Современное состояние государственного долга России.

Классификация государственного долга

Классификация государственного долга подробно представлена Ю.Я. Вавиловым.

Государственный долг может быть внутренним и внешним. Авторы действующего Бюджетного кодекса РФ попытались внести ясность в вопрос о классификации государственного долга. Однако в основу классификации долгов на внутренние и внешние они заложили сомнительный признак – валюту, в которой выражены долговые обязательства государства.

Ю.А. Вавилов в своем пособии доказывает, что современная классификация долга на внешний и внутренний не совсем оправдана: «Проблема обоснованной классификации государственного долга остается актуальной для России. Особенно остро она была поставлена финансовым кризисом, достигшим своего пика в августе 1998г. Дело в том, что изначально рынок государственных краткосрочных бескупонных облигаций и облигаций федеральных займов (ГКО-ОФЗ) был ориентирован на работу с внутренними инвесторами и до середины 1996г. присутствие нерезидентов на нем было незначительным. С 15 августа 1996г. иностранные инвесторы стали работать по новым правилам, снявшим многие ограничения на их деятельность. Нерезиденты получили право осуществлять свои операции на первичном и вторичном рынках ГКО-ОФЗ непосредственно через российские уполномоченные банки. Участие иностранных инвесторов резко активизировалось, и к началу 1998 г. на долю нерезидентов приходилось до 27,5% рынка ГКО-ОФЗ.

Пологая, что рынок ГКО-ОФЗ –это обычный рублевый, т.е. внутренний рынок, Правительство и Банк России делали все для более широкого привлечения на него средств из иностранных источников. Но когда азиатские финансовые рынки закачались и последствия азиатских кризисов стали доходить до России (октябрь 1997 г., январь и май 1998 г.), нерезиденты стали активно сбрасывать российские ценные бумаги и выводить свои средства на другие, более устойчивые финансовые рынки. Тут-то в полной мере и заявили о себе особенности рынка ГКО-ОФЗ: на обслуживание рублевого, внутреннего рынка в части, приходящейся на нерезидентов, потребовалась иностранная валюта, и при этом в значительных количествах. В необходимых размерах валютных резервов у правительства не оказалось, и оно было вынуждено приостановить выполнение своих обязательств».

Таким образом, события, предшествовавшие 17 августа 1998 г., со всей определенностью показали, что рублевый долг, приходящийся на иностранных инвесторов, не обычный внутренний долг, а имеющий черты внешнего долга. Для устранения сомнений обратимся к истокам данного вопроса.

Так, в финансово-кредитных словарях, изданных 1961, 1984 и 2000 гг., государственный долг делится на внутренний и внешний в зависимости от рынка размещения, валюты займа и других признаков, а внешние займы определяют как займы, полученные от зарубежных кредиторов [8, 46, 56 и др.] Следовательно, наблюдается двойной стандарт: займы классифицируются по признаку источника, держателя займа (внешний и внутренний кредитор), а государственный долг, который является результатом проводимых заимствований, делятся в зависимости от рынка размещения или валюты выпуска.

Если обратиться к опыту зарубежных стран, например США, то увидим, что в основе классификации долгов, займов и кредитов лежит не валюта, а место нахождения кредитора или место ведения им бизнеса, вхождение кредитора в группу иностранных и международных инвесторов, факт нахождения государственных ценных бумаг на руках у резидента или нерезидента .

Видимо, в условиях либерализации внешнеэкономической деятельности и углубления конвертируемости рубля в основе деления заимствований на внутренние и внешние может быть положен только признак держателя облигаций (резидент или нерезидент), т.е. источник заимствований (национальный или внешний финансовый рынок).

В силу сказанного следует признать, что государственным внутренним долгом являются обязательства, возникающие перед внутренними кредиторами, а государственным внешним долгом - обязательства, возникающие перед иностранными кредиторами.

Государственный долг бывает капитальным, основным и текущим. Капитальный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных государством долговых обязательств и гарантированных им обязательств других лиц, включая начисленные проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам.

Основной долг – это номинальная стоимость всех долговых обязательств государства и гарантированных им заимствований.

Текущий долг составляют предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам, принятым на себя государством, и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

Согласно существующим уровням государственной власти различают государственный долг РФ и долг субъектов РФ. Долговые обязательства, выпущенные органами местного самоуправления, формируют муниципальный долг.

