История развития процедур экологической оценки в РФ и современная ситуация
Раздел 3. Понятие экологической экспертизы, законодательные основы, порядок ее проведения
Участие в принятии решений.
Формы участия в принятии решений:
– Общественные слушания, публичные слушания
– Референдумы
– Социологические опросы
– Журналы замечаний и предложений
– Горячие линии
– Гражданские жюри (США, Германия – ячейки планирования), гражданские конференции (10-20 человек)
«Лестница» общественного участия
Поскольку инициатор деятельности зачастую не заинтересован в том, чтобы обеспечивать полноценное общественное участие, поскольку это затратный и долгий процесс, который может привести к удорожанию проекта (Таблица 8), то права граждан зачастую нарушаются. Для иллюстрации и классификации различных нарушений в 1969 г. Шерри Арнштейн (США) предложила так называемую «лестницу» общественного участия – схему, которая показывает степень реализации прав граждан на общественное участие (Рисунок 7).
| Гражданское управление | Истинное участие | |
| Делегирование полномочий | ||
| Учет мнения | «Симулирование» участия | |
| Консультации | ||
| Информирование | ||
| «Терапия» (заверения, что все в порядке) | Отсутствие участия | |
| Манипулирование (введение в заблуждение) | ||
| Отсутствие участия (отсутствие информации) |
Рисунок 7. «Лестница» общественного участия (по Ш.Арнштейн, 1969).
Сложно понять современную ситуацию в российской системе экологической оценки, если не знать особенности ее истории. Можно выделить следующие этапы формирования экологической оценки:
1. До 1985 – практически отсутствовал учет экологического фактора в планировании и проектировании. Учитывались лишь санитарно-гигиенические аспекты воздействия на здоровье человека. Были отдельные случаи учета охраны окружающей среды, но это были исключения из правила.
Например, мегапроект по повороту северных рек на юг был отклонен под давлением общественности, в том числе и по экологическим причинам.
2. В 1985 году[3] Госплан СССР и Государственный Комитет по делам строительства приняли «Порядок разработки и утверждения технико-экономических обоснований строительства по крупным и сложным предприятиям и сооружениям (а при необходимости и по другим объектам)». В состав проектов строительства объектов хозяйственной деятельности стал включаться раздел «Охрана окружающей среды». Контроль за выполнением данного пункта в проектной документации осуществлялся санитарно-эпидемиологическими службами. В СССР традиционной формой проверки проектной документации были так называемые «экспертизы» – проверки проектной документации каким-либо министерством или ведомством. Поэтому, аналогичная проверка – «экспертиза» – стала осуществляться и по разделу «Охрана окружающей среды».
3. В 1988 г. в СССР была создана Госкомэкология – Государственный комитет по охране природы – первый независимый орган по охране окружающей среды. Госкомэкология[4] затем «перешла» в РФ и просуществовала как независимый орган государственной власти до 2000 г. В конце 1980 гг. были приняты первые подзаконные акты, требующие проведения экологической оценки (термин «environmental impact assessment» был переведен буквально как «оценка воздействия на окружающую среду», который и был в дальнейшем использован для аналогичной процедуры).
4. В 1991 г. Россия подписала Конвенцию по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенцию Эспоо), согласно которой сторона (страна), планирующая деятельность, которая может оказать экологическое воздействие на территорию соседней страны, обязана учитывать в принятии решений мнение своих соседей.
Хотя в дальнейшем РФ и не ратифицировала Конвенцию Эспоо, в стране была введена процедура ОВОС и приняты соответствующие подзаконные акты. В дальнейшем по поводу некоторых проектов Россия выполняла требования Конвенции Эспоо, например, по проекту газопровода по дну Балтийского моря «Северный поток).
5. В том же 1991 г. году был принят закон РСФСР[5] «Об охране окружающей природной среды», которым вводилась обязательная государственная экологическая экспертиза. Была установлена цель ГЭЭ – проверка соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества. ГЭЭ подлежали все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории Российской Федерации, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов. Также вводилась общественная экологическая экспертиза, проводимая научными коллективами, общественными объединениями по их инициативе, становится юридически обязательной после утверждения ее результатов соответствующими органами государственной экологической экспертизы.
