Го­сударственного и муниципального управления

В. 1.4. Основные законы, закономерности и принципы

Государственное и муниципальное управление осуществ­ляется в соответствии с присущими ему объективными зако­нами и закономерностями.

Под закономерностью понимаются наиболее устойчиво действующие существенные причинно-следственные связи изучаемых явлений. Эту же сущность выражает и закон.

В теории управления понятие «закономерность» рассмат­ривается как первоначальная формулировка закона в начале его теоретического исследования.

В литературе по государственному управлению некото­рые авторы разделяют законы государственного управления на законы функционирования и законы развития. К первым относится закон оптимального дополнения и уравновешивания государственных полномочий полномочиями органов об­щественного самоуправления. Ко вторым — закон нарастаю­щей демократизации и закон неравномерности развития и конфликтности.

Указанные законы свойственны любому демократическо­му государству, в котором также проявляется действие зако­на участия граждан в государственном и муниципальном уп­равлении, вытекающего из самой сущности демократии как власти народа.

Реализация закона участия граждан в государственном и муниципальном управленииявляется одним из важнейших условий совершенствования демократии. Этот закон уста­навливает органическую связь демократии с дальнейшим развитием творческой инициативы граждан и их участия в управлении государством или территориальным образовани­ем, укрепления организованности и дисциплины, повышени­ем ответственности органов управления и должностных лиц перед народом, строжайшим соблюдением законности.

В соответствии с действием этого закона граждане прини­мают участие в государственном и муниципальном управле­нии путем своего волеизлияния на референдумах, выборах Президента и глав органов государственного и муниципаль­ного управления, опросах по различным важнейшим для жизни государства или административно-территориального образования вопросам, подачи своих предложений в органы управления по совершенствованию деятельности этих орга­нов, повышению эффективности функционирования отрас­лей народного хозяйства, борьбе с преступностью, защиты прав и свобод граждан и другим вопросам.

К закономерностям государственного и муниципального управления относятся:

— единство методов и основных функций социального управления на всех уровнях государственного и муници­пального управления: федеральном, субъектов федерации, муниципальных образований. Единство методов управления вытекает из единства их мотивационной основы. Единство основных функций социального управления (планирование, организация, контроль и учет, регулирова­ние и координирование) определяется единством процесса управления на всех его уровнях, который проявляется в единстве этапов осуществления управленческого цикла, каж­дый из которых выполняется посредством реализации соот­ветствующей основной функции;

— единство общих и частных функций государственного и муниципального управления и образуемых на основе их реализации процессов управления на каждом уровне управ­ления. Эта закономерность вытекает из единства полномо­чий органов государственного и муниципального управле­ния, определяемых федеральными законами для каждого уровня управления;

— оптимальное соотношение централизации и децентра­лизации полномочий органов государственного и муници­пального управления. Эта закономерность определяется раз­нообразием условий объектов государственного и муници­пального управления. Практическая реализация этой закономерности заключается, во-первых, в передаче феде­ральными органами исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ части своих полномочий последним, если это не противоречит Конституции РФ. Во-вторых, в передаче органами исполнительной власти субъек­тов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий им. В-третьих, в наделении органов местного самоуправ­ления отдельными государственными полномочиями феде­ральными законами и законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материаль­ных и финансовых средств. При этом реализация передан­ных полномочий контролируется государством в соответст­вии с условиями и порядком контроля, определяемыми соот­ветственно федеральными законами и законами субъектов РФ. В-четвертых, в передаче полномочий органов местного самоуправления органам террито­риального общественного самоуправления.

Наряду с законами и закономерностями принципытакже являются основными элементами всякой теории. Принцип в переводе с латинского означает начало, осно­ву.

Под принципами государственного и муниципального управления понимаются объективные осно­вы, на которых базируются структура и процесс управления и в которых абстрагированы закономерности построения, функционирования и совершенствования управления.

