Лекция №1.Туристская политика
Тема: Регулирование туризма
Эффективное функционирование системы туризма невозможно без планирования, регулирования, координации и контроля со стороны структур, ответственных за его развитие. Это обусловливает необходимость разработки и реализации туристкой политики.
Туристская политика — это система методов, мер и мероприятий социально-экономического, правового, внешнеполитического, культурного и иного характера, которая осуществляется парламентами, правительствами, государственными и частными организациями, ассоциациями и учреждениями в целях создания условий для развития туристской индустрии, рационального использования туристских ресурсов, повышения эффективности функционирования системы туризма.
Туристская политика формируется и реализуется на различных уровнях: государственном, региональном, отдельного предприятия.
Туристская политика государства носит все характерные черты по общей политики. Однако имеются и определенные специфические факторы, под влиянием которых туристская политика формируется. К ним относятся:
- природные условия страны (климат, географическое положение, рельеф, флора, фауна), воздействующие на туристскую политику в зависимости от их наличия или отсутствия, рационального или нерационального использования в целях туризма;
- транспортные условия, определяющие доступность объектов туристского интереса;
- социальные, экономические и правовые условия развития туризма.
Вместе с тем следует отметить, что туристская политика государства не может строиться исходя исключительно из его внутренних условий. Любая страна, выходящая на международный туристский рынок, вступает в сложную систему конкурентных отношений с другими государствами, а также с целыми мировыми регионами. От того, насколько правильно и эффективно построена и реализована туристская политика, зависит роль и место конкретного государства на рынке международного туризма.
Цели туристской политики связаны с конкретными экономическими и историческими условиями развития страны и степенью зрелости самой туристской индустрии. Имеется в виду, что в период становления туризма в какой-либо стране и утверждения ее на международном туристском рынке могут ставиться одни цели, а в период достижения высокой степени развития сферы туризма — другие. В большинстве стран, стремящихся к развитию туристского рынка, цели формируются следующим образом:
- эффективное использование имеющегося туристского потенциала;
- улучшение оснащения объектов туристкой индустрии;
- гармонизация развития туризма с учетом особенностей природных условий;
- повышение надежности и рентабельности сети туристских транспортных парков;
- повышение процента занятых мест;
- увеличение рентабельности функционирования предприятий туристкой индустрии в «мертвые» сезоны;
- обеспечение оптимального соотношения между ценами и результатами;
- привлечение клиентуры путем предоставления разнообразных товаров и услуг;
- постоянная адаптация предложения к изменениям вкусов потребителей;
- поощрение сотрудничества между организациями, занимающимися туризмом;
- интенсивное и действенное развитие сферы рекламы.
В практической деятельности страна может быть ориентирована как на отдельные цели, так и на их совокупность. Основная задача должна состоять в удовлетворении потребностей туристов при рациональном использовании имеющегося туристского потенциала и обеспечении устойчивого развития туризма.
На основе государственной туристской политики местными органами власти формируются локальные цели, которые реализуются на уровне определенных туристских регионов: увеличение туристской привлекательности региона; сохранение окружающей среды; рост продолжительности пребывания туристов в регионе; увеличение денежных поступлений от туризма; улучшение использования материально-технической базы и туристской инфраструктуры.
На уровне туристского предприятия цели туристской политики ориентированы на обеспечение удовлетворения потребностей туристов, увеличение доходов и прибыли от предоставления туристских услуг, оптимизацию качества туристского обслуживания, освоение новых рынков и т.д.
Реализация целей туристской политики требует координации (вертикальной и горизонтальной) деятельности различных институциональных единиц, интегрированных в систему туризма.
Таким образом, туристская политика должна рассматриваться как составная часть общей политики государства в приложении к туризму, как деятельность, тесно связанная с экономикой, социальной сферой, культурой, экологией и другими общественно значимыми системами. Говоря о значении туристской политики тля общества, известный специалист в этой отрасли Д.Л. Энджел отмечает, что «высшей целью туристской политики является интеграция экономических, политических, культурных, интел-1сктуальных и общественных благ, создаваемых туризмом, применительно к людям, направлениям и странам для улучшения общего качества жизни и обеспечения укрепления мира и благосостояния».
