Вопрос 6. Государственное управление транспортным комплексом
Управление воздушным транспортом
Воздушный транспорт базируется на самой наукоемкой и высокотехнологичной отрасли - авиационной промышленности, вершиной развития которой является космическое производство. Роль воздушного транспорта в России огромна, без него страна не может обойтись.
В СССР воздушный транспорт развивался в едином комплексе с авиационной и космической промышленностью. На долю СССР приходилось 1/4 мирового выпуска самолетов. Ежегодно по воздуху перевозилось до 120 млн. пассажиров. Россия остается третьей державой по парку самолетов, а парк грузовых самолетов сопоставим с общим парком остального мира.
Однако единый комплекс авиационной промышленности и воздушного транспорта распадается. За последние пять лет авиаперевозки сократились до 20 млн. пассажиров в год. Их осуществляют сотни мелких, маломощных авиакомпаний, неспособных обновлять парк и обеспечивать современный сервис.
Пришла в упадок авиационная промышленность, остановились заводы. На Воронежском авиазаводе мощности позволяют выпускать до 65 магистральных самолетов в год, а строятся единицы, вместо воздушных судов выпускаются водные катера и моторные лодки.
Самолеты физически и морально стареют. К 2007 г. списано более 3000 машин, в том числе 500 магистральных.
Потребность в замене на ближайшие 15—20 лет испытывают 1200 самолетов.
Но авиаперевозчики предпочитают покупать «Боинги» и «Эрбасы», а не российские «Илы» и «Ту-204», хотя они в два раза дешевле, а по классу ни в чем не уступают. Сказываются преимущества западных лизинговых схем и неэффективность государственной поддержки отечественного авиапрома. В результате заказы уходят за рубеж, а ежегодные лизинговые платежи российских авиаперевозчиков за импортные самолеты уже составляют около 300 млн. долл.
Несмотря на законодательные ограничения акционированы 242 предприятия авиапрома со следующими пакетами акций в федеральной собственности (в 7 предприятиях – контрольные, в 87 предприятиях блокирующие, в 16 предприятиях – «золотая акция», в 20 – менее 25,5% акций, в 94 – нет госакций).
Теперь государству принадлежит лишь 30% собственности авиационной промышленности. Приватизация внесла хаос в управление авиационной промышленностью, воздушным транспортом, наземными службами.
В сложившихся условиях, чтобы оказывать влияние на авиапром, государство должно стать крупным заказчиком авиационной техники, использовать зарубежный опыт консолидации авиастроения, создания корпораций, способных присутствовать в нескольких рыночных нишах одновременно. Эту задачу могут решать холдинги гражданского и военного самолетостроения, включающие предприятия независимо от величины государственного пакета акций.
Государственное управление гражданской авиацией, выполнение специальных контрольных и надзорных функций в этой сфере осуществляет Федеральное агентство воздушного транспорта Минтранса России (Росавиация). Оно устанавливает правила воздушных перевозок и контролирует их выполнение, обеспечивает безопасность полетов. Создано унитарное предприятие по организации воздушного движения, основанное на праве хозяйственного ведения (государственная корпорация), как элемент единой системы управления воздушным сообщением.
Уже более года продолжается процесс создания новой структуры управления авиапромом — Объединенной авиастроительной корпорации (ОАК) с долей государственного участия 75%. Корпорация должна обеспечить слияние всех финансовых потоков и их перераспределение по перспективным направлениям развития авиатехники, исключение внутренней конкуренции производителей, объединение управления военным и транспортным авиастроением.
Одновременно формируется второй после «Аэрофлота» авиаперевозчик Air Union (на базе «КрасЭйр» и других авиакомпаний), что будет способствовать возрождению прежней роли страны на мировом рынке авиаперевозок.
Управление водным транспортом
За последние 10—15 лет число морских торговых судов под флагом России сократилось в пять раз. Судовладельцы контролируют около 920 морских транспортных судов общим дейдвейтом 11,2 млн. т., из них под флагом России ходят 730, причем на суда под чужими флагами приходится 60% общего тоннажа частного торгового флота. Государство имеет 230 судов с дейдвейтом, который в 1,5 раза больше, чем у частных компаний. Под флагом России ходят малотоннажные суда, выполняющие каботажные (внутренние) перевозки.
Прежде морской торговый флот обеспечивал 65% внешнеторговых перевозок, сейчас — 6%. Кроме того, Россия потеряла почти все позиции на основных 24 маршрутах, обслуживаемых СССР. Торговый флот СССР имел 16 пароходств, в России их осталось 11.
Балтийское морское пароходство некогда было крупнейшим предприятием. Хотя блокирующий пакет акций принадлежал государству, к 1995 г. оно полностью обанкротилось. Из 176 судов, находившихся на балансе в 1992 г., осталось два корабля. Пароходство, имевшее торговый флот стоимостью 800 млн. долл., практически перестало существовать.
Оставшиеся суда стремительно стареют, а новые практически не строят ни государство, ни частные фирмы. Верфи России могут теперь строить гражданские суда водоизмещением до 20 тыс. т. Построенные на зарубежных верфях на деньги западных кредиторов суда не приписываются к портам России из-за высокого уровня налогообложения и возражений кредиторов (банк до момента возвращения кредита является собственником судна и регистрирует его под удобным для себя флагом).