Государственный долг Российской Федерации состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникающих долговых обязательств. При этом долговые обязательства бывшего СССР включаются в долг России только в части, принятой на себя Российской Федерацией.

В последние годы благодаря благоприятной конъюнктуре мировых сырьевых рынков в 2000-2001 гг., а также грамотной политике правительства в монетарной и фискальной сферах, добившегося также существенного улучшения отношений с Западом, долговое бремя России значительно сократилось. Оно снижается как в абсолютном выражении, так и относительно ВВП, в то время как обслуживание внешнего долга осуществляется исключительно за счет внутренних ресурсов. При этом если раньше долговые выплаты связывали всю экономику страны и являлись для нее непосильным грузом, то теперь благодаря гибкой фискальной политике они не являются столь обременительными, федеральный бюджет сводится с профицитом, а правительство может себе позволить производить досрочные выплаты по долгам и расходы на другие секторы экономики. В 2002 г. правительство досрочно произвело выплаты в счет погашения внешней задолженности, в результате чего расходы по обслуживанию и погашению долга в 2003 г. сократились до 17 млрд долл.

В 1992 г. внешний долг Правительства Российской Федерации более чем в два раза превышал номинальный объем ВВП, а на 1 января 1998 г. составил немногим более 28% от ВВП, из которых на «короткий» долг (со сроком погашения менее одного года) приходилось лишь 7% ВВП. Успехи по сокращению долга и увеличению его «длины» в 1997 г. явилось в первую очередь следствием вступления России в Парижский и Лондонский клубы международных кредиторов. По сравнению с другими развивающимися странами относительные показатели российского внешнего долга, в том числе и «короткого», не являются угрожающе большими. Если в 1999 г. отношение внешнего долга к ВВП составляло 57%, то в 2001 г. – уже 42%, а к концу 2002 г. – снизилось до 30%.

В абсолютном выражении внешний долг на конец 1998 г. был равен 156 млр долл., а на конец 2001 г.- около 130 млрд долл. Государственный внешний долг России на 1 января 2003 г. составил 124,5 млрд долл., из которых задолженность по кредитам иностранных правительств составила 52,7 млрд долл., задолженность перед Парижским клубом кредиторов – 43,6 млрд долл. Из стран Парижского клуба наибольшая задолженность у России перед Германией – 18,6 млрд долл. Долг перед Италией на 1 января 2003 г. составил 5,5 млрд долл., США – 3 млрд долл., Японией – 3,7 млрд долл., Францией – 3 млрд долл., Канадой – 1,7 млрд долл., Австрией – 2,6 млрд долл., Великобританией – 1,4 млрд долл. Долг перед кредиторами, не являющимися членами Парижского клуба, на 1 января 2003 г. составил 4,9 млрд долл., задолженность бывшим странам – членам СЭВ- 4,2 млрд долл., по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм – 3 млрд долл., перед международными финансовыми организациями – 13,4 млрд долл. Объем долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте, на 1 января 2003 г. равен 49,2 млрд долл., по еврооблигационным займам – 39,9 млрд долл., по ОВВЗ – 9,3 млрд долл.

Государственный внешний долг России на 1 января 2004 г. составил 121,4 млрд долл. При этом задолженность по кредитам правительств иностранных государств – 54,4 млрд долл., Парижскому клубу кредиторов – 46,6 млрд долл. (погашен досрочно в 2005 г.), задолженность кредиторам, не являющимся членами Парижского клуба, - 4,4 млрд долл., долг бывшим странам СЭВ – 3,3 млрд долл., задолженность по кредитам международных финансовых организаций – 11 млрд долл. Объем долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте, на 1 января 2004 г. составил 49,8 млрд долл., по еврооблигационным займам – 42,5 млрд долл., по ОВВЗ – 7,3 млрд долл.