6. В 1994-95 годах был принят ряд документов, закончивших первый период формирования российской системы экологической оценки:
- Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации[6];
- Федеральный закон «Об экологической экспертизе» №174-ФЗ от 23.11.1995;
- Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утв. приказом Минприроды России от 29 декабря 1995 года №539;
- СП[7] 11-101-95 «Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений»;
- СНиП[8] 11-01-95 «Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений».
Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации (1994 г.) вводило скрининг – список проектов, проведение ОВОС для которых было обязательным. Однако после принятия на следующий год Закона «Об экологической экспертизе» проведение ОВОС стало обязательным для всех проектов, идущих на ГЭЭ, т.е. фактически для всех проектов.
ФЗ «Об экологической экспертизе» действует со значительными изменениями и до настоящего времени. Закон установил списки намечаемой деятельности, для которых проведение ГЭЭ требовалось на федеральном и региональном уровнях. Согласно ФЗ «Об ЭЭ», все проекты и деятельность предпроектного уровня (проекты федеральных программ, схем развития отраслей, схем расселения, генеральные планы развития территорий, законопроекты и пр.) должны были проходить государственную экологическую экспертизу.
Отсутствие скрининга в 1995-2006 гг. перегрузило органы, ответственные за проведение ГЭЭ, и свело государственную экологическую экспертизу к формальной проверке соответствия требованиями законодательства. Все это снизило статус ГЭЭ, которую стали считать пустой формальностью, препятствующей экономическому развитию. Кроме того, ряд видов стратегической оценки не проводился, в частности, законопроекты, как правило, не направлялись органами законодательной власти на ГЭЭ (что представляло собой нарушение закона органом государственной власти).
Закон также сделал проведение ОВОС обязательным, т.к. документация, подаваемая на ГЭЭ, в обязательном порядке должна была содержать материалы ОВОС.
Также закон регламентировал проведение общественной экологической экспертизы.
Одновременно СП 11-101-95 и СНиП 11-01-95 закрепили порядок проектирования, состоящий из 4 стадий, на трех из которых присутствовало то или иное «экологическое обоснование» (Рисунок 8). Данный порядок проектирования фактически существовал и до 1995 года, и просуществовал до 2003 года.
В дальнейшем к этим документам были разработаны инструкции по составлению разделов ОВОС и ООС:
- Практическое пособие к СП 11-101-95 по разработке раздела «Оценка воздействия на окружающую среду» при обосновании инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений. Госстрой России, ГП «ЦЕНТРИНВЕСТпроект». М., 1998 г.
- Пособие к СНиП 11-01-95 по разработке раздела проектной документации «Охрана окружающей среды». Госстрой России, ГП «ЦЕНТРИНВЕСТпроект». М., 2000.
В отличие от «Положения о порядке проведения ОВОС», принятого в 2000 г., данные пособия рассматривали ОВОС и ООС исключительно как разделы документации и регламентировали их состав, никак не учитывая процедурные аспекты. Использование данных документов в настоящее время носит рекомендательный характер в части, не противоречащей законодательству РФ.
«Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности» (1995 г.) содержала самые общие требования к экологическому обоснованию[9] на прединвестиционной и инвестиционной стадиях проектирования. В частности, требовался прогноз экологической опасности намечаемой деятельности.
| Этап проектирования | Вид экологического раздела проекта | Вид согласования |
| Декларация о намерениях (Ходатайство о намерениях) | ÞЭкологическое обоснование | ÜВарианты размещения ÜПредварительные условия проектирования |
| ß | ||
| Обоснование инвестиций (ОбИн) | ÞПроцедура и раздел проекта «Оценка воздействия на окружающую среду» (ОВОС) | ÜГосударственная экологическая экспертиза |
| ß | ||
| Технико-экономическое обоснование (ТЭО) | ÞРаздел проекта «Охрана окружающей среды» | ÜГосударственная экологическая экспертиза |
| ß | ||
| Рабочий проект (рабочая документация | ÜГосударственный экологический контроль |
Рисунок 8. Порядок проектирования и экологического обоснования намечаемой деятельности (до 2002 г.).
7. В 2000 г., после долгой подготовки, сопровождаемой общественным обсуждением, Госкомэкологии России принял новое «Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» (утверждено 16.05.2000 приказом №372). В отличие от всех других российских документов, рассматривающих ОВОС как документ и, соответственно, регламентирующих его состав, данный документ определяет ОВОС как «процесс систематического анализа и оценки экологических последствий намечаемой деятельности, консультации с заинтересованными сторонами, учет результатов этого анализа и консультаций в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности», и подробно регламентирует процедуру проведения ОВОС, в том числе общественное участие в процессе ОВОС.