В рамках формирования и реализации туристской политики государство выполняет ряд функций, обеспечивающих общественные интересы и жизнедеятельность системы туризма в целиком. К таковым в широком смысле слова относятся:
- координация;
- планирование;
- регулирование;
- маркетинг национального туристского продукта;
- стимулирование;
- социальный туризм;
- защита интересов.
Координация является одной из наиболее значимых функций, реализуемых государством в туристской политике. В значительной степени этому способствует тот факт, что выполнение государством других функций зависит от того, насколько оно способно скоординировать и сбалансировать интересы всех субъектов системы туризма. Специфика туризма, многообразие его проявлений, высокая степень вовлечения самых разнообразных видов деятельности в его организацию, необходимость сочетания деятельности предпринимательских структур и государства, обеспечение партнерства с частным бизнесом — вот лишь небольшой перечень причин, выводящих функцию координации на первый план.
Феномен туризма состоит в том, что он имеет не только комплексный, но и межведомственный характер. Поэтому особенность координации заключается также и в том, что помимо самой системы туризма государство должно обеспечивать взаимодействие собственно государственных структур (министерств и ведомств) для решения задач развития туризма. Кроме того, в связи со становлением туристских регионов и центров усиливается роль местных органов власти, что ведет к необходимости усиления координации местных и общенациональных интересов.
Считается, что возможности саморегулирования системы туризма, характерные для раннего этапа ее развития, практически исчерпаны. Основными причинами этого являются:
- массовость туристских путешествий вследствие достижений научно-технического прогресса, повышения уровня жизни народов многих стран мира и действия других благоприятных факторов;
- включение многих стран и регионов в туристский бизнес и обострение конкурентной борьбы на мировом туристском рынке;
- увеличение числа отраслей, организаций и предприятий, занятых в туризме;
- усиление экономической, социальной, культурной и политической роли туризма в национальном и международном масштабе.
Возникнув в недрах частного бизнеса, туризм может устойчиво развиваться только в том случае, если государство обеспечит для этого необходимые правовые, экономические, политические и прочие условия. Отдав туризм полностью на откуп действию рыночных факторов, невозможно обеспечить его устойчивое развитие, не наносящее ущерба природным, культурным и общечеловеческим ценностям национальной экономики, а также выполнение туризмом своей социальной функции по оздоровлению нации. Именно поэтому государство должно предусматривать меры, сдерживающие сти¬хийное развитие туризма и направляющие его в цивилизованное рус¬ло.
Планирование как функция туристской политики проявляется и большом многообразии форм (развитие, инфраструктура, марке¬тинг и т.д.), структур, вовлеченных в этот процесс (министерства экономики, финансов, статистики, транспорта, торговли, образова¬ния, государственные и местные органы управления туризмом и др.), а также масштабов (международное, общенациональное, региональное, местное и отраслевое). Планирование в туризме на¬правлено на отражение экономических, социальных и иных це¬лей, достижение которых ставится государством в основу этого процесса, в результате чего отражается превалирование опреде¬ленных интересов и ценностей над другими.
Документы международных конференций по туризму указыва¬ют, что его устойчивое планомерное развитие и защита в каждой отдельно взятой стране зависят прежде всего от усилий со стороны государства. «Туризм должен планироваться государственными пластами, а также местной администрацией и туристскими орга-низациями на комплексной и последовательной основе», — отме¬чается в Гаагской декларации по туризму.
Свое конкретное выражение функция планирования находит прежде всего в программах развития туризма (национальных, региональных, местных).
Регулирование выступает как наиболее яркое проявление ту¬ристской политики государства.
Основными целями государственного регулирования туриз¬ма являются:
- обеспечение прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав совершения путешествий;
- охрана окружающей среды;
- создание условий для деятельности, направленной на вос¬питание, образование и оздоровление туристов;
- развитие туристской индустрии, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и его граждан, разви¬тие международных контактов, сохранение объектов тури¬стского интереса, рациональное использование туристских ресурсов.
Государственное регулирование туризма осуществляется, как правило, путем создания соответствующей законодательной и нор¬мативной правовой базы, обеспечивающей эффективное функ¬ционирование туристского рынка, доступ к ресурсам и их исполь¬зование в целях туризма, соблюдение и защиту прав и интересов субъектов системы туризма и туристов, установление правил въез¬да, выезда и пребывания на территории страны с учетом интересов развития туризма.