Объем погашения государственного долга в период с 2004 по 2005 г. составил более 29,3 млрд.долл., в том числе внешнего долга – 18,9 млрд долл., внутреннего долга – около 10,4 млрд долл. До достижения Россией инвестиционного рейтинга и необходимости емкости рынка внутренних заимствований Российская Федерация будет в состоянии привлечь средства на внутреннем и внешнем рынке за указанный период в размере не более 23-24 млрд долл. без значительного ухудшения условий заимствований в последующие годы. Объем внутреннего долга в 2004-2005 гг. рассчитан исходя из потенциального спроса и предложения на государственные ценные бумаги и будет возрастать до 1 трлн руб. (6,7% ВВП) на начало 2005г. и до 1,2 трлн руб. (7,3% ВВП) на начало 2006г.

Государственный внешний долг России (включая обязательства бывшего СССР) на 1 января 2005 г. сократилось до 110,5 млрд долл. против 119,7 млрд долл. на 1января 2004 г. При пересчете на евро государственный внешний долг сократился с 95,7 млрд евро на 1 января 2004 г. до 81,1 млрд евро. Задолженность странам- участницам Парижского клуба на 1 января 2005 г. соствила 43,1 млрд долл., или 31,7 млрд долл. евро, по сравнению с 47,7 млрд долл., или 38,2 млрд евро, на 1 января 2004 г. Задолженность за период странам перед странами, не входящими в Парижский клуб, сократилась с 7 млрд долл., или 5,6 млрд евро, на 1 января 2005 г. Коммерческая задолженность бывшего СССР на начало 2005 г. составила 2,9 млрд долл., или 2,1 млрд евро, по сравнению с 3,8 млрд долл., или 3,1 млрд евро, в 2004г. Задолженность международным финансовым организациям на начало 2005 г. сократилось до 9,7 млрд долл. (7,1 млрд евро) с 12,1 млрд долл. (9,6 млрд евро) на 1 января 2004 г. В том числе долг перед МВФ на 1 января 2005 г. составлял 3,5 млрд долл. (2,6 млрд евро) по сравнению с 5,1 млрд долл. (4,1 млрд евро) на 1 января 2004 г. Как сообщалось, 31 января 2005 г. Минфин России в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации досрочно погасил весь долг перед МВФ. Таким образом, Россия на сегодняшний день больше не является должником Международного валютного фонда. Задолженность перед Всемирным банком на начало 2006 г. составила 5,7 млрд долл. (4,2 млрд евро) по сравнению с 6,6 млрд долл. (5,3 млрд евро) в 2004 г. Долг перед ЕБРР на 1 января 2005 г. не сократился по сравнению с 1 января 2004 г. и составил 400 млн долл. (300 млн евро). Задолженность по еврооблигационным займам на начала 2005 г. составила на 35,4 млрд долл. (25,9 млрд евро). На начало 2004 г. она исчислялась в 35,7 млрд долл., или 28,5 млрд евро. Задолженность по облигациям внутреннего государственного валютного займа (ОВГВЗ) за год осталась примерно на прежнем уровне – 7,3 млрд долл., или 5,3-5,8 млрд евро. Задолженность по кредитам Внешэкономбанка, предоставленным за счет Банка России, сократилась на 1 января 2005 г. до 5,5 млрд долл. (4 млрд евро) по сравнению с 6,2 млрд долл. (5 млрд евро) на 1 января 2004 г. В 2005 г. по внешнему долгу выплачено 11,5 млрд долл., что на 2,5 млрд долл. больше показателя 2004 г.

Политика России в области государственного долга на 2005 г. и среднесрочную перспективу направлена на снижение совокупного государственного долга Российской Федерации и замещение внешних источников финансирования внутренними заимствованиями. Ставится задача дальнейшего снижения стоимости его обслуживания и наращивания рыночной составляющей долга.

По состоянию на 1 июля 2011 г. объем государственного долга Российской Федерации составил 4,6 трлн. руб., в том числе государственный внутренний долг – 3,6 трлн. руб., государственный внешний долг – 36,8 млрд. долл. США (эквивалентно 1,0 трлн. руб.). В предстоящий период объем государственного долга будет ежегодно возрастать, достигнув к концу 2014 года уровня 12 трлн. руб. или 17% ВВП. При этом объем внешних обязательств государства вырастет почти в 2 раза, составив около 2,0 трлн. руб., внутренних – в 2,8 раз, достигнув почти 10 трлн. руб.

