Внутреннее устройство, права и ограничения в деятельности партий

Закон достаточно подробно в Гл. IV описывает требования к внутрен­нему устройству партии, включая требования к уставу, программе, меха­низму членства, руководящим органам, а также порядок принятия про­граммы и устава.

Вводится ограничение на членство (Ст. 23): гражданин может быть членом только одной партии и только на основе письменного заявления. Закон не допускает ограничения членства на основе профессиональной, расовой, социальной, религиозной принадлежности, пола, происхождения, имущественного положения и места жительства. Ограничение для опре­деленных категорий должно определяться отдельными законами.

Хотя в закон и заложены нормы, принуждающие партию использо­вать демократические процедуры: съезд как высший руководящий орган на федеральном уровне, конференция — на региональном уровне и их избрание не реже соответственно раза в четыре и раза в два года, дру­гих требований демократического устройства к партиям закон не содержит. Это касается, например, назначения или избрания руководителей регио­нальных отделений, механизмов принятия решений о выдвижении канди­датов и т. п. Это позволяло во многих партиях сохранять механизм едино­личного принятия решений (ЛДПР) или «чисток» регионального руково­дства (ЕР, КПРФ, «Родина»).

Сохраняются и нормы, связанные скорее с логикой предыдущего пе­риода, закрепляющие территориальный принцип построения партий и ог­раждающие граждан от давления органов власти: членство в партии не может быть ограничением прав и свобод или предоставления гражданину преимуществ. От граждан запрещается требовать, чтобы они при предос­тавлении официальных сведений о себе указывали членство в партии. Эт'¹ нормы позволяли оппозиции расширять свою членскую базу в течение по­следующего периода.

Значительная часть нормативных требований принуждает партии Д^е"' ствовать как массовые и по тем же правилам, по которым действовав КПСС и советские общественные организации. Особенно отчетливо эт проявляется в нормах, касающихся членства в партии (Ст. 23):

- необходимость личных письменных заявлений;

- необходимость участия в деятельности партии и обязанности членов.

То же касается и структуры и руководящих органов партии,

Предписывается необходимость разветвленной структуры и большую численность (не менее 500 членов в половине субъектов федерации, не менее 250 в других региональных отделениях; в целом — не менее 50 тысяч членов). Региональные отделения должны состоять из местных и первичных. Руководящим органом партии является съезд, а в регионе — конференция или общее собрание регионального отделения.

Такие требования противоречат основным характеристикам деятель-ности современной картельной партии и являются тяжелой обузой для партий, которые вынуждены постоянно поддерживать широкую сеть членов и организаций и чем-то их занимать, для того чтобы удержать в пар­ии. Оставшееся с ленинских времен требование участия в деятельности противоречит даже особенностям народных партий и также принуждает значительную часть времени тратить на самоорганизацию вне связи с из­бирательными кампаниями.

Ст. 25 предписывает принятие программы и устава, внесение в них изменений и дополнений, а также выдвижение кандидатов в депутаты и на выборные должности в МСУ на съезде, в котором принимают участие де-легаты не менее чем от половины региональных отделений. Это довольно странная норма принуждает партии собирать съезды для выдвижения кан-дидатов на выборах, например, в представительный орган поселка город­ского типа или довыборах. Даже для административных партий с боль­шим объемом ресурсов эта норма, мягко говоря, малорациональна. Та же ситуация возникает с приведением уставов в соответствие законодательству. Бесконечное количество поправок в избирательный кодекс и законы о выборах разного уровня, а также закон о партиях должно учитываться партиями, и очень часто для этого требуются изменения в уставе, для чего опять же нужно созывать съезд.

Но особенно странной представляется п. 5 этой статьи, подробно ре-гулирующий участие в списках граждан, не являющихся членами партии и практически приходящих с улицы. Партии обязаны в этом случае рас-сматривать в определенном порядке все такие заявления.

Партии могут иметь территориальные организации, но не имеют права открывать ячейки на предприятиях и в образовательных учреждениях. Кроме того, запрещена деятельность партий в органах управления, воору­женных силах и других государственных органах.

Не допускается деятельность иностранных партий на российской тер­ритории.

Ст. 9 определяет ограничения в деятельности партий на основе Ст. 13 Конституции, дополняя ее новыми критериями, запрещающими создание партий по признакам профессиональной, расовой и религиозной принад­лежности; партия не должна состоять и из лиц одной профессии.

 

Сохранились старые запреты на создание структурных подразделений в органах государственной власти и местного самоуправления, в силовых структурах и негосударственных организациях (п. 4), не допускалась и деятельность в этих структурах, а также вмешательство партий в учебный процесс в образовательных учреждениях. Последние запреты стали к массово нарушаться «Единой Россией» уже после 2003 г.

Не допускалась и деятельность партий иностранных государств и представительств. Запрет не распространялся на деятельность политических фондов, близких к партиям (НДИ и МРИ — соответственно Демократической и Республиканской партии США), и фондов, фактически представляющих аффилированные структуры немецких партий — Фонды Зайделя, Аденауэра, Науманна, Эберта и Белля, соответственно — ХСС, X,Д.С., СвДПГ, СДПГ, «Зеленых» — Союз 90. Все фонды работали не только с оппозицией, но и с административными партиями и государственными структурами. Сотрудничество с ними давало дополнительный ресурс, хотя не очень значимый, и возможность расширения западных связей. Именно поэтому в этот период депутаты закрывают глаза на это явное противоречие.