Отечественные порты уже не могут обеспечить перевалку всех предъявляемых к перевозке морем грузов, внешнеторговые грузы перерабатываются в портах сопредельных государств; экспортеры из России платят за это до 2 млрд. долл. в год.
В 1993 г. принята целевая программа «Возрождение торгового флота России». Распределены заказы на строительство морских судов. Но реально ситуация в водном транспорте в лучшую сторону не меняется.
В России самая протяженная в мире речная сеть, однако речной транспорт утратил свое значение, им перевозится 4% всех грузов (в Германии — 19%, Бельгии — 10%).
Управление автомобильным транспортом
Наибольшей остроты транспортный кризис достиг в строительстве автомобильных дорог. Строительство новых дорог практически прекращено, в 2005 г. введено лишь 162 км (для сравнения: Китай — 35 тыс. км), даже Монголия строит больше. Дорога Чита—Хабаровск засыпана гравием, а покрытия все нет, машины уже ездят и разбивают ее. Имеющиеся дороги деградируют, не ремонтируются. На их содержание требуется 90 млрд. руб. в год, в 2005 г. израсходовано 40 млрд., но, видимо, и эти средства не все потрачены по назначению.
Почему дороги не строят? Государство оправдывается отсутствием денег, а бизнес — отсутствием выгоды: отдачи сразу не дают, а платные дороги пока не в моде. Но дороги окупаются косвенно и достаточно быстро (на 1 рубль вложений - 3 рубля прибыли) за счет оживления торговли, связей, улучшения условий для бизнеса.
Структура управления транспортным комплексом
Государственное управление транспортным комплексом возглавляет Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России). Минтранс России — федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий проведение государственной политики и общее государственное управление и регулирование на транспорте. Совместно с другими ведомствами Минтранс России участвует в разработке стратегии развития транспорта и ее реализации на основе федеральных общетранспортных и отраслевых целевых программ.
Минтранс России руководит деятельностью своих территориальных органов и подведомственных государственных унитарных предприятий, учреждений и организаций, координирует работу организаций транспортного комплекса в части возложенных на министерство задач, осуществляет единую научно-техническую политику в транспортном комплексе.
Соответствующие виды транспорта управляются федеральными агентствами Минтранса России:
• Федеральным агентством воздушного транспорта;
• Федеральным агентством железнодорожного транспорта;
• Федеральным агентством морского и речного транспорта;
• Федеральным дорожным агентством.
Функционирует также Федеральная служба по надзору в сфере транспорта. Она выполняет специальные исполнительные, разрешительные, контрольные и надзорные функции.
Финансирование отраслей транспорта, включая содержание аппарата центральных и территориальных органов, организуется отдельно по каждой службе в пределах расходов федерального бюджета. Из общей численности работников почти 80% приходится на территориальные органы и 20% — на центральный аппарат.
Для обеспечения безопасного функционирования транспортных систем и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций образован резервный фонд Министерства транспорта Российской Федерации. В него зачисляются 10% портовых, корабельных и иных сборов на морском и речном транспорте, добровольные отчисления транспортных организаций и другие поступления.
В целях защиты интересов российских хозяйствующих субъектов, осуществляющих транспортную деятельность, создана Межведомственная комиссия по вопросам повышения конкурентоспособности предприятий и организаций транспорта.
Под понятием национальной обороны Российской Федерации определяются следующие сферы деятельности государства: строительство и содержание вооруженных сил, обеспечение мобилизации и вневойсковой подготовки, обеспечение деятельности отраслей для национальной обороны (в том числе и атомной энергетики), а также ещё одно направление, которое возникло в последние годы – подготовка и обеспечение коллективной безопасности и миротворческой деятельности.
Военная доктрина и Концепции национальной безопасности ставят организацию оборонно-промышленного комплекса (ОПК) в зависимость от экономического потенциала, не определяя параметров военной силы, необходимой для проведения эффективной внутренней и внешней политики.
На сессии ООН в 1989 г. впервые было заявлено о конверсии оборонной промышленности СССР, переводе части оборонных заводов на преобладающий выпуск продукции гражданского назначения. В соответствии с ФЗ «О конверсии оборонной промышленности» предприятие самостоятельно на основе исходных данных (заказ на производство, программа развития мобилизационных мощностей) разрабатывает программу конверсии, перепрофилирования производства, привлекая для этого, прежде всего, собственные средства. Государственная поддержка носит целевой характер и предусматривает дотирование предприятий в связи с потерей прибыли при переподготовке работников и выплате выходного пособия работникам на содержание социальной инфраструктуры, предоставление льготного кредита. Поддерживаются перспективные производства, проекты, направленные на решение важнейших проблем в сфере транспорта, здравоохранения, безопасности производства в добывающих отраслях, импортозамещающих технологий.
С начала 1990-х годов конверсия дополнилась приватизацией. Предприятия ОПК подверглись вначале разгосударствлению, затем акционированию, а во многих завершена приватизацией. Из общего числа предприятий ОПК 40% остались в государственной собственности, 33% акционированы с сохранением государственного пакета акций, в 25% АО государственных долей нет.
