Понятие государственного управления

Государственное управление – это особый вид социального управления. Ему, естественно, присущи все общие признаки и черты, свойственные социальному управлению. Вместе с тем государственное управление имеет и свои особенности. Государственно-правовой характер управления проявляется в том, что, во-первых, в процессе его реализуются задачи, функции и интересы государства; во-вторых, функции управления осуществляются специальными субъектами, формируемыми государством; в-третьих, субъекты действуют по поручению государства; в-четвертых, они наделяются необходимыми полномочиями государственно-властного характера; в-пятых, действуют в рамках, устанавливаемых для них государством в соответствующих нормах права; в-шестых, все ведущие варианты управленческих систем опосредствуются правом.

Возможен различный подход к пониманию управления в масштабе общества, хотя бы по объему. Дело в том, что от имени государства действуют практически все государственные органы, а не только те, которые именуются органами государственного управления. С другой стороны, функции управления в масштабе всего общества в самом широком их понимании связываются с организацией всех сторон общественной жизни. При такой постановке вопроса деятельность органов государственной власти, органов государственного управления, суда, прокуратуры подпадает под единую рубрику – «управление государством». Иначе говоря, государственное управление в широком смысле слова можно характеризовать как ВСЮ деятельность государства по организующему воздействию на общественные отношения. В то же время имеется ряд факторов, которые не дают основания считать подобную характеристику управления универсальной. В частности, нельзя игнорировать то обстоятельство, что в государственно-правовой практике прочно укоренилось и получило закрепление иное, более узкое понятие, а именно «государственное управление» в собственном смысле слова. Оно не может быть отождествлено с понятием «управление государством». Анализ соответствующих правовых норм не позволяет ставить знак равенства между деятельностью органов законодательной власти, суда, прокуратуры, с одной стороны, и деятельностью органов государственного управления – с другой.

Действующее законодательство употребляет в специальном и самостоятельном смысле различную терминологию, имеющую единый корень: «государственное управление», «органы государственного управления», «отрасли государственного управления» и т.п. Указанная терминология имеет строго целевое назначение: она распространяется не на все органы государства, а лишь на специально образуемые в качестве органов государственного управления. Функции государства реализуют все государственные органы. Они осуществляют единую государственную власть. Однако в рамках такого единства наблюдается известное разделение труда, в основе которого лежат различия в формах и методах реализации функций государства. Соответственно выделяются самостоятельные виды государственной деятельности (законодательная деятельность, исполнительная, осуществление правосудия, осуществление контроля и надзора и др.). Для каждого из них характерны: специфическое назначение, особый субъект – государственный орган, особые методы деятельности (способы осуществления функций государства).

В последние годы вместо термина «государственное управление» стал употребляться иной – «исполнительная власть». Это нашло свое закрепление и в Конституции Республики Беларусь 1994 года. Тем самым в механизме государственной власти осуществляется переход от «разделения труда» к «разделению властей». Что же изменилось в связи с этим?

Государственная власть всегда едина в своих основных проявлениях: законодательство, исполнительно-распорядительная деятельность, правосудие. Тем не менее, разделение властей ранее игнорировалось. Торжествовал тезис о соединении законодательства и управления, законодательной власти с исполнительной. Все это внедрялось в науку и практику под прямым воздействием окончательно развенчавшего себя лозунга «Вся власть Советам», никогда не бывшего реальным. Разделение властей признавалось чисто «западным» явлением, неприемлемым для наших условий, якобы подрывающим единство государственной власти.

В действительности же теория «разделения властей» исходит из следующих принципиальных позиций. Государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу, ибо это создаст угрозу тоталитарного, антидемократического режима. Соответственно государственная власть должна строиться на определенной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства. Государственные органы – это ветви единого «дерева». Но необходим раздел властных функций между ними. Поэтому и появились три ветви государственной власти, отличающиеся определенной степенью самостоятельности. Каждой ветви соответствуют субъекты, ее выражающие. Таким образом, исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ветвями.

Все ветви государственной власти закреплены конституционно, имеют свое специфическое место в общем механизме государственного воздействия на общественные отношения.

Основному направлению деятельности каждого вида органов соответствуют определенные, специфические именно для них юридические формы, являющиеся внешним выражением выполняемых ими функций.

Несмотря на то, что конкретная роль органов государственного управления различна, имеются достаточно четкие основания для того, чтобы привести их к единому знаменателю – к определению основного назначения осуществляемой ими деятельности, а именно имеющей исполнительный и распорядительный характер. Суть ее заключается в исполнении законов и других правовых актов органов государственной власти.

Исполнение – основной признак государственного управления как самостоятельной деятельности. Только применительно к этим органам Конституция подчеркивает, что они действуют на основе и во исполнение законов, а местные органы, кроме того, на основании решений местных Советов.