Принципы государственного и муниципального управле­ния разделяются на общие и частные, а также построения и совершенствования систем государственного и муниципаль­ного управления.

Требования общих принципов должны учитываться как при функционировании систем государственного и муниципального управления, так и при их построении и совершен­ствовании.

Частные принципы относятся к отдельным элементам уп­равления и будут приведены при рассмотрении этих элементов, на­пример, принципы организации и контроля исполнения уп­равленческих решений.

К общим принципамгосударственного и муниципального управления относятся:

1. Верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных за­конов, изданных в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совмест­ного ведения РФ и субъектов РФ.

2. Народовластья.

3. Ответственности.

4. Обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

5. Разделения властей.

6. Федерализма.

7. Демократического централизма.

8. Сочетания централизации и децентрализации управ­ления.

9. Гласности.

10. Законности.

11. Функционально-отраслевой.

12. Двойного подчинения.

13. Линейно-функциональный.

14. Сочетания единоначалия и коллегиальности.

15.Ситуационного управления по отклонению, по воз­мущению, по прогнозированию возмущений.

16. Программно-целевой.

17. Плановости.

18. Научности.

19. Делегирования полномочий.

Рассмотрим их содержание.

1. Принцип верховенства Конституции Российской Федера­ции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, изданных в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам со­вместного ведения РФ и субъектов РФ означает, что в случаях расхождения за­конов субъектов РФ с Конституцией РФ и федеральными законами, действует Конституция и федеральные законы. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом, актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ, действует нормативный правовой акт субъекта Фе­дерации.

2. Принцип народовластья устанавливает, что источником государственной власти в России является ее народ, волю которого реализуют представительные и исполнительные органы государственной власти, а также органы местного само­управления.

3. Принцип ответственности требует установления четкой ответственности должностных лиц и органов государствен­ного и муниципального управления за невыполнение или не­качественное, несвоевременное выполнение возложенных на них полномочий.

4. Принцип обеспечения прав и свобод человека и гражда­нина требует от должностных лиц и работников органов го­сударственного и муниципального управления неукоснительного соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституций Российской Федерации.

5. Сущность принципа разделения властей заключается в необходимости разделения государственной власти на зако­нодательную, исполнительную и судебную.

Поскольку государственная власть в РФ, источником которой является народ, едина и неделима, как и сам народ, то под принципом разделения властей сле­дует понимать разделение единой власти на отдельные ее функции.

В Конституции РФ принцип разделе­ния властей закреплен в ст. 10, в которой указывается: «Го­сударственная власть в Российской Федерации осуществля­ется на основе разделения на законодательную, исполни­тельную и судебную. Органы законодательной, исполни­тельной и судебной власти самостоятельны».

Однако в следующей статье Конституции указывается, что «государственную власть в Российской Федерации осу­ществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Пра­вительство Российской Федерации, суды Российской Феде­рации». Таким образом, получается, что государственная власть осуществляется четырьмя органами власти. Какую власть осуществляет Президент, в Конституции прямо не указывается. Однако можно сделать вывод, что Президент, в соответствии с Конституцией, осуществляет верховную власть.

Принцип разделения властей действует и в самом законо­дательном органе власти, разделяя его на верхнюю и нижнюю палаты, что имеет место в основном, в федеративных государствах.

6. Сущностьпринципа федерализмазаключается в обес­печении территориально-политического единства Россий­ской Федерации в сочетании с децентрализацией государ­ственной власти на основе конституционного разграниче­ния предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государствен­ной власти субъектов Российской Федерации при обеспе­чении равноправия субъектов федерации между собой и в их отношений с федеральными органами власти.

В соответствии с этим принципом органы государственной власти образуются на двух уровнях: федеральном и субъектов Российской Федерации.