Реорганизация ОПК по двум направлениям ознаменовалась сокращением к 2000 г. военного производства в 11 раз, оборонного заказа – практически до нуля, потерей более 100 видов технологий.
Будучи связанной с ОПК технологически, потери понесла космическая промышленность. С 1989 г. ее финансирование сократилось в 15 раз. Строительство российского сектора на МКС заморожено.
Торговля оружием имеет не только экономическое, но и геополитическое значение. Рынок оружия поделен между несколькими странами (США – 26,21%, Великобритания – 9,99%, Франция – 6,63%, Россия – 3,5%, Израиль – 1,26%, другие – 5,78%). Спрос на самолеты Су-27, основной статьи экспорта, вызван более низкими ценами. Посредником в торговле оружия является федеральное государственное предприятие «Рособоронэкспорт», созданное УП РФ от 04.11.2000 №1834.
Законом установлен норматив расходов на оборону и безопасность – 5,1% к ВВП, он близок к фактическим расходам. Однако в настоящее время Россия расходует на оборону несравнимо меньше, чем в США и ряде других странах, теряя способность противостоять современным армиям (в 2 раза меньше, чем во Франции, Великобритании, Германии, в 25 раз меньше, чем в США) (по состоянию на 2006 г.).
В последнее время приняты меры, направленные на повышение роли оборонного заказа, совершенствование управления оборонного комплексом и экспортом оружия. С 2006 г. начались серийные закупки вооружений для Минобороны России.
Государственный оборонный заказ - правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества, комплектующих изделий и материалов, выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами.
Разработка оборонного заказа осуществляется во взаимосвязи с прогнозом социально-экономического развития РФ и проектом федерального бюджета на соответствующий год. Минэкономразвития России утверждает план-график работ по формированию оборонного заказа, который доводится до сведения разработчиков. Основные показатели оборонного заказа утверждаются Президентом РФ.
В состав оборонного заказа могут включаться:
научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы по созданию, модернизации, утилизации и уничтожению выводимых из эксплуатации вооружения и военной техники;
научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы по развитию исследовательской, проектно-конструкторской и производственно-технологической базы организаций в целях обеспечения выполнения оборонного заказа, а также повышения мобилизационной подготовки экономики Российской Федерации;
серийное производство и поставки вооружения и военной техники, а также комплектующих изделий и материалов;
работы по ремонту и модернизации вооружения и военной техники, гарантийному и авторскому надзору за их состоянием, а также по утилизации и уничтожению выводимых из эксплуатации вооружения и военной техники;
работы в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации;
строительство, реконструкция и техническое перевооружение объектов, предназначенных для нужд обороны и безопасности Российской Федерации;
другие работы по обеспечению обороноспособности и безопасности Российской Федерации.
Финансирование оборонного заказа осуществляется за счет федерального бюджета посредством выделения ассигнований государственному заказчику. Статьи федерального бюджета, по которым финансируется оборонный заказ, имеют статус защищенных статей расходов федерального бюджета.
В оборонном заказе также указываются сроки поставок, прогнозируемая стоимость (цена), перечень государственных заказчиков и предполагаемых исполнителей и др. условия.
По важнейшим видам материально-технических ресурсов для выполнения оборонного заказа Правительство РФ устанавливает предприятиям квоты обязательных поставок головному исполнителю оборонного заказа по складывающимся на рынке ценам.
Государственные заказчики совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ проводят конкурсы по размещению оборонного заказа на поставку продовольствия для обеспечения военных и приравненных к ним спецпотребителей.
Для совершенствования деятельности по формированию и размещению государственного оборонного заказа, проведению единой политики в области разработки, производства, унификации, стандартизации вооружений и военной техники, а также для осуществления контроля и надзора за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации норм и правил в сфере государственного оборонного заказа создана Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ), находящаяся в ведении Министерства обороны РФ (Указ Президента РФ от 21 января 2005 №56-с).
Основными задачами Рособоронзаказа являются:
координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по формированию и контролю за исполнением государственного оборонного заказа в части, касающейся вооружений и военной техники;
обеспечение разработки и осуществления при исполнении государственного оборонного заказа необходимых мер по сохранению и развитию оборонного и научно-технического потенциала РФ и адаптации его к условиям рыночной экономики;
обеспечение осуществления заказов на разработку, производство и поставку вооружений и военной техники для войск, подразделений и органов (включая органы внутренних дел РФ);
обеспечение проведения единой государственной политики в области разработки, производства, унификации, стандартизации вооружений и военной техники;
участие в подготовке предложений по проектам государственной программы вооружения и государственного оборонного заказа в части, касающейся вооружений и военной техники;
участие совместно с федеральными органами исполнительной власти в разработке программ и мероприятий по развитии необходимой производственно-технологической базы в области вооружения и военной техники и осуществления контроля за ходом их реализации.
Кроме Рособоронзаказа существует Федеральное агентство специального строительства
Федеральное агентство специального строительства (Спецстрой России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в интересах обороны и безопасности государства организацию работ в области специального строительства, дорожного строительства и связи силами инженерно-технических воинских формирований и дорожно-строительных воинских формирований при Федеральном агентстве специального строительства (далее - воинские формирования).
