Тезисы выступления на постоянно действующем семинаре по стратегическому развитию Новосибирской области, 11 июля 2007г.
РАЗРАБОТКА СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ В КОНТЕКСТЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТОВ И МЕХАНИЗМОВ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ В РОССИИ И ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
ПРИЛОЖЕНИЕ 2
Нормативная правовая база региональной политики
Законотворческий процесс в сфере региональной политики должен быть направлен на гармонизацию отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Конституция Российской Федерации создает для этого необходимые предпосылки, являясь основой для разработки механизма регулирования федеративных отношений.
Приоритет в этой сфере должен быть отдан законодательному разграничению полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку решение таких вопросов, как разграничение государственной собственности на природные ресурсы, землепользование, бюджетное устройство и налоговое регулирование, обеспечение социально-экономических прав граждан, не должно осуществляться на индивидуальной основе, а также обеспечению соответствия конституций (уставов), законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам. Общие правила, установленные федеральными законами, могут конкретизироваться применительно к экономическим, национальным и иным особенностям регионов различными соглашениями и договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В.Е.Селиверстов
Заместитель директора Института
экономики и организации промышленного
производства Сибирского отделения РАН
Новосибирская область является одним из лидеров среди сибирских регионов по формированию целостной системы стратегического планирования. Разработаны и приняты (или находятся в стадии завершения работ или утверждения) важнейшие программные документы регионального развития: Стратегия и Терплан области, Стратегический план устойчивого развития и Генплан г.Новосибирска, программы развития муниципальных образований и т.д. Однако эти важные работы нельзя рассматривать изолированно, не принимая во внимание «федеральный фон» - институциональные и правовые основы региональной политик государства, формы и механизмы использования финансовых ресурсов в процессе государственного регулирования территориального развития.
В последние годы наметился прогресс в развитии теории и практики региональной политики в Российской Федерации. Это находится в резком контрасте с аморфной, неэффективной и неуправляемой ситуацией в региональном развитии в 90-е годы. Перечислим лишь некоторые новации:
1. На федеральном и региональном уровне начали одновременно осуществляться три реформы: административная, муниципальная, реформа бюджетирования. Был практически завершен процесс приведения в соответствие регионального и федерального законодательства.
2. Усилились финансовые ресурсы региональной политики и появились ее новые формы и инструменты. Помимо традиционных федеральных целевых программ региональной направленности, в субъектах федерации началась реализация приоритетных национальных проектов, призванных решить наиболее острые социальные проблемы; началась реализация Федеральной адресной инвестиционной программы; ожидаемой новацией стали конкурсы на создание особых экономических зон в регионах.
3. Начали создаваться институциональные структуры региональной политики. Наиболее важным шагом стало воссоздание Министерства регионального развития РФ; институциональные структуры региональной политики начали формироваться на местах – в субъектах федерации, в крупных городах, а также на уровне федеральных округов - агентств (корпораций) регионального развития и агентств инвестиционного развития.
4. Начались акции по совершенствованию административно-территориального деления России, нашедшие отражение в объединительных процессах ряда сложносоставных субъектов федерации.
5. На уровне федеральных округов и субъектов федерации заметно интенсифицировалась работа по формированию стратегических программных документов регионального развития, что указывает на нацеленность региональных правительств на решение крупных перспективных задач, стоящих перед экономикой и социальной сферой соответствующих территорий (о некоторых результатах этих работ см. в Приложении 2.1).
6. На федеральном уровне были разработаны документы, которые характеризуют правовые основы и саму идеологию региональной политики (проект федерального закона «Об основах государственной региональной политики, порядке ее разработки и реализации» и «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации», разработанные в недрах Министерства регионального развития РФ). Оценка этих документов дается в Приложении 2.2.
Тем не менее отмеченные направления и мероприятия в целом осуществляются непоследовательно и бессистемно, отсутствует их взаимодействие, имеются примеры бюрократической формы осуществления (при реализации национальных проектов, при проведении конкурсов на ОЭЗ и т.д.). Тем не менее можно констатировать, что федеральная и региональная власть вышли из ступора кризисного периода и методом проб и ошибок пытаются формировать работающие институты и механизмы регионального развития. Их значимость и эффективность в существенной степени определяются двумя основными моментами (которые, вообще говоря, находятся в тесной взаимосвязи):
- самой идеологией и конструкцией артикулируемой в последние годы региональной политики (более подробно – см. Приложение 2.2);
- зрелостью форм и механизмов государственно-частного партнерства и институтов гражданского общества, а также наличием осознанной социальной ответственности бизнеса.
Другим препятствием для развития новых институтов и механизмов является отсутствие необходимого правового поля. Например, предлагаемый в региональных стратегиях и долгосрочных программах переход от отраслевой (промышленной) к кластерной политике в настоящее время фактически не имеет легитимной основы. И, наконец, развитие новых институтов сдерживается неразвитостью в российском федерализме системы «межправительственных отношений» («intergovernmental relations» - отношений различных уровней власти), построенных на принципах партнерства и баланса интересов, а не соподчинения, как это фактически имеет место в России.
При оценке существующих институтов и механизмов регионального развития, их границ и возможностей и выработке новых подходов, особое значение имеет рассмотрение следующих вопросов:
- роль Совета Федерации в отстаивании интересов регионов и в инициировании новых форм и методов регионального развития и межрегионального сотрудничества;
- институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах:
- институты межрегиональной интеграции (межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия; межрегиональные ассоциации бизнес-структур и т.д.);
- территориальные представительства федеральных министерств и ведомств;
- модернизация ФЦП, стратегий развития макрорегионов (федеральных округов) и субъектов федерации и структур их управления и контроля;
- формирование новых институтов и механизмов регионального развития (структурные фонды; финансовые институты) и приграничного сотрудничества.