Принцип федерализма в правовом аспекте проявляется в том, что законные акты федеральных органов исполнитель­ной власти имеют обязательный характер для соответствую­щих органов субъектов РФ, законные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны соблюдаться федеральными органами исполнительной власти. В качестве составляющей механиз­ма реализации принципа федерализма используется админи­стративный договор как правовая форма регулирования от­ношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Из принципа федерализма вытекают следующие требова­ния:

- обеспечение защиты и интересов Российской Федера­ции в целом, сохранения ее единства и территориальной це­лостности,

- четкое определение полномочий федеральных органов государственной власти, обеспечивающие защиту интересов РФ в целом и не ограничивающие само­стоятельность субъектов РФ в решении вопросов, отнесенных к их ведению,

- выравнивание реальных прав субъектов Российской Федерации.

7. Принцип демократического централизма является важнейшим принципом государственного и муниципального управ­ления, определяющим содержание, формы и методы дея­тельности органов управления, руководителей и исполните­лей на всех уровнях управления Сущность этого принципазаключается в сочетании в государственном и муниципаль­ном управлении демократизма как полновластия народа, его инициативы, выборности органов власти, их подотчет­ности населению, обеспечивающего развитие самостоя­тельности и творческой активности органов местного само­управления с централизацией как приоритетом интересов большинства, позволяющей осуществить единую общего­сударственную политику в основных вопросах государст­венного и муниципального управления, с ответственностью каждого государственного и муниципального органа и дол­жностного лица за порученное дело.

Демократизм является способом осуществления центра­лизма. С одной стороны, реализация принципа демократиче­ского централизма предполагает участие народа в обсужде­нии и принятии важнейших управленческих решений на всех уровнях государственного и муниципального управле­ния. Развитие демократии, путем привлечения народа к уп­равлению делами государства и территориальных образова­ний расширяет базу централизма. С другой стороны, демок­ратизм является специфическим подходом к содержанию и способу осуществления принимаемых центром управленче­ских решений, по вопросам, затрагивающим только основы государства как единого целостного образования. При этом вышестоящие органы государственного управления наделя­ются ограниченным кругом полномочий по осуществлению этих решений. Нижестоящие органы, в установленных пре­делах своих полномочий, обладают свободой в выборе путей и средств решения задач как собственного, так и общего раз­вития. Центральные органы государственного управления вне предела своих полномочий не вправе вмешиваться в де­ятельность местных органов управления. Такой подход обес­печивает осуществление централизма в необходимых, опти­мальных пределах, придавая демократии организованный характер, позволяя решать общие и частные задачи. Главной проблемой реализации в государственном и муниципальном управлении принципа демократического централизма явля­ется оптимальное сочетание, мера централизма и демокра­тизма. Главным вэтой дихотомии является демократизм, по­скольку он формирует базу централизма.

Нарушение оптимального сочетания централизма и демократизма ведут либо к усилению централизации в госу­дарственном управлении, его бюрократизации, преоблада­нию команды, приказа, либо к стихийно-митинговой демок­ратии, которая порождает такой же субъективизм и волюн­таризм, как и бюрократический централизм. Как известно из практики, вседозволенность порождает неформальное наси­лие, разгул группового эгоизма, не позволяющего выявить и осуществить интересы социальных групп и общностей.

8. Из принципа демократического централизма вытекаетпринцип сочетания централизации и децентрализациигосу­дарственного и муниципального управления.Его сущность заключается в обеспечении согласования государственных и местных интересов посредством четкого разделения ком­петенции федеральных органов государственного управле­ния, органов государственного управления субъектов РФ и органов муниципального управле­ния.

9. Без осуществления гласности не может быть демократиз­ма. Принцип гласностив государственном и муниципаль­ном управлении имеет решающее значение. Этот принцип обеспечивает защиту общества от проявлений вседозволен­ности и безнаказанности органов государственного и муни­ципального управления, а также должностных лиц. Прин­цип гласности в государственном и муниципальном управ­лении требует обеспечения информированности граждан, доступности обсуждения важнейших государственных и муниципальных вопросов, компетентного участия населе­ния в принятии управленческих решений на основе изуче­ния и учета общественного мнения.