Спецстрой России подведомствен Минобороны России, которое осуществляет координацию и контроль его деятельности. Основными задачами Спецстроя России являются:
строительство объектов специального и производственного назначения, обеспечивающих оборону и безопасность государства, правопорядок, а также обустройство войск, жилищное строительство и строительство объектов социальной инфраструктуры для ВС РФ;
строительство и реконструкция предприятий и организаций ядерного комплекса, предприятий по хранению и уничтожению химического и иных видов оружия массового поражения, а также других критически важных для государства объектов;
техническое прикрытие и восстановление автомобильных дорог оборонного значения, а также автомобильных дорог общего пользования на территории Российской Федерации;
прикрытие, повышение живучести, эксплуатация и восстановление единой сети электросвязи Российской Федерации для обеспечения обороны и безопасности государства;
участие в восстановлении специальных объектов в районах, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций, аварий, катастроф и стихийных бедствий;
обеспечение в пределах своих полномочий боевой и мобилизационной готовности воинских формирований.
До 1997 года органом управления ВПК было Министерство оборонной промышленности. В настоящее время часть функций управления ОПК выполняют Минэкономразвития России (мобилизационный план), Минпромэнерго России (разработка государственной промышленной политики). В составе Минобороны России образована Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, призванная упорядочить военный экспорт.
И конечно, основным органом исполнительной власти РФ, занимающимся реализацией стратегии национальной обороны, является Министерство обороны РФ. Оно осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, а также иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции в этой области.
Руководство деятельностью Министерства обороны Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации.
Основными задачами Минобороны России являются:
выработка и проведение государственной политики в области обороны;
нормативно-правовое регулирование в области обороны;
нормативно-правовое регулирование деятельности Вооруженных Сил и подведомственных Минобороны России федеральных органов исполнительной власти;
координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обороны, координация деятельности войск, воинских формирований и органов по выполнению задач в области обороны, а также координация строительства войск и воинских формирований;
организация применения Вооруженных Сил в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами Российской Федерации;
поддержание в необходимой готовности Вооруженных Сил;
осуществление мероприятий по строительству Вооруженных Сил;
обеспечение социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;
выработка и реализация государственной политики в области международного военного сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями.
Полномочия Минобороны весьма обширны. Вот лишь некоторые из них:
разрабатывает предложения по формированию государственной политики в области обороны и по ее проведению, предложения по военной доктрине и иным документам, определяющим военную политику Российской Федерации;
совершенствует правовую основу деятельности Вооруженных Сил, организует правовую работу в Вооруженных Силах;
разрабатывает предложения по проектам государственных программ в области обороны, в том числе касающиеся развития оборонного промышленного комплекса, а также предложения по формированию государственного оборонного заказа;
разрабатывает предложения, касающиеся расходов на оборону, и представляет их в Правительство РФ, а также координирует работы, выполняемые в целях обороны;
организует взаимодействие с иными федеральными органами исполнительной власти, в составе которых имеются войска, воинские формирования и органы, по вопросам обороны, а также в пределах своей компетенции организует мероприятия в целях обеспечения безопасности государства;
разрабатывает и реализует концепцию и план строительства ВС РФ;
организует и проводит мероприятия оперативной, боевой и мобилизационной подготовки Вооруженных Сил;
осуществляет подготовку ВС РФ к решению задач по их применению совместно с другими войсками, воинскими формированиями и органами;
координирует оперативную и мобилизационную подготовку войск, воинских формирований и органов, осуществляет контроль состояния их мобилизационной готовности;
организует сохранение, поддержание и совершенствование мобилизационной базы ВС РФ;
и прочие.
Правовые основы государственного регулирования ВПК:
- Конституция РФ;
- ФЗ «Об обороне РФ»;
- ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»;
- ФЗ «О гражданской обороне»;
- ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации РФ».
Меры по совершенствованию государственного управления системой национальной обороны включают следующие направления:
1. создание профессиональной армии;
2. реформирование ВПК:
- интеграция и диверсификация производства;
- структурные и организационные изменения;
- военные НИОКР;
- конверсия ВПК;
- государственная поддержка стратегических бизнес единиц;
3. активную внешнюю политику по отношению к США, Китаю, СНГ, Европейскому Союзу;
4. борьбу с международным терроризмом:
- создание специальных профессиональных дополнительных территориальных подразделений на Северном Кавказе и по всей стране;
- обустройство границ на Кавказе и в Средней Азии.
Вопрос 7. Государственное управление научными учреждениями и промышленной политикой
Государственная научная и промышленная политика, развитие производительных сил, эффективность экономики, состояние обороны, уровень жизни, духовная культура народа определяет развитие науки. Наука должна предвидеть проблемы, выявлять зарождающийся спрос на новые знания. Опыт развитых стран свидетельствует, что только государство способно регулировать технологическое развитие страны, аккумулировать заказы на науку, обеспечивать широкую доступность использования научных достижений в практических целях.