Низкие показатели государственного долга выгодно отличают Россию от значительного большинства как развитых стран, так и государств формирующихся рынков. При этом, однако, кредитные рейтинги, присвоенные России ведущими международными агентствами (BBB с позитивным прогнозом от Fitch, Ваа1 со стабильным прогнозом от Moody’s и

ВВВ со стабильным прогнозом от Standard&Poor’s), свидетельствуют о том, что наша страна явно недооценена. Исходя из параметров, заложенных в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации в 2012-2014 гг., и с учетом планируемых объемов заимствований, в предстоящий период значения показателей долговой устойчивости Российской Федерации будут по-прежнему вне опасных зон. Вместе с тем, по ряду параметров имеющийся «запас прочности» не может рассматриваться как безусловный в плане обеспечения долговой устойчивости Российской Федерации.

Во-первых, темпы рост государственного долга и, соответственно, расходов на его обслуживание являются весьма высокими. Так, по сравнению с 2008 годом в 2011 году расходы на обслуживание государственного долга Российской Федерации вырасли в абсолютном выражении в 2,3 раза или в 1,4 раза в процентном отношении к расходам федерального бюджета.

Доля расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в общем объеме расходов федерального бюджета составила в 2011г -3,2%; по прогнозу в 2012г -3,6% ; 2013 -4,0% ; 2014г - 4,5%, пороговое значение -10%.Отношение государственного долга Российской Федерации к ВВП в 2011г-11,2%; 2012г -14,1%; 2013г - 16,1%; 2014г - 17,0% пороговое значение составляет - 25%.

Отношение расходов на обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации к доходам федерального бюджета в 2011г-8,2%; в 2012г- 9,7%; в 2013г- 10,4%; в 2014г-11,8%; пороговое -10%.

Отношение государственного долга Российской Федерации к доходам федерального бюджета в 2011г - 58,0%; в 2012г -76,3%; в 2013г- 87,7% ; в 2014г -94,5%; пороговое значение- 100%.

Отношение государственного внешнего долга Российской Федерации к годовому объему экспорта товаров и услуг в 2011г -8,7%; в 2012г - 10,9%; в 2013г - 12,5%; в 2014 - 13,2%; пороговое значение- 220%

Во-вторых, имеются риски ухудшения макроэкономической ситуации,

что соответствующим образом скажется и на показателях долговой устойчивости. В соответствии с бюджетными проектировками расчеты уровня ВВП и доходной базы федерального бюджета на период 2012-2014 гг.

осуществлены исходя из благоприятного сценария, предполагающего высокий уровень цен на нефть и их ежегодный рост: 93 долл. США в 2012 г., 95 долл. США в 2013 г. и 97 долл. США в 2014 г. Однако, учитывая фактическое нахождение нефтяных цен на уровне своих исторических максимумов, нельзя исключать также развития событий, при которых фактическая цена на нефть опустится существенно ниже уровня, заложенного в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на предстоящий период. Возможное падение цены на нефть на 10 долл. США ведет к появлению выпадающих доходов федерального бюджета в сумме порядка 0,5 трлн. руб. и, соответственно, росту бюджетного дефицита на 1% ВВП. При таком сценарии все показатели долговой устойчивости заметно ухудшаются. 14,9%

Динамика роста расходов на обслуживание государственного долга

Российской Федерации, % к предыдущему году: в 2008 г -7,1%; в 2009г - 14,9%; в 2010г -10,7%; в 2011г -79,8%; в 2012г -25,1%; в 2013г -22,6%; в 2014г -19,0%.

В-третьих, весьма вероятным является сценарий, при котором в планируемом периоде Россия может лишиться одного из важнейших факторов финансовой стабильности – «подушки безопасности» в лице Резервного фонда._ Его объем, ожидаемый к 1 января 2013 г., составит 1,6 трлн. руб. при условии, что цена на нефть в 2012 году не опустится ниже 93 долл. США за баррель, а пополнение составит 164,0 млрд. руб. Однако в случае развития макроэкономической ситуации в 2012 году по худшему сценарию, нам не только не удастся достичь планируемых объемов Резервного фонда, но и придется направлять на выполнение в 2013 году расходных обязательств как чистые поступления от заемных источников, так и значительные средства из самого Резервного фонда вплоть до его полного исчерпания. Отсутствие «подушки безопасности» существенно повысит уязвимость государственного бюджета, приведет к росту стоимости заимствований и, следовательно, к увеличению расходов на обслуживание госдолга. Согласно результатам проведенного тестирования долговых показателей России, в случае установления и сохранения в предстоящий период фактических цен на нефть на уровнях на 50 долл. США ниже прогнозируемых, уже в 2013-2014 гг. показатель «государственный долг к ВВП» превысит 20-21%. Это фактически «отбросит» Россию в ситуацию 2004 года, когда страна еще не имела суверенных кредитных рейтингов инвестиционной категории от всех трех ведущих международных рейтинговых агентств.

