикла управления требуется ликви­дировать рассогласование нового состояния объекта управ­ления с заданным. Эта цель достигается посредством осуще­ствления работ по функции управления «регулирование и координирование».

Эти функции реализуются в любых сферах социального управления, поэтому они получили название основных функций социального управления. На их базе формируют­ся функции управления в конкретной социальной сфере.

В соответствии с принципом двуединости управления в системе системного подхода к управлению объектом необхо­димо управлять в целом и одновременно каждой его подси­стемой. Посредством реализации общих функций осуществ­ляется управление объектом в целом; с помощью частной функции выполняется управление каждой подсистемой. Об­щая функция образуется на базе одной или двух основных.

К общим функциям государственного и муниципального управления, например, относятся:

1. Прогнозирование, программирование и планирование социально-экономического развития территориального обра­зования и контроль выполнения планов и программ.

Образуется на базе основных функций «планирование» и «контроль и учет». Реализуется экономическим органом го­сударственного или муниципального управления.

2. Организация деятельности органа государственного и муниципального управления. Образуется на базе основной функции «организация». Реализуется руководителями орга­на управления и их аппаратом.

3. Контроль цен и тарифов. Образуется на базе основной функции «контроль и учет». Реализуется отделом цен.

4. Учет записи актов гражданского состояния. Образует­ся на базе основной функции «контроль и учет». Реализует­ся отделом ЗАГСа.

5. Регулирование функционирования хозяйства террито­риального образования. Образуется на базе основной функ­ции «регулирование, координирование». Реализуется руко­водителями органа государственного или муниципального управления общей компетенции.

Приведенными общими функциями государственного и муниципального управления не ограничивается их состав. Полный их перечень определяется для каждого уровня госу­дарственного и муниципального управления на основе ком­петенции органов управления, устанавливаемой соответству­ющими законодательными актами.

Кроме общих функций государственного и муниципаль­ного управления, как выше указывалось, конкретные функ­ции включают частные функции, посредством которых осу­ществляется управление отраслями хозяйства соответствую­щей территории.

В качестве частных функций государственного и муници­пального управления рассматривается управление здравоох­ранением, управление образованием, управление социаль­ной защитой населения и т. п. При этом каждая частная функция образуется на базе всей совокупности основных функций, посредством которых обеспечивается перевод со­ответствующей отрасли хозяйства в заданное состояние.

Общие и частные функции государственного и муници­пального управления реализуются соответствующими орга­нами государственного и муниципального управления. Кро­ме того, эти органы управления выполняют также вспомога­тельные функции, направленные на организационное, информационное, правовое, делопроизводственное, финансовое, хозяйственное обеспечение деятельности органа уп­равления.

На основании вышеизложенного под термином «функ­ция государственного или муниципального управления» по­нимается комплекс однородных работ либо по осуществле­нию управления соответствующим территориальным обра­зованием в целом (общая функция) или отдельной отраслью хозяйства (частная функция), либо по обеспе­чению деятельности органа управления (вспомогательная функция).

Функции государственного или муниципального управ­ления служат основой для формирования организационной структуры и процесса государственного или муниципального управления соответствующим территориальным образовани­ем.

От функций государственного или муниципального уп­равления необходимо отличать функции органов и структур­ных подразделений государственного или муниципального управления.

Под функцией органа или структурного подразделения государственного или муниципального управления понима­ется комплекс однородных работ, направленный на дости­жение цели органа или структурного подразделения.

Обе группы функций взаимосвязаны: функции органов государственного или муниципального управления образу­ются на базе соответствующих функций государственного или муниципального управления.