Научно-техническая политика предусматривает повышение интеллектуального потенциала нации, темпов научно-технического прогресса, укрепление материально-технической базы производства и информации с помощью используемых для этого инструментов государственного управления. Она имеет инновационный характер, т.е. демонстрирует готовность осваивать новшества в различных сферах: промышленности, сельском хозяйстве и т.д. В конечном счете успешная научно-техническая политика приводит к смене одного технологического уклада другим.
XX век оставил впечатляющие примеры инновационного развития. Успехов добились страны, концентрированно реализовавшие свои конкурентные преимущества и нашедшие перспективные рыночные ниши. Послевоенная Япония, не имея богатств в виде природных ресурсов, добилась успехов в производстве сложной бытовой техники. Успехи Китая основаны на капитализации дешевой рабочей силы и налаживании производств по западным технологиям.
СССР наравне с США стал крупнейшей научной державой мира; исследования проводились интенсивно почти по всем направлениям науки; около 50% затрат на науку поглощали исследования в сфере ВПК. Все признавали заслуженный приоритет СССР в освоении космоса, хотя не замечали достижений в производстве товаров широкого спроса. Между тем на экспорт направлялось 60% выпуска часов Первого московского часового завода в 60 стран мира. Автозавод «Москвич» поставлял автомобили в 80 стран и работал в три смены. В настоящее время эти предприятия фактически не функционируют.
За счет высокого уровня ведущих научных школ, поддержания престижности труда ученого, полноценного бюджетного финансирования отечественной науки СССР во многих областях знаний занимал передовые позиции в мире. Россия стала обладателем огромного количества внедренных, а также не востребованных пока научных разработок. Интеллектуальная собственность страны оценивается в 400 млрд. долл.
На Россию все еще приходится 10% ученых всего мира, и научно-техническая сфера страны — одна из немногих, куда Запад охотно инвестирует средства (иностранные источники финансирования составляют в бюджете науки 10%). Эффективной формой организации научных исследований выступают наукограды. Они создают интеллектуальный продукт и доводят его до рыночных кондиций, используя относительно незначительные бюджетные средства.
Приняты документы и нормативные акты, направленные на активизацию научной деятельности: Доктрина развития науки, Закон «О науке и государственной и научно-технической политике», Концепция реформирования российской науки, совместное решение Совета Безопасности, президиума Госсовета, Совета по науке, технологиям и образованию при Президенте РФ о науке как высшем приоритете и др.
Законом установлен норматив выделения из федерального бюджета средств (4% его расходной части) на финансирование НИОКР гражданского назначения с ежегодным увеличением по мере стабилизации экономики до уровня, характерного для высокоразвитых стран. За счет этих средств должно обеспечиваться устойчивое финансирование Российской академии наук и ведущих отраслевых академий, государственных научных центров и организаций, работающих по приоритетным направлениям науки и техники, государственных университетов, научных библиотек, информационных центров.
Установлен резерв в размере 2% бюджетных ассигнований на проведение исследований и содействие научно-техническому прогрессу, которые используются на финансирование фундаментальных и поисковых научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в составе федеральных целевых программ и других исследований, необходимость в выполнении которых возникает в течение года. Кроме того, 0,5% ассигнований, предусматриваемых в федеральном бюджете Министерству экономического развития России, направляются на выполнение прикладных экономических исследований. Образованы внебюджетные фонды содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, производственных инноваций, фундаментальных исследований.
Однако решения о приоритетности развития науки нередко остаются лишь декларациями. Финансирование по статье «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу» остается на рекордно низком уровне — 1,5%, это меньше, чем в 1997 г., — около 3%.
Расходы на гражданские научные исследования и разработки в России и западных развитых странах в 2000 г. составили, % к ВВП: Швеция – 3,5%, Япония – 2,8%, США – 2,3%, германия – 2,2%, Исландия – 1,8%, Англия – 1,6%, Италия – 1,0%, Испания – 0,8%, Россия – 0,7%, Португалия – 0,6%, Греция – 0,5%.
Аналогичный показатель в России в 1990 г. составил 1,99%.
В научные учреждения долгое время не поступало оборудование, хотя бы в минимально необходимом количестве. Сократились объемы исследований, платежеспособный спрос промышленности на научный товар, утрачивается преимущество в численности занятых научными разработками. В результате Россия занимает в обороте мирового рынка наукоемкой продукции и высоких технологий лишь 0,3% (США - 32%, Япония - 23, Германия - 10%).
По мере увеличения доли внешних источников финансирования российская наука превращается в филиал западных компаний, которые определяют развитие фундаментальных и прикладных исследований (сотрудничают с российскими учеными только в тех областях, где отстают; заказывают и оплачивают нужные себе разработки), хотя до 80% полученных разработок могут иметь двойное назначение и оборонный потенциал подвергается угрозе.
Ученые и специалисты покидают Россию в поисках лучших условий работы. За последние годы только в США выехало 135 тыс. чел. Германия объявила о приглашении 30-35 тыс. чел., упростив для этого процедуру въезда. Среди отъезжающих физики, математики, программисты, биологи: в возрасте 30-45 лет - 75%, до 30 лет -12,5, старше 45 лет — 12,5; кандидатов наук — 50, докторов наук -25%.