8. После принятия этого документа, 17 мая 2000 года Госкомэкологии был расформирован и функции по проведению ГЭЭ перешли в Министерство природных ресурсов (МПР) и Государственный комитет по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Отрицательной стороной этого решения было то, что МПР, будучи заинтересовано в реализации проектов по добыче природных ресурсов, получило и разрешительные функции по тем же видом деятельности. Это не могло не привести к конфликту интересов. В свою очередь, Ростехнадзор не обладал необходимым опытом и экспертным потенциалам, чтобы проводить государственную экологическую экспертизу. В следующие годы продолжалась передача полномочий по проведению ГЭЭ из ведомства в ведомство. В результате Ростехнадзор лишился функций по проведению ГЭЭ, а в составе МПР была создана Федеральная служба по надзору в сфере природопользования – Росприроднадзор – в функции которой вошло проведение ГЭЭ федерального уровня.
9. Новый закон «Об охране окружающей среды» 2002 г. предусмотрел как государственную экологическую экспертизу, так и ОВОС. Закон закрепил, что в составе материалов, подаваемых на государственную экологическую экспертизу, должны были присутствовать материалы оценки воздействия на окружающую среду.
10. В 2002 г. Был принят Градостроительный кодекс, согласно которому была введена государственная экспертиза проектной документации (известная как Главгосэкспертиза – ГГЭ). В задачи ГГЭ также вошло рассмотрение экологических аспектов проектной документации.
11. Также в 2002 году был принят ФЗ «О техническом регулировании», и порядок проектирования, регламентированный СП 11-101-95 и СНиП 11-01-95, потерял быть обязательным. Этап проектирования «Обоснование инвестиций», на котором выполнялась ОВОС, стал добровольным. Это привело к тому, что большинство проектировщиков, следуя требованиям заказчиков, в настоящее время выполняют проектирование фактически в два этапа:
- Инженерные изыскания.
- Проектная документация.
12. С 2007 года вступили в силу два значительных изменения в Закон РФ «Об экологической экспертизе»:
а) Функции по проведению ГЭЭ на региональном уровне были переданы органам исполнительной власти субъектов федерации[10]. Тем самым проведение ГЭЭ на региональном уровне попало в зависимость от экономических интересов субъекта федерации.
б) Значительное число проектов было исключено из объектов государственной экологической экспертизы. В 11 и 12 статьях закона остались только некоторые непроектные виды деятельности (проекты нормативных и методических документов в области охраны окружающей среды, материалы обоснования лицензий и создания ООПТ и пр.), а также деятельность на континентальном шельфе РФ, в исключительной экономической зоне РФ, во внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ. Позднее в этот список добавлялись еще отдельные виды деятельности – проектная документация объектов на землях особо охраняемых природных территорий, проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности, проектная документация искусственных земельных участков.
13. Было принято положение «Об организации проведения экспертизы проектной документации и результатах инженерных изысканий» (Постановление Правительства РФ №145 от 05.03.2007 г.). Оно дало право проводить Главгосэкспертизу как одновременно инженерных изысканий и проектной документации, так и по-отдельности. Инженерные изыскания ранее не считались частью проектирования, теперь первичный скоупинг (предварительная оценка воздействия на окружающую среду) должен быть проведен в составе инженерно-экологических изысканий.
14. Если речь идет об экологически чувствительной территории, на которой идет изменение вида землепользования, то можно рекомендовать отдельное проведение ГГЭ изысканий, так как на этом этапе может быть отклонена принципиальная возможность размещения объекта на данном месте.
15. В 2008 г. было принято Постановление Правительства РФ № 87 от 16.02.2008 г. «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», регламентирующее требования Главгосэкспертизы, в том числе и к разделу проектной документации «Перечень мероприятий по охране окружающей среды». Раздел «ОВОС» в состав проектной документации не вошел, однако его результаты требуются в составе раздела ПМООС. Это, как и отсутствие стадии проектирования «Обоснование инвестиций», породило значительное количество вопросов о необходимости проведения ОВОС.