Коллективные субъекты административно-процессуального права.

Среди участников административного процесса особое место занимаюторганы исполнительной власти РФ и субъектов РФ.

Как носители государственно-властных полномочий органы исполнительной власти непосредственно или опосредованно являются участниками всех без исключения производств, составляющих в совокупности административный процесс. Иначе говоря, ни одно административно-процессуальное правоотношение не обходится без участия соответствующего органа исполнительной власти либо его официального представителя. В одних производствах (например, по рассмотрению жалоб граждан в сфере государственного управления) обязаны участвовать практически все органы исполнительной власти (согласно ст. 33 Конституции РФ, граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления). В других (например, в производстве по делам об административных правонарушениях) – участвовать могут только те органы исполнительной власти и их представители, которым это право специально предоставлено законом (например, налагать административные наказания в соответствии с КоАП РФ).

На федеральном уровне систему органов исполнительной власти и, следовательно, субъектов административно-процессуальных правоотношений, образуют:

— Правительство РФ;

— федеральные министерства;

— иные федеральные органы исполнительной власти.

Правовой статус Правительства РФ определяется гл. 6 Конституции РФ (ст. 110-117), ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве РФ» № 2 - ФКЗ. Основным документом, устанавливающим правила организации деятельности Правительства РФ по реализации его полномочий является Регламент Правительства РФ.

Деятельность Правительства РФ осуществляется по ряду направлений, среди которых ярко выраженный процессуальный характер имеет направление, связанное с принятием постановлений, т. е. с производством по принятию нормативных актов государственного управления — одного из специфичных производств в административном процессе. Эту сторону деятельности Правительства регулирует разд. IV Регламента, в котором предусмотрен порядок внесения проектов актов (п. 51-65), порядок подготовки и рассмотрения проектов в Правительстве Российской Федерации (п. 66-76).

Важным направлением процессуальной деятельности Правительства является его законопроектная деятельность.

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых ими решений существует аппарат Правительства, действующий на основе Положения о нем.

Процессуальная сторона деятельности Аппарата определяется его участием в ряде административных производств. Наиболее значимыми среди них являются:

- подготовка проектов постановлений и распоряжений Правительства, указов и распоряжений Президента РФ, а также проектов федеральных законов, международных договоров РФ и других актов;

- рассмотрение поступивших в Правительство парламентских запросов, запросов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, подготовка по ним проектов поручений Председателя Правительства и его заместителей, направление обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания в соответствующие органы исполнительной власти для рассмотрения и ответа;

- подготовка заключений, поправок к законопроектам и официальных отзывов Правительства на проекты федеральных законов, поступающих от субъектов права законодательной инициативы и Государственной Думы Федерального Собрания;

- рассмотрение поступивших из судов в Правительство документов и подготовка проектов поручения Председателя Правительства и его заместителей о представлении в суде интересов Правительства;

- рассмотрение обращений граждан и писем организаций, адресованных в Правительство, и подготовка предложений по решению поставленных в них вопросов, направление этих обращений и писем в соответствующие органы исполнительной власти для рассмотрения и принятия мер;

- проведение протокольных мероприятий Правительства;

- ведение делопроизводства, соблюдение режима секретности и защиту сведений, составляющих государственную тайну, и иной охраняемой законом информации.

Известную роль в деятельности Правительства РФ играют образуемые им координационные органы, именуемые комиссиями, а также органы совещательные, именуемые советами.

Комиссии образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга вопросов. В качестве примера можно назвать Комиссию Правительства по вопросам агропромышленного комплекса, образованную постановлением Правительства от 12 декабря 2000 г., Комиссию Правительства по законопроектной деятельности и др.

Советы при Правительстве РФ образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки соответствующих предложений рекомендательного характера. Например, Совет по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных актов в экономической сфере (образован 19 сентября 1997 г.), Совет по предпринимательству при Правительстве Российской Федерации (образован 5 августа 2000 г.) и др.

Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

1. Министерство — традиционный орган государственного управления, на протяжении длительного времени осуществляющий руководство порученной отраслью государственной жизни. Является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ. Министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

2. Федеральная служба - является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.