Для изменения сложившейся ситуации государственная политика в области науки концентрируется на реализации следующих основных направлений:
• стимулирование фундаментальных исследований, инновационной деятельности, создание условий для здоровой конкуренции в сфере науки и техники;
• защита прав интеллектуальной собственности;
• обеспечение беспрепятственного доступа к открытой информации;
• создание достойных условий жизни и работы ученых и специалистов.
Государство определяет стратегические направления развития науки, формирует и реализует федеральные научно-технические программы и проекты, финансирует научную деятельность из федерального бюджета, управляет научными организациями федерального значения. Гарантируются свобода творчества, защита от недобросовестной конкуренции, повышение квалификации научных работников и специалистов.
Исследования, которые обеспечивают основной вклад в научно-техническое развитие и достижение текущих и долгосрочных социально-экономических целей страны, поддерживаются в приоритетном порядке. Правительственная комиссия по научно-технической политике утверждает перечень приоритетных направлений. В него вошли фундаментальные исследования, информационные технологии и электроника, производственные технологии, новые материалы и химические продукты, технологии живых систем, транспорт, топливо и энергетика, экология и рациональное природопользование.
Каждое направление конкретизируется набором критических технологий. При отборе учитываются практическая значимость, влияние на развитие производства и качество жизни, конкурентоспособность и другие критерии. Использование критических технологий ведет к появлению принципиально новых машин, услуг, крупным сдвигам в производстве и социальном развитии. Отобраны 15 критических технологий федерального уровня и 7 стратегически важных технологий.
Государственными заказчиками исследований по программам выступают федеральные органы исполнительной власти. 54-м организациям по подготовке высококвалифицированных научных кадров присвоен статус государственного научного центра РФ.
Муниципальным образованиям с градообразующим научно-производственным комплексом присвоен статус наукограда, присваиваемый Президентом РФ по предоставлению Правительства РФ на срок до 25 лет. На средства федерального и регионального бюджетов создаются инновационно- технологические центры (ИТЦ).
В функционирующих 18 ИТЦ занято 7 тысяч специалистов.
Федеральные целевые программы играют стержневую роль в механизме государственной научно-технической политики. Государственными заказчиками исследований по программам выступают федеральные органы исполнительной власти.
При определении целей и задач программы учитываются перспективные потребности промышленности и других отраслей в принципиально новых технических решениях для качественного изменения параметров производства и выпускаемой продукции.
Федеральное агентство по науке и инновациям проводит оценку финансовых ресурсов, необходимых для реализации программы, распределяет по исполнителям выделяемые бюджетные средства, контролирует их целевое и эффективное использование. Реализация программы осуществляется на основе государственных контрактов (договоров), заключаемых государственным заказчиком с исполнителями программных мероприятий, отбираемых на конкурсной основе. Контракт определяет права и обязанности государственного заказчика и исполнителя, регулирует их отношения в процессе выполнения контракта, в том числе условия и права на использование полученных результатов, порядок приемки завершенных работ.
Государственный заказчик отвечает за межотраслевую координацию исполнителей программы, осуществляет взаимодействие с соответствующими органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Текущее управление и координация работ по программе осуществляются государственным заказчиком и дирекцией программы.
Инновации служат связующим звеном науки с производством. Основными объектами инновационной деятельности являются научное приборостроение, исследовательские и конструкторские разработки по новым материалам, биотехнология, химия, оказание высококвалифицированных услуг, продажа технологий. Ниша России прежде всего там, где китайская продукция не удовлетворяет по качеству, а европейская — по цене. Для того чтобы занять данную нишу, необходимы поддержка инновационного сектора по линии определения приоритетов промышленной политики, защиты прав интеллектуальной собственности, развитие инновационно-технологических центров (технопарков), лоббирование на внешних рынках и др.
Государственную научно-техническую политику в отношении отраслей гражданского назначения осуществляют федеральные органы власти совместно с Российской академией наук. Научно-техническая политика реализуется соответствующими органами исполнительной власти с привлечением хозяйствующих субъектов, а на региональном уровне — органами государственной власти субъектов РФ с учетом единой государственной научно-технической политики и интересов региона.
Органы государственной власти утверждают уставы научных учреждений, контролируют использование предоставленного им в ведение имущества. Ученые советы разрабатывают планы научных работ исходя из государственных заданий, профиля научной организации, научных и экономических интересов. Правовой формой отношений между научной организацией и заказчиком исследований является договор на создание, передачу и использование научно-технической продукции. Правительство РФ и органы власти субъектов РФ, учредившие государственную научную организацию, вправе устанавливать ей обязательный государственный заказ на выполнение научных и экспериментальных работ.
В развитых странах наука является важным объектом управления, причем в каждой из них оно имеет особенности. В США наука управляется с помощью агентств и фондов. В Японии управление наукой и образованием осуществляет одно министерство. В Великобритании для управления образованы шесть фондов (советов) по следующим направлениям: биотехнология, технические и физические исследования, экономика, медицина, ядерная физика, окружающая среда. Их координирует комитет по науке и технологиям. Во Франции и Италии исследования сосредоточены в университетах (интеграция науки и образования). Государства практикуют целевые заказы на научную продукцию. Права принятия решений передаются фондам и советам, опирающимся на коллективное мнение и экспертизу.