В государственном и муниципальном управлении прин­цип гласности является способом осуществления прямой и обратной связи между органами управления и населением Реализация принципа гласности обеспечивает рост активно­сти граждан в оценке, подборе и выдвижении кадров в орга­ны управления.

Принцип гласности особенно важен в деле повышения ответственности руководителей, а также усиления требова­тельности к ним людей за порученное дело.

Реализация принципа гласности в управлении тесно связана с законом участия граждан в государственном и муни­ципальном управлении, обеспечивая включение широких слоев граждан в государственное и муниципальное управле­ние, особенно в случаях необходимости открытого, всесто­роннего обсуждения и принятия важных управленческих ре­шений.

10. Принцип законностиозначает, что государственное и муниципальное управление является подзаконным, т.е. все действия, совершаемые органами управления в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, должны строго основываться на законодательных актах.

Принцип законности требует от органов государственно­го и муниципального управления точного, единообразного выполнения законов, осуществления этими органами только таких управленческих действий, которые соответствовали бы содержанию государственной воли, выраженной в зако­нах, принятие управленческих решений по вопросам, отне­сенным законом к компетенции данного органа, в установ­ленном порядке и в определенной форме.

Подзаконность государственного и муниципального уп­равления имеет важное значение и потому, что в целом ряде случаев органы управления наделяются полномочиями само­стоятельной разработки и принятия общеобязательных пра­вил поведения.

Взаимоотношения органов управления с гражданами и общественными организациями могут осуществляться строго в пределах их полномочий. Ни один государственный или муниципальный орган, осуществляющий управленческую деятельность, не может сам изменять, расширять или сужать закрепленную за ним компетенцию.

11. Функци­онально-отраслевой принцип объединяет два принципа: отраслевой и функциональный.

А) Отраслевой принцип управлениякак составная часть функци­онально-отраслевого принципа требует такую органи­зацию управления, при которой за органом государствен­ного или муниципального управления закрепляются одно­родные, органически связанные по характеру производст­венной деятельности объекты управления. Например, предприятия коммунального хозяйства, образования, здра­воохранения, культуры и т. п.

Отраслевая организация государственного и муниципаль­ного управления позволяет укомплектовать аппарат органов управления специалистами, знающими теоретические и практические вопросы функционирования конкретной от­расли хозяйства, способными принимать оптимальные реше­ния по управлению данной отраслью.

В результате отраслевой организации государственного и муниципального управления повышается эффективность функционирования отраслей.

Б) Функциональный принцип как составная часть функци­онально-отраслевого принципа формирует требование, в соответствии с которым на орган управления возлагаются полномочия по выполнению определенной функции госу­дарственного или муниципального управления.

Например, экономические органы государственного и му­ниципального управления выполняют функцию прогнозиро­вания и планирования (программирования) социально-эко­номического развития соответствующей территории, а также функцию контроля выполнения планов; статистические ор­ганы — функцию учета результатов работы хозяйства и т. п.

12. Принцип двойного подчиненияв государственном и му­ниципальном управлении означает требование подчинения конкретного органа функциональной или отраслевой ком­петенции органу управления общей компетенции (прави­тельство, администрация) и соответствующему вышестоя­щему органу управления по вопросам его компетенции.

Принцип двойного подчинения, с одной стороны, направ­лен на обеспечение осуществления единой государственной политики в отраслевом и межотраслевом управлении, выра­батываемой федеральными органами управления. При этом органы общей компетенции субъектов Федерации и местного самоуправления осуществляют линейное управление соот­ветствующими органами отраслевой и межотраслевой компе­тенции, а федеральные органы реализуют функциональное управление этими органами. С другой стороны, федераль­ные территориальные органы, финансируемые из федераль­ного бюджета (управления имуществом, финансовые, внут­ренних дел и др.) находятся в подчинении соответствующего органа общей компетенции субъекта федерации, муници­пального образования, входят в его организационную струк­туру, что обеспечивает согласование проводимой федераль­ной политики с интересами субъектов федерации и муници­пальных образований. В этом случае федеральные органы государственного управления устанавливают цели и задачи, т. е. осуществляют линейное управление. Органы управле­ния общей компетенции субъектов Федерации и местного самоуправления определяют способы достижения этих целей и задач применительно к местным условиям, т. е. выполняют функциональное управление федеральными территориаль­ными органами.