Отношения в системе туризма регулируются нормами как общего, так и специального законодательства. В туризме приме¬няется большое количество правовых и нормативных докумен¬тов. Так, административным законодательством регламентиру¬ется порядок получения въездных виз, валютным — форма расчетов, таможенным — порядок перемещения через границу декларируемых товаров. К законодательным и иным нормативным актам, непосредственно регулирующим туристскую деятельность, относятся прежде всего соответствующие законы (например, в Республике Беларусь — Закон «О туризме», в Российской Фе¬дерации — Федеральный закон «Об основах туристской деятель¬ности в Российской Федерации»), положения об осуществлении туристской деятельности, лицензировании, нормативно-техни¬ческие документы по стандартизации и сертификации, правила предоставления гостиничных услуг и др.
Важнейшими средствами регулирования туризма являются ли¬цензирование, стандартизация и сертификация.
Маркетинг национального туристского продукта также явля¬ется одной из важнейших функций государственной политики. Он направлен на формирование, продвижение и позитивное развитие туристского имиджа (ведущего туристского образа) страны, что является неотъемлемым условием привлечения иностранных туристов.
Национальный туристский продукт — это совокупность, во-первых, имеющихся природных, культурных и историко-архитектурных ресурсов, привлекаемых и используемых в тури¬стской деятельности; во-вторых, туристской и сопутствующей инфраструктур; в-третьих, деятельности туристских предпри¬ятий, выраженной в создании, продвижении и реализации конкретных туристских продуктов, направленных на привле¬чение туристов из других стран и регионов мира.
Иными словами, под национальным туристским продуктом следует понимать результат деятельности государства по привле¬чению и обслуживанию туристов и формированию собственного имиджа. Положительный имидж важен не только для туристского предприятия, но и для страны в целом, так как он является важнейшим условием привлечения иностранных туристов. По¬нятие национального туристского продукта связано с совокуп-ным предложением туристских услуг, достопримечательностей, условий пребывания туристов и является, таким образом, достаточно условным, отражающим состояние и уровень развития ту¬ризма в том или ином государстве. Однако несмотря на услов¬ность, это понятие имеет весьма конкретное воплощение и не менее конкретное восприятие со стороны потенциальных туристов.
Имидж страны, по определению ВТО — это совокупность эмоциональных и рациональных представлений, вытекающих из со¬поставления всех признаков страны, собственного опыта и слухов, влияющих на создание определенного образа. Все перечисленные факторы позволяют при упоминании названия государства выстроить по отношению к нему цепь ассоциаций.
Имидж страны существует на нескольких уровнях — быто¬вом, социально-экономическом, деловом.
Поскольку туризм является не только экономическим, но и социальным, культурным, экологическим и политическим яв¬лением, все вышеперечисленные проявления имиджа страны необходимо принимать во внимание при его формировании, по¬зитивном развитии и продвижении на мировом туристском рын¬ке. Данная деятельность включает ряд взаимосвязанных этапов:
- оценка туристского потенциала страны;
- определение его сильных и слабых сторон;
- обоснование возможного туристского имиджа страны с по¬зиций целевых групп туристов;
- разработка направлений эффективного развития и продви¬жения имиджа страны.
Важнейшую роль в формировании продвижения и позитив¬ном развитии туристского имиджа страны играют следующие маркетинговые коммуникационные мероприятия:
- подготовка и издание базового пакета информационно-рек¬ламных материалов, в том числе единого календаря турист¬ских событий в стране;
- участие единым национальным стендом в работе междуна¬родных туристских выставок;
- формирование сети национальных рекламно-информацион¬ных туристских центров и представительств за рубежом;
- проведение рекламно-пропагандистских кампаний в зару¬бежных средствах массовой информации;
- организация ознакомительных поездок в страну предста¬вителей зарубежных средств массовой информации, тури¬стских предприятий и организаций;
- создание информационных банков данных туристских мест размещения, предприятий туристской индустрии, туров и маршрутов по стране;
- использование Интернета для распространения информа¬ции о туристских возможностях государства;
- формирование единой туристско-информационной сети на территории страны с учетом ее интеграции с аналогич¬ными международными сетями.