Научные идеи и разработки превращаются в рыночные продукты, внедряются в отрасли производства в условиях благоприятной и эффективной государственной промышленной политики. Она включает как макроэкономическое воздействие на реальный сектор в целом, так и системы регулирования по отношению к отдельно взятым комплексам, отраслям, предприятиям.
2. вопрос.
По направлениям реализации промышленной политики предприятия делятся на 3 группы:
1. Предприятия экспортно-ориентированных отраслей (нефть, газ, лес, алмазы).
2. Отрасли, обладающие большим технологическим потенциалом и способные в короткие сроки создать конкурентоспособные изделия для мирового и внутреннего рынка (авиация, ракетно-космические производства, атомная промышленность, вооружение, электроника, биотехнология).
3. Отрасли с большим техническим отставанием (автомобили, транспорт, дорожное, сельскохозяйственное машиностроение, легкая пищевая промышленность).
В стратегическом плане промышленная политика ориентируется на развитие отраслей, определяющих научно-технический прогресс, работающих на удовлетворение внутреннего спроса, экспорт продукции высокотехнологичных производств, снижение энергоемкости, повышение производительности труда. Текущими задачами промышленной политики являются повышение инвестиционной активности и загрузки оборудования, улучшение технологической структуры, повышение конкурентоспособности продукции на внутреннем и внешнем рынках. Используются следующие основные рычаги промышленной политики:
• поддержка проектов, базирующихся на новых высокоэффективных технологиях и наукоемких производствах;
• восстановление мощностей наукоемких и технологичных отраслей;
• развитие экспортных производств с высокой добавленной стоимостью, поддержка отечественных экспортеров на мировом рынке;
• импортозамещение, протекционизм развития обрабатывающей промышленности, защита внутреннего рынка от недобросовестной конкуренции зарубежных фирм;
• создание благоприятного климата для прямых инвестиций, трансформации сбережений населения в инвестиции, облегчение налогового бремени реального сектора.
Предприятия экспортно ориентированных отраслей (нефть, газ, лес, алмазы) имеют все возможности и необходимые условия для развития на собственной финансовой базе и не нуждаются в прямой государственной поддержке. Наоборот, они могут поделиться с другими сферами своими доходами, в частности, через механизм замораживания цен и тарифов естественных монополий, повышение налоговой нагрузки.
Отрасли, обладающие большим научно-техническим потенциалом и способные в короткие сроки создать конкурентоспособные изделия для мирового и внутреннего рынка, — это авиастроение, ракетно-космическое производство, атомная промышленность, вооружение, коммуникации, биотехнология. Они представляют собой сектор потенциальных и реальных высоких технологий. При этом приоритет получают высокоэффективные проекты, в которых государство участвует на долевых началах с частными инвесторами и реализация которых быстро окупит затраты.
Отрасли с большим техническим отставанием - автомобильное, транспортное, дорожное и сельскохозяйственное машиностроение, легкая и пищевая промышленность — не могут самостоятельно приспособиться к рынку без больших потерь. Поэтому именно машиностроение должно постоянно быть в центре внимания промышленной политики.
Машиностроение в целом определяет перспективы индустрии, составляет содержание научно-технического прогресса. Во всей промышленной продукции доля машиностроения составляет: в Японии - 50%, Германии - 48, США - 40, Франции - 38, Италии - 35%. В США примерно 1/3 прироста ВВП обеспечивают высокие технологии. В России от реформ больше других пострадало машиностроение, его доля в промышленной продукции сократилась до 16%.
Необходимо стимулирование инвестиций в капиталоемкие, с длинным сроком окупаемости и высокими финансовыми рисками производства, гарантирование их от некоммерческих рисков, страхование, кредитование через банк развития. Важная роль принадлежит тарифно-таможенному регулированию. Импортные пошлины на комплектующие для сборочных производств должны быть значительно ниже пошлин на соответствующие готовые изделия; пошлины на сырье - меньше пошлин на полуфабрикаты, а на ввоз не производимого в стране оборудования - отсутствовать вовсе.
Проводниками промышленной политики являются федеральные органы исполнительной власти. Решения по выделению бюджетных средств, кредитов предприятиям, предоставлению льгот принимаются через посредничество Министерства финансов России, Министерства экономического развития России. Отраслевые ведомства функционируют в сфере естественных монополий, природных ресурсов, транспорта, а также в непроизводственной сфере. Они проводят государственную промышленную политику в подведомственных отраслях, реализуют целевые программы, размещают заказы на закупку и поставку продукции для государственных нужд, управляют унитарными предприятиями. За отраслевыми структурами остаются также технология и конкурентоспособность продукции.
Однако отраслевые органы федерального управления сведены к минимуму. Они не смогут решить стоящие перед промышленностью задачи, тем более что их деятельность связана преимущественно с институциональными преобразованиями, не затрагивающими непосредственно материальные основы производства. Поэтому между Центром и предприятиями формируется среднее звено управления, которое выполняет часть функций прежних отраслевых министерств, но находится ближе к производству и лучше приспособлено к рыночным условиям. Характерными чертами таких управленческих структур являются соединение промышленного и финансового капитала, наличие в едином комплексе крупных и малых предприятий разных форм собственности, страховых компаний и банков.