13. Линейно - функциональный принципобъединяет два принципа:линейный и функциональный. А) Линейный принципкак составная часть линейно-функционального принципа предусматривает требование реали­зации линейных управленческих отношений, сущность ко­торых, как ранее отмечалось, заключается в осуществле­нии связи между субъектом и объектом управления руко­водство — исполнение. Этот принцип предполагает прямое административное подчинение объекта субъекту управле­ния по всем вопросам деятельности объекта. На основе ли­нейного принципа управления формируется линейная орга­низационная структура органов государственного и муни­ципального управления.

Б) Функциональный принципкак составная часть линейно-функционального принципа предполагает требование осу­ществления функциональных управленческих отношений, заключающихся, как уже говорилось, в реализации связи между субъектом и объектом управления руководства — исполнение на основе специализации управленческих ра­бот, выполняемых на основе указаний квалифицированных специалистов, выступающих в роли функциональных руко­водителей.

На основе сочетания линейного и функционального принципов формируются линейно-функциональные органи­зационные структуры органов государственного и муници­пального управления.

14. Сущность принципа сочетания единоначалия и коллеги­альностив государственном и муниципальном управлении заключается в том, что в государственном и муниципаль­ном управлении осуществляется и единоначальное, и колле­гиальное управление. Выбор каждого из них определяются характером объекта управления. Так, в управлении отраслью хозяйства применяется принцип единоначалия управле­ния, в соответствии с которым управление отраслью осуще­ствляет на федеральном или республиканском уровне ми­нистр, на краевом, областном, городском и районном - начальник управления или отдела. Такой подход определя­ется тем обстоятельством, что, с одной стороны, для управ­ления однородными объектами, составляющими отрасль хо­зяйства, представляется возможным подобрать кандидатуру с высокими профессиональными знаниями и организатор­скими способностями на должность руководителя отраслью хозяйства. С другой стороны, возложить на руководителя всю ответственность за результаты деятельности отрасли.

При осуществлении межотраслевого (функционального) управления требуется применение принципа коллегиально­сти управления, означающего принятие управленческих ре­шений большинством голосов членов органа управления. К коллегиальным органам управления относятся Правительст­во и службы.

Такой подход определяется тем обстоятельством, что межотраслевое управление, с одной стороны, требует нали­чия у руководителя различных профессиональных знаний, овладеть которыми одному человеку практически невозмож­но. С другой стороны, если министр примет ошибочное ре­шение, то в этом случае ущерб будет нанесен одной отрасли хозяйства; ошибочное решение при межотраслевом управле­нии нанесет ущерб всем отраслям хозяйства или большинст­ву из них. Коллегиальность принятия межотраслевых управ­ленческих решений значительно снижает риск принятия ошибочных решений.

Сущность принципа сочетания единоначалия и коллеги­альность заключается также и в том, что при реализации единоначального управления важные принципиальные воп­росы деятельности органа государственного или муници­пального управления обсуждаются специально создавае­мыми совещательными органами — коллегиями. Коллегии принимают решения большинством ее членов в форме поста­новлений. Решения коллегии проводятся в жизнь правовы­ми актами руководителя органа управления.

Такие коллегии, например, создаются в федеральных ми­нистерствах в составе минист­ра (председате­ля коллегии), его заместителей по должности, а также дру­гих руководящих работников системы министерства. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Прави­тельством Российской Федерации. В случае разногласий между коллегией и ее председателем последний проводит в жизнь свое решение соответствующим правовым актом. Вме­сте с тем председатель коллегии докладывает о разногласи­ях, а зависимости от формы подчинения Президенту или Правительству Российской Федерации. Члены коллегии имеют право сообщить этим лицам свое особое мнение по принятому решению. Такой подход к роли коллегии как совещательного органа придает ее членам определенный правовой статус, поло­жительно влияющий на эффективность принимаемых реше­ний.