3. Федеральное агентство- является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Основные стороны организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ закреплены в ряде нормативных правовых актов, к числу которых, например, относятся: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», другими федеральными законами, конституциями республик, уставами других субъектов Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Своеобразное место в системе участников административного процесса на уровне субъектов РФ занимают полномочные представители Президента РФ в семи федеральных округах, объединивших все субъекты РФ. Этот институт в его современном виде создан по Указу Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе».

Осуществляя возложенные на него функции и реализуя предоставленные права, полномочный представитель определенным образом участвует в тех или иных производствах административного процесса. Так, например, он имеет право направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан; вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных округов, находящихся в пределах федерального округа и в необходимых случаях применять к ним меры дисциплинарного воздействия.

К субъектам административно-процессуального права относятся государственные служащие. Их как участников административного процесса характеризует несколько существенных особенностей.

Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

государственная гражданская служба;

военная служба;

правоохранительная служба.

Первая особенность заключается в самом характере правового регулирования государственной службы, закрепления правового статуса лиц, осуществляющих эту деятельность. Участвуя в административно-процессуальных отношениях государственные служащие руководствуются ФЗ от 27.07.2004 «О государственной гражданской службе РФ», ФЗ от 27.05.2003 «О системе государственной службы РФ»

Вторая особенность этой группы участников административного процесса обусловлена самим многообразием видов государственной служебной деятельности, что наглядно отражается, например, в существовании значительного числа федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, регулирующих соответствующие виды государственной службы.

В общем плане есть основания различать две разновидности государственной службы — гражданскую, а также военную и к ней приравненную.

Гражданская государственная служба, в свою очередь, подразделяется на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Федерации.

Что касается военной и к ней приравненных видов государственной службы, то они регулируются соответствующей системой федеральных законов и иных нормативных правовых актов, к которым, в частности, относятся: федеральные законы — от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» и от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих».

Третья особенность обусловлена самим характером должностных полномочий — прав и обязанностей различных категорий гражданских государственных служащих. Определенная группа государственных служащих осуществляет деятельность юридического характера. Именно поэтому отечественная административно-правовая наука давно уже говорит о необходимости использования прежде всего юридического критерия при классификации государственных служащих.

По юридическим свойствам выполняемой ими деятельности государственные служащие подразделяются на три группы.

Первую группу можно условно назвать «обслуживающий персонал». В нее входят многочисленные государственные служащие, в том числе и обладающие глубокими профессиональными знаниями (например, эксперты, специалисты и т. д.). Характерным для деятельности этой категории государственных служащих является то, что они не наделены правом принимать самостоятельные юридические решения. Их деятельность тем не менее — совершенно необходимое предварительное условие принятия таких юридических решений, входящих в круг служебных полномочий и обязанностей второй, более узкой группы государственных служащих — должностных лиц.

В науке административного права имеется немало интересных высказываний, касающихся определения общего понятия должностного лица. Наиболее удачной представляется формулировка, предложенная еще в конце 40-х годов Ц.А. Ямпольской: «Должностными лицами называются служащие, имеющие право совершать служебные юридические действия». Иначе говоря, речь идет о таких действиях, которые обусловлены служебным статусом данного государственного служащего и влекут юридические последствия для других субъектов, в том числе, разумеется, и для участников административного процесса.

Третью группу государственных служащих составляют представители власти. Это — государственные служащие, которые действуют в соответствующих органах государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной, — и имеют право выступать от имени органа государственной власти. Представители власти — это группа служащих, которая действует исключительно в органах государственной власти, в отличие от иных категорий государственных служащих, которые функционируют, выполняя служебные обязанности, в государственных предприятиях, учреждениях, организациях и которых Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» не считает государственными служащими.

Вместе с тем следует иметь в виду, что качества представителя власти и должностного лица могут соединиться в статусе того или иного лица, например, министра, губернатора и т. д. С другой стороны, могут быть представители власти, не являющиеся должностными лицами, например, рядовой сотрудник милиции.

Многочисленную группу субъектов административно-процессуального права образуют исполнительные органы местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдумов, выборов и других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях, на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Система органов местного самоуправления определяется населением соответствующей территории. В пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти. При этом органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Традиционную и весьма многочисленную группу субъектов административно-процессуального права, представляют предприятия и учреждения различных форм собственности.

Предприятиями обычно называют самостоятельные хозяйствующие структуры, создаваемые для различного рода производственной деятельности, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. В целом можно сказать, что предприятие — это определенного рода организация, имеющая своим назначением удовлетворение материальных потребностей общества.