В России корпораций мирового класса, способных к конкуренции в глобальном масштабе, которые включаются в основные мировые рейтинги и (или) ценные бумаги которых продаются на ведущих фондовых площадках, немного. Для большинства характерны низкие уставные капиталы и рыночная капитализация, малоэффективные структура собственности, организация финансов, наличие конфликтов между компанией и государством, менеджерами и акционерами и т.д. Основные типы корпоративных структур: государственные компании (Росэнергоатом, ТВЭЛ, концерн «Сплав») – 30, акционерные компании, учрежденные государством и приватизированные по планам (ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», ОАО «АвтоВаз», ОАО «Ростелеком») – 40, частные на основе крупных акционерных компаний («Сибирский алюминий», компания «Балтика», концерн «Красный октябрь») – 50, структуры под эгидой федеральных ведомств (РЖД, Росатом, Роскосмос, Росконтракт) – 20, финансово-помышленные группы («Промприбор», «Точность», «Нефтехимпром») – 80, многоотраслевые конгломераты («Интеррос», «Альфа-групп») – 15, российские отделения ТНК (Mars, Coca-Cola, IBM) – 20.
Наибольшее правовое обеспечение получили финансово-промышленные группы.
Финансово-промышленная группа (ФПГ) — совокупность юридических лиц, действующих как основное и дочерние общества либо полностью или частично объединивших свои ресурсы. Состав ФПГ определяется следующими условиями:
• в ФПГ могут входить коммерческие и некоммерческие (кроме общественных) организации, в том числе иностранные;
• участие более чем в одной ФПГ не допускается;
• среди участников обязательно наличие организаций, действующих в сфере производства товаров и услуг, банков или иных кредитных организаций;
• дочерние хозяйственные общества и предприятия входят в состав финансово-промышленной группы только вместе со своим основным обществом.
Участники, подписавшие договор о создании ФПГ, учреждают центральную компанию, которая является юридическим лицом (хозяйственное общество, ассоциация) и уполномочена на ведение общих дел. Центральная компания выступает от имени участников в отношениях, связанных с деятельностью ФПГ, ведет сводный учет и баланс и выполняет другие функции в соответствии с уставом. Входящие предприятия и организации передают центральной компании пакеты акций или вклады в имущество и владеют объединением совместно. Государственным унитарным предприятиям — участникам ФПГ предоставлено право вносить в качестве вклада в уставный капитал центральных компаний недвижимое имущество, находящееся в их хозяйственном ведении и являющееся федеральной собственностью. Центральные компании могут это имущество сдавать в аренду и отдавать в залог. Для концентрации собственности в компаниях разрешено передавать им в доверительное управление закрепленные в федеральной собственности пакеты акций участников ФПГ.
По обязательствам центральной компании участники ФПГ несут солидарную ответственность. Высшим органом управления ФПГ является совет управляющих, включающий представителей всех ее участников. Компетенция совета управляющих определяется договором о создании ФПГ.
Основной целью финансово-промышленной группы является технологическая или экономическая интеграция для реализации инвестиционных и иных проектов и программ. Деятельность ФПГ осуществляется ее участниками в соответствии с договором и организационным проектом.
Государство оказывает поддержку деятельности финансово-промышленных групп. Их участники получили право самостоятельно определять сроки амортизации оборудования и накопления амортизационных отчислений. По решению Правительства РФ предоставляются инвестиционные кредиты, государственные гарантии для привлечения инвестиций. Банк России может предоставлять банкам — участникам ФПГ, осуществляющим в ней инвестиции, льготы по нормам обязательных резервов и другим нормативам.
ФПГ являются эффективным средством реализации приоритетов структурной политики и концентрации инвестиционных ресурсов. Они способны сочетать горизонтальную и вертикальную интеграцию (районные ФПГ) и на этой основе расширять внутренний рынок своей продукции, а затем выйти на мировой рынок и встать по мощности в один ряд с крупными зарубежными фирмами.
Инструментом государственной промышленной политики являются также холдинговые системы. Холдинги централизуют функции управления дочерними предприятиями. Они создаются как со 100%-ным участием государственного капитала, так и с участием государства в форме владения крупными пакетами акций входящих в холдинг предприятий.
Предприятия объединяются в холдинг для повышения конкурентоспособности производства, технологических прорывов. Холдингу легче привлечь внутренние и внешние частные инвестиции, так как в данном случае риск меньше, чем вложения в отдельно взятое предприятие. В функции холдинга входят также страхование предприятий, лизинг, недопущение неплатежей. Холдинги могут наделяться статусом правительственного агента при международных переговорах.
Координирует проведение промышленной политики Совет по промышленной политике при Правительстве РФ. Это экспертно-консультативный орган, обеспечивающий взаимодействие руководителей предприятий, банков, научных организаций с федеральными органами управления и консолидацию их усилий для реализации промышленной политики. К работе в Совете привлекаются специалисты органов государственного управления, ведущие ученые, предприниматели России и других стран. Рекомендации Совета при необходимости реализуются решениями Правительства РФ.