15. Сущность принципа ситуационного управлениязаклю­чается в осуществлении управления объектом в процессе поддержания его функционирования на заданном уровне. Другими словами этот принцип означает управление, исхо­дя из сложившейся ситуации в объекте, которая подлежит изменению для вывода объекта на заданный уровень.

Принцип ситуационного управленияпредусматривает три вида управления: по отклонению, по возмущению, по прогнозированию возмущения.

А) Принцип ситуационного управления по отклонениюоз­начает, что орган управления формирует управляющее воз­действие только после обнаружения возникшего отклоне­ния в объекте управления, например, не выплачивается пен­сия, или перестала подаваться населению горячая вода. Этот принцип управления самый простой и широко рас­пространенный. Он, как правило, требует значительных за­трат всех видов ресурсов, в том числе и на возмещение мо­рального ущерба гражданам.

Б) Более совершенным является принцип ситуационного управления по возмущению. Такое управление предусмат­ривает выявление возмущения до того момента, когда оно может вызвать отклонение. Определив возникшее возмущение, орган управления своевременно принимает необходимые меры для его ликвидации и тем самым не допускает возник­новения отклонения. В нашем примере это может быть своевременное пополнение пенсионного фонда или поддержа­ние в рабочем состоянии резервного теплофикационного оборудования. Для выполнения этих условий требуется зна­чительно меньше ресурсов, чем для ликвидации возникшего отклонения.

В)Самым эффективным является принцип ситуационного управления по прогнозированию возмущений, когда нейт­рализуются условия, которые могут вызвать возмущение. Такое управление осуществляется в нашем примере путем создания необходимого денежного резерва в пенсионном фонде или хранения на складе теплофикационного оборудо­вания (так называемого холодного резерва), необходимого для замены вышедшего из строя оборудования без прекра­щения подачи горячей воды потребителям с помощью рабо­тающего резервного оборудования (горячий резерв).

16. Сущностью программно-целевого принципагосударст­венного и муниципального управления является осуществ­ление управления социально-экономическим развитием объекта управления на основе целевых программ.

Целевые программы предоставляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение четко сформулиро­ванных целей.

Существенной особенностью программно-целевого управления является наличие разработчиков программы и конк­ретных ее исполнителей, строгое разграничение прав и ответствен­ности между заказчиком, разработчиком и исполнителем программы, определение периода работы по программе и не­обходимых ресурсов для ее выполнения.

Для управления целевой программой на основе програм­мно-целевого принципа управления формируется матричная структура органа государственного или муниципального уп­равления.

17. Принцип плановости государственного и муниципально­го управления предусматривает необходимость разработки прогнозов, программ и планов социально-экономического развития соответствующего территориального образова­ния, а также планов работы органа управления.

18. Принципнаучности означает необходимость, во-пер­вых, осуществления построения и совершенствования го­сударственного и муниципального управления на основе науки управления; во-вторых, выполнения работы по поиску оптимальных управленческих решений с использова­нием научных методов.

19. Сущность принципа делегирования полномочий заклю­чается в предоставлении руководителем органа управления своим непосредственным подчиненным-заместителям, ни­жестоящим руководителям части своих прав и обязанно­стей для самостоятельного решения ими четко определен­ных вопросов, ответственность за которые остается за ру­ководителем органа управления. При делегировании полно­мочий осуществляется децентрализация управления, которая способствует своевременному принятию решений, а также создает условия руководителю органа управления для сосредоточения на решении перспективных и других первостепенных задач. Работники, которым руководитель органа управления делегировал часть своих прав и обязан­ностей, несут ответственность за их выполнение перед ру­ководителем органа.