Важнейшую роль в маркетинге национального туристского продукта играют рекламно-информационная деятельность и про¬паганда туристских возможностей страны.
Функция стимулирования призвана предоставлять государст¬ву рычаги воздействия на систему туризма, что достигается од¬ним из трех способов (или их сочетанием):
- предоставлением финансовых стимулов;
- поддержкой исследований и инноваций;
- применением маркетинга с целью привлечения туристов. Система стимулирования направлена на развитие тех или иных
- составляющих туристской индустрии, регионов, продуктов или отдельных услуг.
Практически во всех странах государство прини¬мает активное участие в финансировании и создании туристской инфраструктуры. Можно выделить следующие направления помо¬щи государства туристкой индустрии:
- выделение государственных субсидий для реализации от¬дельных туристских проектов. Система субсидий широко применяется в таких странах, как Австрия, Франция, Ита¬лия, Великобритания. В этом плане следует особо отметить Грецию, где министерство экономики ежегодно определяет общую сумму помощи инвесторам. При этом определяют¬ся приоритеты инвестирования в туризме, прежде всего строительство, модернизация высококлассных средств раз¬мещения и туристских комплексов;
- предоставление предприятиям туристской индустрии кре¬дитов по льготным процентам. Так, система займов широко применяется в Австрии, где они составляют половину всех инвестиций в туризме и выдаются по ставке 5 % на 20 лет. При этом контроль над проектом, под который выдается заем, осуществляется в течение всего срока его реализации;
- государственное поручительство в отношении займов и суб¬сидий, выделенных коммерческими банками на развитие туризма;
- предоставление налоговых льгот. Например, в Испании су¬щественные налоговые льготы предоставляются государст¬вом в отношении инвестиций в объекты, расположенные в зонах «национальных туристских интересов». В Турции доходы туроператоров облагаются корпоративным налогом лишь на пятую часть, 20 % доходов от туризма, полученных в иностранной валюте и проконвертированных в турецкие лиры, освобождаются от налогового обложения в течение 10 лет с момента образования предприятия.
Поддержка развития социального туризма, обеспечение его доступности социально незащищенным слоям населения явля¬ется следующей важной функцией государства в реализации ту¬ристской политики. При этом применяются широкие программы по обеспечению возможности путешествий инвалидов, детей, мо¬лодежи и других категорий населения. Наиболее ярким примером может служить деятельность Швейцарского фонда туристских сбережений (Swiss Travel Saving Fund), провозглашающего туризм как жизненно важный атрибут здорового общества.
Концепция социального туризма в Швейцарии реализована благодаря системе отпускных чеков. Чеки, выпускаемые специ¬ально уполномоченным органом, приобретаются оптовыми по¬купателями (главным образом предпринимателями), а затем реализуются населению со значительной скидкой (от 5 до 25 %). Среди наименее социально-защищенных слоев населения чеки распространяются бесплатно. Чеками может воспользоваться любой житель Швейцарии. Однако величина скидки дифферен¬цирована. Чеки могут быть использованы только на оплату услуг, связанных с туризмом и культурно-зрелищными мероприятия¬ми, на предприятиях системы социального туризма (в Швейца¬рии их более 7 тыс.). В их числе средства размещения (на оплату их услуг направляется до 40 % всех отпускных чеков), транс¬портные организации (25 %), предприятия питания (15 %), тура¬гентства (11 %), культурно-зрелищные и спортивно-оздорови¬тельные учреждения (10 %).
Система отпускных чеков выгодна всем ее участникам. Насе¬ление, приобретая их на льготных условиях, существенно сни¬жает расходы на отдых. Оптовый покупатель (администрация предприятия) получает с помощью чеков гибкий и очень удоб¬ный инструмент социальной политики. Они позволяют в опре¬деленной степени компенсировать различия в оплате труда, что особенно важно для молодежи и многодетных семей, создать ат-мосферу партнерства и укрепить стабильность трудового кол¬лектива. Оптовик извлекает при этом и чисто материальную вы¬году (средства, выделяемые на покупку чеков, не облагаются налогами). Наконец, предприятия туристской индустрии имеют дополнительный и стабильный поток потребителей и гарантии оплаты предоставленных услуг.