В целом такое подробное регулирование внутренних партийных процедур привело к тому, что уставы партий практически, с очень небольшими вариациями, повторяют соответствующие нормы закона о партиях и имеют лишь минимальные отличия, соответствующие «профилю» партий.

Так, АПР в п. 2.1 в качестве задач, помимо упомянутых в законе, писывает:

«изучение общественного мнения всех социальных групп на селе по вопросам развития экономики государства и агропромышленного комплекса;

содействие консолидации общества на основе идеи обеспечения продовольственной самодостаточности и независимости России;

разработка и реализация агропродовольственной политики и других программ».

В п. 2.1 устава Российской экологической партии «Зеленые» находим:

«последовательное и целенаправленное внедрение института экологической экспертизы в практику принятия государственных решений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

содействие укреплению позиций Российской Федерации на мировой арене, развитию и усилению межгосударственного сотрудничества, в особенности международных связей в сфере охраны окружающей среды, с целью консолидации усилий по решению глобальных экологических проблем»

Впрочем, многие партии ограничились тем, что просто переписали нормы закона. Так, среди целей и задач Партии пенсионеров собственно пенсионеры не упоминаются ни разу. А в уставе Социалистической единой партии России ни разу не упоминается социализм. С другой сторо­ны, в уставах нередко содержатся положения, показывающие, что их раз­работчики не придавали особого значения содержанию принятых норм. Например, в уставе ДПР, в п. 2.2, мы можем прочесть, что одной из задач ДПР является содействие духовному и культурному прогрессу Российской Федерации

Отношения между партиями и государством

Ст. 10, определяющая отношения партии и государства, очевидно, со­хранилась с периода ельцинской «департизации» и явно противоречит и конституционной реальности, и задачам укрепления административной пар­тии, стоявшим уже тогда. Она запрещает вмешательство органов власти или их представителей в деятельность партий и наоборот — вмешательст­во партий в деятельность государственных органов и их отдельных пред­ставителей, которые, за исключением депутатов всех уровней, не могут в своей деятельности быть связанными обязательствами пред партией.

Здесь же имеется запрет на использование преимуществ должностно­го положения для лиц, находящихся на государственной и муниципальной службе, в интересах партии. Понятно, что эта статья нарушалась всеми административными партиями без исключения в момент принятия закона и вступления его в законную силу, и особенно — в процессе выборов всех уровней. Суть этих нарушений отражает ставшее уже обыденным понятие «административный ресурс».

П. 4, позволяющий Президенту Российской Федерации приостанав­ливать свое членство в партии, являетсяновумом, так как открывает воз­можности для «надпартийного» по Конституции президента связать себя с определенной партией. Но эта норма пока сформулирована осторожно и «от обратного» и будет меняться по мере укрепления партии власти. 10.3.6. Контроль за деятельностью партий и их запрет

Закон дает широкие полномочия государству по регистрации партий и контроля за ними. Перечень документов, которые партия должна представить в регистрирующие органы (Ст. 16), включает, помимо заявлений, программных и уставных документов и сведений о юридическом адресе, копии протоколов собраний региональных отделений с указанием их численности. Аналогичные документы должны быть представлены и ре-гиональным отделением (Ст. 18). При этом Ст. 38 дает право регистрирующим органам не только знакомиться с документами партии и её структурных подразделений, но и направлять своих представителей на собра-ния и контролировать источники доходов партий. В случае нарушения требований закона, регистрирующие органы вправе выносить предупреждеие, а если партия это предупреждение не устранила и не обжаловала в суде (Ст. 39), деятельность партии или регионального отделения может быть приостановлена решением суда. Одним из оснований для этого может быть «осуществление деятельности, противоречащей целям и задачам, предусмотренным уставом политической партии» (Ст. 38, п. 1).

Эти нормы в сумме давали широкие возможности для государствен-ных органов ликвидировать или не признавать партии, опираясь на фор-маъные предлоги. Большинство организаций, называвших себя в этот период тартиями, не могли соответствовать этим требованиям, так как регулярная деятельность региональных организаций не велась, протоколы собраний не оформлялись. Кроме того, закон обязывал иметь юридический адрес региональных организаций, что требовало дополнительных организаци­онных усилий и финансовых ресурсов и для большинства партий было просто невыполнимо. Понятно, что эта конструкция давала широкие возможности государственным органам для устранения политически неприемлемых организаций. Необходимо отметить, что реальный государственный котроль за деятельностью партий начался значительно позже вступления закона в силу, лишь в 2005 г., уже после дополнительного ужесточения законодательных норм. Ряд положений регулирует, также достаточно жестко создание партии или её преобразование в партию из общественной организации (Гл. II).

Закон о партиях наконец-то ввел партии в правовое поле и сделал их полноправными участниками политического процесса, одновременно уже-сточил формальные требования, что делало в перспективе невозможным существование «диванных» партий или «партий Садового кольца», распро-странённых в предыдущий период. Одновременно закон увеличил возможности дя давления на партии со стороны государственных органов, упрощая тем самым существование административных партий и усложняя – оппозиционных. Впоследствии в закон были внесены изменения, усиливающие эти тенденции.