Вторая группа
1. Необходимо “определиться” с общим отношением к регионализации.Мы считаем этот феномен в значительной мере продуктом либерализации, может быть, самым лучшим ее продуктом, хотя для самих творцов этой политики он был, скорее всего, неожиданным. Но, по-видимому, именно из-за этой непредвиденности многие авторы до сих пор воспринимают регионализацию (и ее политико-юридические выражения – федерализацию и муниципализацию): а) как некую “побочную линию развития” (по отношению к основному потоку институциональных изменений в российской экономике, связанному с переходом к рынку); б) как угрозу единству России, потенциальный источник сепаратизма.
Мы предлагаем взглянуть на этот процесс через призму перехода к устойчивому развитию. Такой переход требует в числе других условий повышения необходимого разнообразия в системе управления. Именно этой цели и служит регионализация. С ней связан переход – в пространственном аспекте – от “аморфной” структуры экономики и общества к “кристаллической”, основанной на принципе “полисубъектности”. Этому состоянию соответствуют процедуры (и структуры) координационного (“сетевого”) управления – равноправного взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти с предприятиями, общественными, кооперативными и исследовательскими организациями. Именно они противостоят сегодня угрозе “новой аморфности” социально-экономических структур, которую несет с собой унифицирующий дух монетаризма29.
2. В этих условиях ведущей парадигмой региональных исследований должна стать концепция устойчивого развития. К этому подталкивает сама природа региона как единства разнокачественных подсистем – экономической, социальной и экологической. Этому соответствуют и традиции междисциплинарного исследования, равно как и понимание самой экономики, в первую очередь, как физической (в противовес тенденции ее виртуализации) 30.
3. Признание регионов субъектами устойчивого развития потребует пересмотра региональной политики.Сейчас ее понимают как выравнивание31 различий в уровнях развития отдельных регионов. Однако действительным содержанием региональной политики является территориальная организация воспроизводства ресурсов. Поэтому именно регионы и города должны сыграть ведущую роль в решении важнейшей народнохозяйственной проблемы формирования целостного воспроизводственного механизма и перехода к устойчивому развитию.
4. Необходимо преодолеть ставший уже традиционным отрыв территориального планирования от градостроительного проектирования, соединить их ресурсы и научные традиции. Реализацией этого синтеза в сфере региональной политики должно стать соединение нынешней политики регулирования межрайонных различий с политикой расселения, понимаемой, разумеется, не в смысле направления людей в места, нужные государству, а политики обустройства территории.
5. Регионалистика может и должна опереться на огромное наследие “неортодоксальной” западной теории – от Кейнса до экономических теорий, выросших за последние десятилетия из “теоретической экономики благосостояния” (welfare economics). Мы имеем в виду, прежде всего, экономику общественного сектора и теорию внешних экономических эффектов (externalities). Должна быть проверена, в частности, высказанная американским профессором Р.МакИнтайром гипотеза “системной коллизии” – ситуации (характерной отнюдь не только для России), когда центральные правительства пытаются следовать курсом либерализма и монетаризма, а входящие в них регионы и муниципальные структуры продолжают работать в русле концепций “социального государства” (“welfare state”) и защиты окружающей среды.
6. Государственное регулирование структурных изменений в региональной экономике должно быть ориентировано на долгосрочные критерии динамики ресурсного потенциала и, соответственно, – на создание и укрепление территориальных систем воспроизводства качественных ресурсов (прежде всего, человеческого потенциала).
7. Предметом особого внимания со стороны федеральных органов должна стать разработка специальной программы развития региональных столиц России – центров федеральных округов с особым вниманием к регионам Дальнего Востока и Сибири. Только на этой основе может быть исправлен нынешний дисбаланс в территориальном развитии страны, связанный с неоправданной концентрацией важнейших столичных функций в Москве, занимающей (как и другая столица – Санкт-Петербург) крайне эксцентричное положение по отношению к большей части территории (да и населения) страны на ее крайнем западе.
4. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Организация регионального управления в России и характер использования местными властями социальных технологий регулирования общественно-экономических процессов сегодня в значительной мере предопределены нормативными отношениями между центром и субъектами Федерации.
Согласно Конституции Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов как равноправных субъектов в их отношениях с федеральными органами государственной власти.
В России существует единая системы государственной власти, т.е. федеральная власть распространяется на всю ее территорию. Кроме того, на территорию каждого субъекта Российской федерации распространяется государственная власть этого субъекта, носящая региональный характер.
Конституция создает правовую основу для разграничений полномочий и предметов ведения государства и регионов, которые конкретизируются в индивидуальных договорах между Российской Федерацией и ее субъектами. Поэтому отдельным субъектам Российской Федерации могут быть предоставлены такие права, которыми не располагают другие субъекты.
Конституция не устанавливает систему органов государственной власти субъектов Федерации. Она предоставляет возможность субъектам самостоятельно определять их, требуя лишь соответствия системы региональных органов государственной власти основам конституционного строя и общим принципам организации государственной власти в стране.
Представительными (законодательными) органами государственной власти в субъектах Федерации являются думы, собрания и т.п. Органами исполнительной власти выступают администрации (правительства). Деятельностью администрации руководит глава администрации (губернатор), его первый заместитель иногда является главой правительства.
В систему исполнительной власти области, края входят отраслевые и территориальные органы управления и иные органы, создаваемые главой администрации, который самостоятельно определяет их компетенцию и утверждает Положение о них.
Конституция определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, включающие: обеспечение соответствия конституций и законов, иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защиту прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; совместную собственность на землю, недра, водные и другие природные ресурсы; разграничение государственной собственности; природопользование; обеспечение экологической безопасности; охрану памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки и культуры; координацию вопросов здравоохранения; защиту семьи; социальную защиту, включая социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с катастрофами и стихийными бедствиями; установление общих принципов налогообложения и сборов; общее законодательство; кадровое обеспечение правоохранительных органов; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и некоторые др.