Основы правового статуса предприятий, в том числе и как участников соответствующих административных производств, закреплены в ряде федеральных законов, прежде всего в Гражданском кодексе Российской Федерации. В гл. 4 ГК, посвященной юридическим лицам, начиная с § 2 «Хозяйственные товарищества и общества», содержатся нормы, регулирующие основные стороны организации и деятельности хозяйствующих структур, их взаимоотношений с другими субъектами (ст. 66-115 ГК РФ).

К их числу ГК относит: хозяйственные товарищества и общества; полное товарищество; товарищество на вере; общество с ограниченной ответственностью; акционерное общество (открытое и закрытое); производственные кооперативы; государственные и муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, основанное на праве оперативного управления.

Отдельные стороны деятельности предприятий регулируют федеральные законы, например, от 26 декабря 1996 г. «Об акционерных обществах», от 8 февраля 1998 г. «Об обществах с ограниченной ответственностью» и некоторые другие.

Многочисленность и многообразие предприятий делают актуальной задачу их классификации, которая позволяет выявить особенности соответствующей группы хозяйственных структур и тем самым оттенить их возможности как участников административного процесса. В литературе предлагается ряд критериев такой классификации:

а) по форме собственности, что характерно для нынешнего этапа развития экономики, предприятия подразделяются на частные, государственные, муниципальные, находящиеся в собственности общественных организаций;

б) по масштабам своей деятельности — федеральные, действующие на уровне субъекта Российской Федерации, местного значения;

в) по отраслям управления — промышленные, строительные, транспортные, сельскохозяйственные, связи, торговли, бытового обслуживания, жилищно-коммунальные и др.

Наряду с предприятиями важную роль в жизни государства и общества играют и другие участники административного процесса данной группы — учреждения. Это — структуры, выполняющие широкий спектр функций непроизводственного назначения, действуют во всех сферах государственного управления — экономической, социально-культурной, административно-политической и межотраслевой.

Для предприятий и учреждений как участников административного процесса характерно то, что они преимущественно участвуют в таких производствах, как производство по рассмотрению предложений и заявлений граждан и обращений организаций в сфере управления; по рассмотрению жалоб граждан, регистрационном, лицензионном и иных производствах.

К числу субъектов административно-процессуального права относятся также общественные объединения. Согласно ст. 30 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется.

Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребывание в нем.

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица — общественные объединения.

Законодательство различает два вида общественных структур. К первому виду относятся политические общественные объединения, среди которых центральное место занимают политические партии. Ко второму — неполитические общественные объединения.

В соответствии с законом политическая партия — это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Не допускается деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных, представительных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления), в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных, представительных органов государственной власти, в государственных организациях. Запрещается вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений.

Ко второму виду относятся общественные объединения неполитического характера.

Действующее законодательство предусматривает следующие организационно-правовые формы объединений данного вида:

Общественная организация — основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.

Общественное движение — состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения.

Общественный фонд — один из видов некоммерческих фондов, представляющий собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели.

Общественное учреждение — не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения.

Орган общественной самодеятельности — не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.

Общественные объединения независимо от их организационно-правовой формы вправе создавать союзы (ассоциации) общественных объединений на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых союзами (ассоциациями), образуя новые общественные объединения. Правоспособность союзов (ассоциаций) общественных объединений как юридических лиц возникает с момента их государственной регистрации.

В зависимости от масштаба деятельности закон различает общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения.

Помимо названных ранее, к иным субъектам административно-процессуального праваотносятся, прежде всего, те, которые входят в систему судебной власти.

Участниками административного процесса данной группы являются мировые судьи. В соответствии со ст. 3 Закона мировой судья рассматривает дела об административных правонарушениях, отнесенные к его компетенции Кодексом РФ об административных правонарушениях. Следовательно, мировой судья участвует в производстве по делам об административных правонарушениях именно по тем делам, за которые законодательством предусмотрена административная ответственность физических лиц в виде административного ареста, т. е. по делам о наиболее серьезных административных правонарушениях.

Вместе с тем КоАП РФ включает в подведомственность мирового судьи рассмотрение дел об административных правонарушениях юридических лиц.

Такова система субъектов административно-процессуального права.