В-четвертых, согласно расчетам, в случае развития негативного сценария, при котором цена на нефть упадет до 60 долл. США за баррель и останется на этом уровне в течение года, дефицит федерального бюджета превысит 5% ВВП.

Это потребует изыскания дополнительных источников его финансирования.

Потенциально, в качестве таковых могут рассматриваться средства ФНБ,поступления от приватизации и повышения налогов. Однако использование средств ФНБ лишит «подушки безопасности» хронически дефицитный бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации, доходы от продажи госимущества носят конъюнктурный характер, а увеличение налогового бремени на экономику крайне нежелательно в связи с возможными негативными социальными последствиями. В условиях реализации неблагоприятного сценария основным источником покрытия дефицита федерального бюджета станут госзаимствования. Принимая во внимание, что объемы последних уже установлены на беспрецедентно высоком уровне, речь идет о накоплении существенных бюджетных рисков, связанных, как минимум, со значительным ухудшением для Российской Федерации, как суверенного заемщика, финансовых условий заимствований на рынках капитала и резким ростом долговой нагрузки на федеральный бюджет, а, при самом негативном развитии событий, о невозможности привлечения заемных ресурсов в необходимых объемах на приемлемых условиях.

Таким образом, такой фактор государственных заимствований как низкий текущий уровень государственного долга требует постоянного мониторинга. Пока он позволяет проводить политику наращивания госзаимствований, не опасаясь кардинального ухудшения состояния долговой устойчивости Российской Федерации. При развитии макроэкономической ситуации по сценариям, близким к утвержденному прогнозу социально-экономического развития страны, в предстоящий период показатели долговой устойчивости Российской Федерации останутся на относительно безопасных уровнях. При планируемых объемах заимствований долговая нагрузка на федеральный бюджет будет оставаться в пределах параметров, позволяющих надлежащим образом осуществлять обслуживание государственного долга, будут сохранены предпосылки для поддержания суверенных кредитных рейтингов на инвестиционном уровне.

Тем не менее, учитывая высокую зависимость российской экономики и состояния федерального бюджета от конъюнктуры мировых сырьевых рынков, поддержание умеренной долговой нагрузки является стратегической задачей. Ее решение будет означать сохранение важнейшего конкурентного преимущества нашей страны. Разумная заемная политика будет создавать условия для роста возможностей в частном секторе, обеспечит инвестиционную привлекательность национальной экономики в целом.

Динамика объема государственного долга Российской Федерации: внутреннего долга – 2004 -779 млрд. руб., 2005- 875 млрд. руб., 2006 -1 065 млрд. руб., 2007 - 1 301 млрд. руб., 2008 -1 500 млрд. руб., 2009 -2 095 млрд. руб.,2010- 2 940млрд. руб., 2011- 4 732 млрд. руб.,2012 -6 621 млрд. руб., 2013 -8 467 млрд. руб.,2014 -9 977 млрд. руб.

Внешнего -2004г -3 166 млрд. руб., 2005 -2 201 млрд. руб., 2006 -1 371млрд. руб., 2007 - 1 102млрд. руб., 2008 -1 192 млрд. руб.,2009- 1 138 млрд. руб.,2010- 1 218млрд. руб., 2011- 1 242 млрд. руб.,2012 -1 487млрд. руб., 2013 -1 778 млрд. руб.,2014 -1 974млрд. руб.

Госдолг составил в 2004г-23.2%ВВП, в2005 -14,2%, в 2006 -9,0%, в 2007 -7,2% , в 2008 -6,5%, в 2009 -8,3% , в 2010-9,3%, в 2011 -11,2%, составит в 2012 -14,1%, в 2013 -16,1%, в 2014 -17%