Конституция устанавливает, что “вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти”.
Например, в соответствии с уставами субъектов Федерации в исключительное их ведение входят: принятие, изменение и дополнение устава, региональных законов и иных правовых актов, контроль за их соблюдением; установление системы органов законодательной и исполнительной власти в регионе, определение порядка формирования, организации и деятельности этих органов исходя из общих принципов, закрепленных законодательством Российской Федерации; разработка и исполнение региональных социально-экономических, научно-технических, экологических программ; распоряжение природными ресурсами, имуществом и финансовыми ресурсами региона; решение вопросов административно-территориального деления региона, организация и развитие местного самоуправления; учреждение и присвоение почетных региональных званий и премий; иные полномочия.
Взаимоотношения между федеральным центром и субъектами Федерации в России носят амбивалентный характер, свойственный всем институтам переходного общества. С одной стороны, многие аналитики отмечают слабость центральной власти и отсутствие продуманной стратегии, в том числе в области регионального управления. С другой стороны, государство, представляя собой главную общественную силу, зачастую пытается регламентировать те области региональной жизни, которые и с точки зрения конституционного права, и из соображений целесообразности должны были бы находиться исключительно в компетенции региональных властей.
Это ведет к дроблению объектов социально-экономического управления, их двойному подчинению — региональной администрации и федеральному центру, что усложняет структуру управления и процесс принятия решений. С одной стороны, необходимость решения вопросов региональной жизни в центре сдерживает инициативу и самостоятельность региональных властей.
С другой стороны, стремление центра к всеохватывающему контролю, истоки которого восходят ко временам союзного Госплана с его планированием вплоть “до последнего винтика”, приводит к чрезмерной загрузке федерального правительства текущими вопросами вместо сосредоточения его на проблемах стратегического управления.
Такая управленческая ситуация в России обусловлена целым объективных и субъективных факторов.
Во-первых, Конституция Российской Федерации определяет чрезвычайно широкий круг вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Наличие такой области двойного подчинения, управление которой сопровождается противоречиям между центральной и региональной властью, требует конкретного подхода и специальных решений в каждом отдельном случае. Так, например, трактовка пункта об установлении общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации может привести к устраивающему обе стороны решению только в результате длительного процесса переговоров и компромиссов.
Во-вторых, в России сложились общенациональные (или даже транснациональные) финансово-промышленные группы, имеющие свои интересы в регионах и стремящиеся их отстаивать с помощью центральной власти, заручившись поддержкой государственных чиновников. Интересы этих групп сталкиваются в ходе приватизации, развития банковской сферы, проведения экспортно-импортных операций и т.д.
В-третьих, установились особые отношения того или иного региона с Москвой, выражающиеся, например, в наличии представителей регионального “землячества” в различных органах центральной власти.
В-четвертых, в ходе выборов региональных властей центр поддерживает тех кандидатов, которые наиболее подходят для проведения сбалансированной политики общегосударственной направленности, стремясь не допустить победы популистов или экстремистов.
В-пятых, только центр может выступать арбитром в территориально-отраслевых или межрегиональных конфликтах, стремясь разрешать их с учетом прежде всего федеральных интересов.
4.1. МЕХАНИЗМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ЦЕНТРАЛЬНОЙ И МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В России существуют три уровня власти, создаваемых независимо друг от друга: центральная (федеральная), региональная (в субъектах Федерации) и местная (муниципальная).
Центральные органы власти, порядок их формирования и организация деятельности находятся в ведении Федерации. По Конституции главой государства является Президент, который избирается гражданами на четыре года посредством всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Законодательным (и представительным) органом российского государства является Федеральное Собрание. Верхняя палата парламента — Совет Федерации — формируется. Туда входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти. Нижняя палата парламента — Государственная Дума (450 депутатов) — избирается гражданами сроком на четыре года.
Исполнительным органом Российской Федерации является Правительство. Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Председатель Правительства предлагает Президенту кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров.
В систему органов судебной власти России входят Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды. Судьи назначаются Советом Федерации по представлению Президента.
Региональные органы власти устанавливаются субъектами Федерации самостоятельно. Она также разделяется на законодательную, исполнительную и судебную ветви.
Общим для всех субъектов Российской Федерации является то, что их законодательные органы государственной власти состоят из депутатов, избираемых населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на срок не более четырех лет.
Что касается исполнительных органов власти, то ситуация здесь сложная. В республиках отчетливо проявилась тенденция к становлению института президентства. Пока еще нет единообразного варианта решения данной проблемы, но налицо стремление к тому, чтобы президент возглавлял исполнительную власть.
В краях, областях и автономных образованиях главы исполнительной власти также избираются гражданами либо законодательным собранием (думой). Некоторые субъекты Федерации наряду с губернаторами, главами администрации в структуру исполнительной власти включили еще и пост председателя правительства.
Органы местного самоуправления отделены от государственной власти. Отсюда разнообразие способов формирования исполнительных и представительных органов местного самоуправления.
В соответствии с действующим законодательством главы местных администраций получили статус глав местного самоуправления (как правило, они избираются гражданами городских или сельских поселений).
Представительные органы местного самоуправления (дума, собрание представителей, местный совет и т.п.) избираются, как правило, на основе мажоритарной системы по одномандатным округам.
В малочисленных населенных пунктах (до 5 тыс. чел.) осуществление местного самоуправления возможно без образования представительного органа власти, а посредством собраний, сходов и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед населением.