В условиях всеобщей заинтересованности в чековой системе в Швейцарии социальный туризм превратился в массовое явле¬ние, сравнимое по масштабам с коммерческим туризмом. Ис¬следования свидетельствуют, что каждый четвертый житель этой страны прибегает к услугам социального туризма, а объемы оп¬товых закупок отпускных чеков не снижаются даже в периоды экономического спада.
В силу того, что туризм представляет собой многогранное яв¬ление, функция защиты интересов может принимать самые разные выражения. Реализуя ее, государство выступает в роли защитни¬ка различных общественно важных интересов: потребителей, национальных производителей отдельных секторов туризма, ре-гионов, туристских центров и т.д. Особое место в рамках данной функции имеет защита прав безопасности.
В соответствии с национальным законодательством ряда стран (в частности, Российской Федерации, Республики Беларусь и др.) турист имеет право:
♦ на необходимую и достоверную информацию о правилах въезда в страну (место) временного пребывания и пребыва¬ния там, об обычаях местного населения, о религиозных обрядах, святынях, памятниках природы, истории, культу¬ры и других объектах, находящихся под особой охраной, состоянии окружающей природной среды;
свободу передвижения, свободный доступ к туристским ре¬сурсам с учетом принятых в стране (месте) временного пребывания ограничительных мер;
обеспечение личной безопасности, своих потребительских прав и сохранности своего имущества, беспрепятственное получение неотложной медицинской помощи;
возмещение убытков, причиненных вследствие неисполне¬ния или ненадлежащего исполнения условий договора роз¬ничной купли-продажи туристского продукта туроператором или турагентом;
содействие органов власти (органов местного самоуправле¬ния) страны (места) временного пребывания в получении правовой и иной неотложной помощи;
♦ беспрепятственный доступ к пользованию услугами связи. Одновременно законодательно установлены и обязанности
туриста, которые он должен соблюдать во время совершения пу¬тешествия, включая транзит. Турист обязан:
соблюдать законодательство страны (места) временного пребывания, уважать ее социальное устройство, обычаи, традиции, религиозные верования;
сохранять окружающую природную среду, бережно отно¬ситься к памятникам природы, истории и культуры в стра¬не (месте) временного пребывания;
соблюдать правила въезда (выезда) в страну (место) вре¬менного пребывания и пребывания там, а также в странах транзитного проезда;
♦ соблюдать во время путешествия правила личной безопасности.
Реализация государством функции защиты интересов приоб¬ретает особое значение в условиях возрастающей международ¬ной конкуренции и общей глобализации туристского рынка.
Туристскую политику принято рассматривать в двух аспектах: как национальную и международную. Содержание первой характе¬ризуется мероприятиями, носящими локальный характер и опреде¬ляемыми государством самостоятельно. Международная туристская политика включает так называемые конвенциональные воздействия и мероприятия, которые страна осуществляет согласованно с одним
или несколькими государствами. Она основывается на договорах и других видах соглашений, регламеширующих взаимоотношения и развитии международного туризма и не ущемляющих суверен¬ные права договаривающихся сторон. Международная туристская политика все более успешно осуществляется в рамках междуна¬родных туристских организаций, а также политических и эконо¬мических союзов государств. Так, туристская политика стран Европейского союза нацелена на координацию развития туризма стран-участниц, в том числе:
защиту туристов и их свободного перемещения (упроще¬ние полицейского и таможенного контроля на границах; повышение безопасности туристов и защита их от недобро¬совестной рекламы; гармонизация страхования туристов и их автотранспорта; информирование туристов об их со¬циальных правах);
гармонизацию правил деятельности в индустрии туризма (гармонизация налоговой политики; взаимное признание уровня квалификации и дипломов профессиональной под¬готовки; разделение отпускных периодов для снятия на¬грузки на туристскую индустрию в сезоны «пик»);
региональное развитие туризма (продвижение туризма в регио¬ны, обладающие туристским потенциалом, но в которых в силу ряда причин туризм находится на невысоком уровне развития).
Таким образом, государство играет важную роль в системе 1уризма, обеспечивая общественно значимые интересы как в рам¬ках национальной территории, так и на международном уровне посредством проведения туристской политики. Ее осуществле¬ние достигается выполнением ряда функций, направленных на псе элементы системы туризма. Реализация этих функций возла¬гается на носителей туристской политики, в качестве которых, как правило, выступают органы управления туризмом.