Однако общего данного признака еще недостаточно, чтобы понять сущность государственного управления в собственном, узком, смысле слова. Практически органы суда и прокуратуры также руководствуются в своей деятельности требованиями законов и тоже реализуют их. Суды, например, вынося обвинительный приговор, выполняют тем самым требование уголовного закона. Однако судебные органы осуществляют сравнительно узкую деятельность – юрисдикционного (правоохранительного) характера, причем протекающую в строгих процессуальных рамках, и не действуют на основе текущих предписаний других государственных органов, что характерно для органов управления. Судьи независимы и подчиняются только закону. Наконец, важным является и то, что ни органы суда, ни органы прокуратуры не имеют в своем подчинении объектов хозяйственного или культурно-политического назначения.

Для государственного управления характерно то, что исполнительная деятельность, являющаяся его основным назначением и составляющая важную сторону его содержания, органически связана с осуществлением непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. И это руководство сопровождается подчинением органам государственного управления соответствующих предприятий, учреждений и организаций.

Таким образом, аппарат управления – категория вполне самостоятельная. Осуществляемая им государственная деятельность хотя и укладывается в рамки широкого понимания государственного управления, но имеет свои особенности структурного, функционального и юридического характера.

 

Основные черты исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления

Особенности государственного управления как вида государственной деятельности состоят, прежде всего, в его специфическом назначении. В наиболее общей форме оно может быть выражено следующим образом: исполнение, то есть проведение в жизнь, или практическое осуществление, общих норм, изданных законодательной ветвью власти. Отсюда четко вырисовывается исполнительный характер такой деятельности, ибо осуществление, проведение в жизнь, законов и подзаконных актов по существу и означает их исполнение.

Итак, государственное управление в собственном смысле есть, прежде всего, исполнительная деятельность. Именно это отграничивает его от других видов государственной деятельности.

Исполнительная деятельность органов государственного управления:

а) имеет общегосударственный характер, то есть охватывает все имеющие значение для государства стороны жизни общества. По существу объектом государственного управления является общество в целом, организованное на государственной основе. Именно в подобном варианте исполнительная деятельность представляет собой средство практического осуществления всех задач и функций государства;

б) является исполнительной по отношению к деятельности, совершаемой органами законодательной власти. Она осуществляется на основе законов и других актов, принимаемых Советами, под их руководством и контролем. Исполнительный характер деятельности органов государственного управления выражает природу взаимоотношений между органами законодательной и исполнительной властей;

в) является активной и целенаправленной. Подобные качества она приобретает благодаря тому, что осуществляется применительно к важнейшим сферам жизни общества и в порядке общего и оперативного руководства. В этом специфика ее активности, предопределяемая тем, что в непосредственном ведении соответствующих органов управления находятся объекты, составляющие материальную базу государственного управления в собственном смысле слова. Таковых нет у органов суда и прокуратуры (кроме объектов, обслуживающих их внутриведомственные потребности);

г) имеет в качестве непосредственных объектов (в наиболее общем варианте) отрасли хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства; предприятия, учреждения и организации соответствующего профиля.

В управлении имеются:

· области государственного управления, то есть сгруппированные на базе единства основного назначения (профиля) отрасли государственного управления (например, управление народным хозяйством);

· сферы государственного управления, то есть комплексы организационных отношений, связанных с осуществлением межотраслевых функций специального характера (например, ценообразование);

· отрасли государственного управления, то есть системы различного рода звеньев и отношений, объединяемых общностью профиля объектов и их конкретного назначения (например, управление промышленностью, сельским хозяйством, здравоохранением);

· комплексы внутриотраслевого и межотраслевого характера (например, объединения, фирмы);

· трудовые коллективы – производственные, хозяйственные, культурные и т.п. (например, социально-культурное учреждение);

· отдельная личность (ее действия, поведение).

Таким образом, объекты исполнительной деятельности могут быть как коллективными, так и индивидуальными;

д) сочетает в себе основное назначение государственного управления (проведение в жизнь законов и других решений законодательных органов) с деятельностью, которая применительно к органам законодательной власти, суда и прокуратуры характеризуется как внутриорганизационная;

е) имеет ярко выраженное организационное содержание, то есть в процессе исполнительной деятельности организуются совместные труд членов общества, отношения между конкретными людьми, социальными коллективами;

ж) осуществляется повседневно, непрерывно. Исполнительная деятельность неотделима от руководства подведомственными объектами, что уже предполагает ее повседневность и непрерывность;

з) имеет юридически-властный, или распорядительный, характер. Исполнительная деятельность – это административная деятельность, предполагающая подчинение объекта управления его субъекту;

и) является подзаконной деятельностью, то есть закон непосредственно или в конечном счете определяет ее направленность, главные средства достижения целей, она осуществляется на основе закона.

Таковы существенные черты и особенности исполнительной деятельности. Соответственно государственное управление в собственном смысле слова может быть определено в качестве подзаконной, юридически-властной организующей деятельности особой группы органов государства, состоящей в практическом исполнении законов в процессе повседневного, непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

2. Административное право как отрасль права и как наука